§ 6. Международно-правовая проблематика отношений

Швейцарии с Евросоюзом

Международно-правовая кооперация Швейцарии с Европейским союзом (ЕС) - один из наиболее острых и актуальных вопросов в современной Швейцарии. Находясь в центре Европы и поддерживая с ЕС теснейшие отношения, Швейцария стоит сейчас перед исторической проблемой сочетания своей правовой самостоятельности (а также институтов прямой демократии) с объективной необходимостью унифицировать свое право с правом ЕС.

Сотрудничество Берна и Брюсселя формируется в настоящее время на основе двух пакетов "билатеральных" (двусторонних) договоров, которые являются фактически заменой полноценного членства Швейцарии в ЕС (вступили в силу соответственно в 2002 и 2005 гг.). Со своей стороны Швейцария является членом "Европейской ассоциации свободной торговли" (EACT/EFTA), созданной 4 января 1960 г. как альтернатива учрежденному в 1958 г. единому Европейскому экономическому пространству.

Когда-то участниками ЕАСТ были Великобритания, Дания, Португалия, Швейцария, Швеция, Австрия и Финляндия. Все изменилось в 1990-е гг. после создания современного Евросоюза. ЕС дал уникальную возможность объединить процессы экономической интеграции с развитием институтов демократии. Швеция, Австрия и Финляндия провели референдумы и решили войти в ЕС, покинув ЕАСТ. Норвежские подданные приняли противоположное решение, подключившись, впрочем, к Шенгену.

Швейцария также провела плебисцит по поводу вхождения в экономические структуры ЕС, однако референдум был плохо подготовлен, и 6 декабря 1992 г. минимальным преимуществом победу одержали противники вступления в Общий рынок. Тем самым ЕАСТ превратилась в сообщество малых стран (Швейцария, Норвегия, Исландия, Лихтенштейн), при этом каждый из членов этого избранного клуба по своему строил отношения со все более могущественным Евросоюзом.

В то время как Исландия, Норвегия и даже Лихтенштейн приняли решение о присоединении к экономическим структурам ЕС, Швейцария пошла долгим и трудоемким путем заключения с Брюсселем "билатеральных соглашений" (двусторонних договоров, регулирующих те или иные сферы сотрудничества). В последнее время в Швейцарии ведется активная общественная полемика на предмет "плюсов" и "минусов" членства в ЕС.

Представители бюргерского политического лагеря и лидеры швейцарской экономики считают, что "билатеральный" формат отношений был и остается единственно верным способом кооперации с Евросоюзом. Сторонники вступления Швейцарии в ЕС, представляющие прежде всего левый политический фланг, указывают на то, что не существует 100-процентной гарантии того, что условия, при которых "билатеральный" путь сохраняет свою выгодность и адекватность, навсегда останутся неизменными.

Каковы эти условия? Во-первых, Швейцария должна иметь возможность участвовать в процессе выработки правовых решений по любому вопросу, касающемуся двусторонних отношений ЕС и Швейцарии. Во-вторых, Евросоюз сам должен быть готов и дальше следовать по "билатеральному" пути. В-третьих, рамочные экономические условия должны оставаться выгодными для Швейцарии. Встает вопрос: как долго все эти три условия будут выполняться одновременно?

Что касается первого условия, то в настоящее время Швейцария в самом деле может в отдельных случаях, например в рамках Шенгенского соглашения, принимать участие в организации тех или иных процессов, однако полноценно определять то, как эти процессы должны выглядеть, Швейцария не может.

А вот Евросоюз уже сейчас очень активно влияет на ход политических процессов в Швейцарии. В период с 2004 г. по 2007 г. практически каждый второй вопрос, стоявший на повестке дня парламента Швейцарии, так или иначе был связан с Европейским союзом. При этом в 15% случаев парламент Конфедерации принимал решения, фактически перенимая право ЕС. Интересно, что этот показатель, например, в Австрии находится примерно на таком же уровне.

Евроскептики в Швейцарии утверждают, что эти 15% не следует переоценивать, поскольку речь в данном случае идет о всего лишь второстепенных правовых нормах, тогда как главные вопросы, касающиеся экономической, социальной и налоговой политики, все еще находятся в суверенных швейцарских руках.

И тем не менее Федеральный совет в своем "Внешнеполитическом докладе" 2009 г. делает вывод о том, что "пространство для автономной политики Швейцарии становится все более узким". В связи с этим, по мнению Правительства, Берн должен подумать о том, как ему закрепить за собой более активные права на участие в принятии действительно важных правовых и политических решений в рамках Евросоюза.

Однако добиться этого будет очень нелегко. И здесь мы касаемся второго условия. В последние месяцы ЕС значительно ужесточил свой тон в диалоге со Швейцарией. Брюссель уже не довольствуется просто тем фактом, что Швейцария явочным порядком, в рамках тех или иных соглашений, вводит у себя части европейского права. Евросоюз хотел бы, чтобы в будущем Швейцария вводила у себя целиком все вновь сформированные нормы европейского законодательства. Причем одновременно Брюссель готов даже поставить в будущем на карту все здание "билатерального" диалога, отказавшись от него в случае, если Швейцария не пойдет на поводу у ЕС в правовой сфере.

