Минер В.Л. История полиции России. Т. 2. Милиция Советского Союза

Принятие присяги сотрудниками РКМ.Ленинград.1929

13августа1923годав структуре НКВД РСФСРсоздано Центральноеадминистративноеуправ-

ление. В ЦАУ вошли Главное управление милиции, Центральное управление уголовного розыска и отделы Организационно-административного управления1,которые превращены в отделы: административный,милиции,уголовного розыска и секретариат.Должностьначальника ЦАУсовмещена

сдолжностью начальника милиции РСФСР. Отдел милиции ЦАУ выполнял следующие задачи:

–контроль исполнения решений органов власти;

–руководство в обеспечении общественного порядка;

–кадровое и тыловое обеспечение милиции;

–контроль содержания задержанных;

–организация несения службы ведомственной охраны;

–функционирование адресных столов,выдача удостоверений личности.

Президиум ЦИК СССР 15 ноября 1923 года решил преобразовать ГПУ НКВД в Объединенное государственное политическоеуправление (ОГПУ) при СНК СССРи утвердил «Положение об ОГПУ

СССРиегоорганах».Поэтому26апреля1924годаПрезидиумЦентральнойконтрольнойкомиссии

иКоллегия Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции приняли проектреорганиза-

цииНКВД,которыйпредусматривалпередачуадминистративно-милицейскихиуголовно-разыск- ных функций НКВД в ОГПУ.

ПрезидиумЦИКСССР9мая1924годасвоимпостановлениемрасширяет,втомчислеивсфере внесудебныхрепрессий,права ОГПУв борьбе с бандитизмом.В оперативном отношении милиция

иуголовный розыск стали подчиняться ОГПУ СССР. Используя постановление, ОГПУ попыталось ввести милицию иуголовный розыск в свой состав,чемувоспрепятствовало НКВД,

На съезде Советов 31 января 1924 года принята первая Конституция Союза ССР. Она,так же, как и Договор об образовании СССР,отнесла управление внутренними делами к исключительной компетенции союзных республик.

1 Штаты НКВД сокращаются более чем на 50%,расходы на содержание центрального аппарата уменьшаются на 30%.

51

Сотрудники ОБХСССмоленска.1930-е годы

На I-м Всесоюзном совещании наркомов внутренних дел союзных республик, которое прохо-

дило с 13 по 16 июня 1924 года, была принята единая система регистрации преступников и их розыска,разработаны совместные меры по борьбе с преступностью.

28 марта 1927 года ВЦИК и СНК РСФСР утвердили новое Положение об НКВД РСФСР, ориентированное на вопросы «общего администрирования и установления охраны революционного порядка и общественной безопасности».В НКВД вошли:

–Общее управление;

–Центральное административное управление;

–Главное управление мест заключения;

–Главное управление коммунального хозяйства.

ПользуясьПоложением,органывластисталивозлагатьнамилициюнекоторыенесвойственные ей функции.

8 декабря 1926 года СНК РСФСР принимает Декрет «Об оказании гражданами содействия милиции при задержании пьяных и хулиганов», после чего на предприятиях стали создаваться дружины по борьбе с хулиганством. Наиболее приемлемой организационно-правовой формой привлечения населения к правоохранительной деятельности были признаны общества содействия милиции (ОСОДМИЛ).25мая1930годавыходитпостановление СНК РСФСР«Обобществахсодействия милиции и уголовному розыску».На рубеже 1920–1930-х гг.они стали главным связующим звеноммеждуорганамивнутреннихделигражданамивделеналаживанияохраныобщественного порядка.Выходянадежурство,добровольныепомощникимилициинадевалиспециальнуюповязку и отличительный значок,позволявшие определитьихпринадлежностьк Осодмилу.При этом общественная служба дружинников осуществляласьна безвозмездной основе,в свободное отосновной работы время.29апреля1932года издано постановление СНК РСФСР«Ореорганизацииобществ содействияорганаммилициииуголовногорозыскавбригадысодействиямилиции»(БРИГАДМИЛ).

Бригады создавались не при исполкомах Советов,а при управлениях милиции.

52

Сотрудники ленинградской милиции.Слева И.Бодунов-прототип Ивана Лапшина. Справа С.Кондратьев–прототип героя фильма «Рожденная революцией»

В феврале 1926 года состоялся II Всесоюзный съезд руководящих работников НКВД союзных республик, на котором были выработаны основы объединения сил и средств ОВД по многим направлениям их деятельности.