Федеральный совет пока не согласен с таким "автоматизмом", делая ставку на другую модель: Швейцария будет иметь право высказывать свои пожелания перед принятием той или иной правовой нормы и отказываться от тех ее положений, которые не будут отвечать интересам Берна. При этом, правда, он должен быть готов к мерам воздействия со стороны ЕС и даже к санкциям. Окончательное решение в этом случае будет принимать независимый арбитражный суд. От нахождения общей позиции в этом вопросе стороны, что неудивительно, пока довольно далеки.

Наконец, вопрос третий - рамочные экономические условия должны оставаться выгодными для Швейцарии. Выгодны ли они сейчас? Сторонники вступления в ЕС ставят здесь большой знак вопроса. По их мнению, мировой финансовый кризис в целом ухудшил экономические условия в мире, и где же еще спасаться Швейцарии, как не в ЕС?

Противники вступления Швейцарии в ЕС говорят, что как раз в период кризиса Швейцарии как никогда необходимы своя суверенная валюта и независимый Центральный банк (ЦБ). Беспристрастный анализ показывает, что все три условия продолжения "билатерального" формата сотрудничества Швейцарии с ЕС вряд ли останутся вечными константами. Вопросов они вызывают уже немало, и особенно сейчас.

Однако, сколь бы ни были темны перспективы "билатерального пути", вопрос вступления Швейцарии в ЕС станет актуальным только тогда, когда в необходимости такого вступления будет убежден главный игрок - швейцарская экономика. Пока ничто не говорит в пользу такого сценария, даже с учетом кризиса. Ведь система "билатеральных" договоров с Евросоюзом решила, и это надо признать, все основные проблемы, стоявшие перед швейцарской индустрией, по крайней мере, в конце прошлого столетия.

В частности, благодаря вступлению в Шенген и свободной циркуляции рабочей силы между ЕС и Швейцарией предприятия в Конфедерации имеют возможность в любое время обратиться к потенциалу трудовых резервов ЕС. Свободная торговля и взаимное признание критериев и норм качества обеспечивают Швейцарии широкий доступ на внутренний потребительский рынок Евросоюза.

Что же думает швейцарская экономика относительно вступления в ЕС? С ее точки зрения, оно не принесло бы явных выгод, а вот недостатки присоединения к Евросоюзу очевидны для нее уже сейчас.

Валютное регулирование. Вступление в ЕС рано или поздно привело бы к замене швейцарского франка на евро. В результате швейцарский ЦБ лишился бы возможности гибко менять процентную ставку в зависимости от потребностей экономики страны. Более того, процентная ставка по кредитам ЦБ Швейцарии поднялась бы до уровня ЕС. А в настоящее время именно более дешевые кредиты помогают промышленности Конфедерации не упасть окончательно в пропасть мировой рецессии.

Налоги. Став членом ЕС, Швейцария должна была бы поднять ставку НДС с нынешних семи с небольшим процентов до 15%, т.е. фактически в 2 раза. Чтобы скомпенсировать возросшую налоговую нагрузку, пришлось бы, по всей видимости, лишить кантоны значительной части налогового суверенитета. Однако именно налоговый федерализм служит для швейцарской промышленности гарантом низкого уровня налогообложения.

Банковская тайна. Уже сейчас под давлением ЕС и США банковская тайна в некоторой степени урезана, хотя ядро и суть тайны остались в неприкосновенности. Однако вступление в Евросоюз привело бы к качественному изменению ситуации: Швейцария была бы обязана перейти к принципу автоматического предоставления налоговой и иной правовой информации по счетам нерезидентов, что превратило бы тайну в свою противоположность.

Рынок труда. В ЕС действуют более жесткие правовые нормы в плане защиты интересов лиц наемного труда (защита от увольнения, оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком и пр.). Швейцарская экономика не готова принять у себя такие нормы, поскольку она построена на принципе низкой безработицы и гибкого рынка труда: человека быстрее увольняют, но при этом его быстрее опять берут на работу.

Подводя итог, укажем, что Швеция вступила в свое время в ЕС (в 1994 г.) не по политическим соображениям, а фактически от отчаяния. Год спустя Австрия последовала за Швецией - но только потому, что тем самым Вена стремилась "проломить" затор на пути необходимых общественных и структурно-экономических реформ. Точно такие же соображения (кризис, едва не поставивший страну на грань государственного банкротства) толкают к вступлению в ЕС и Исландию.

По мнению аналитиков, для того, чтобы принять решение о вступлении в ЕС, Швейцария должна с экономической точки зрения оказаться в безвыходном состоянии, сравнимом с банкротством швейцарского национального авиаперевозчика "Swissair" в 2004 г. Однако пока, при всех кризисных явлениях, Швейцария астрономически далека от такого сценария, а значит, и от вступления в Евросоюз.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