ЦИК СССР 25 февраля 1927года принял «Положение о преступлениях государственных»,вы-

званное возможными попытками срыва хлебозаготовок.Среди видов преступлений снова появился саботаж,а также введен новый термин «враг народа».

14 сентября 1927года ЦАУ НКВД РСФСР утвердил «Инструкцию по подготовке и проведению празднования 10-й годовщины РКМ и уголовного розыска». Учрежден юбилейный знак «10 лет РКМ».

ВЦИК и СНК РСФСР 3 октября 1927 года приняли постановление «Об улучшении положения работников рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска», а 11 ноября 1927 года поста-

новление «О мерах улучшения быта и службы работников рабоче-крестьянской милиции». В них предусматривалось увеличение минимальных ставок заработной платы милиционеров. Одновременно с окладом была установлена надбавка к основному окладу за выслугу лет.Для сотрудников милиции и уголовного розыска,имевшим трехлетний стаж работы в органах,она составляла 10 %, за 6 лет выслуги полагалось 20 %,за 9 лет–30 %,за 12 лет и выше–50 %.Правда,реализовывать данное решение на практике должны были местные советские органы,в распоряжении которых и находился личный состав милиции и уголовного розыска. Но практика показала, что решить проблему денежного и вещевого довольствия сотрудников можно было только при наличии отлаженной системы централизованного финансирования. В мае 1928 года вышло еще одно постановле-

ние«Обустановлениипериодическихприбавоккзаработнойплатезавыслугулетдляработников строевого и активного состава милиции»,призванное улучшить содержание милиции

Коллегия НКВД в декабре 1927года реформировала Центральное административного управ-

ление (ЦАУ), создав вместо него три отдела: милиции, уголовного розыска и административного

53

надзора. Начальник милиции Республики одновременно возглавлял отдел милиции, а начальник отдела уголовного розыска являлся заместителем Начальника милиции. Вместе с тем изменения затронули не только внешние формы милицейской организации.Они были тесно связаны с поиском новых методов работы, подготовки квалифицированных кадров, материального обеспечения милиции.

На развитие милиции активно влияла существовавшая в 1920-е годы теория о постепенном отмирании государства и самоорганизации населения в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.Эта идея разделяласьнекоторыми представителями руководства НКВД РСФСР.В ее основележали,втомчисле,представленияобобщеуголовнойпреступностикаквыраженииклассовойборьбы.Наркомвнутреннихделотстаивалидеюопостепенномсвертыванииштатноймилиции

изамене ее обязательной «милицейской повинностью»,которую должно было нести гражданское население. Данная теория начала обретать некоторые практические очертания по мере формирования соответствующей нормативной базы. В апреле 1928 года Второй Всероссийский съезд административныхработников включил в свою резолюцию положение о необходимости перехода к милиционной системе,с возложением функций охраны общественного порядка на переменный состав,комплектуемый из граждан на основе своеобразной общественной обязанности.Образцом для нее послужила установленная в середине 1920-х годахтерриториально-милиционная система формирования армии,отмененнаятолько в 1939 году.Поэтомусодержание кадровыхорганов внутреннихдел некоторым представителям власти связывалосьс лишними материальными затратами.

Наиболее простым способом решения кадровых проблем и укрепления дисциплины, оставалисьаттестации личного состава,так называемые чистки.Одна из них была проведена в 1928 году в соответствии с постановлением Президиума Центральной Контрольной Комиссии и Коллегии Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции «О результатах обследования милиции

иорганов уголовного розыска» от 22 июня 1928 года. В какой-то степени это мероприятие действительно способствовало оздоровлению правоохранительной системы.Но вместе с явно нетрудоспособнымиилипереродившимисякадрамиизрядовмилицииувольнялисьнекоторыеопытные специалисты, так как согласно руководящим указаниям все бывшие служащие старой полиции, сотрудничавшие с органами внутренних дел, рассматривались в качестве социально чуждых элементов.Общее количество выведенных из состава милиции лиц достигало в это время 10–15 %,а найти им равноценную замену удавалось далеко не сразу.

Вдекабре 1928 года в Ленинграде, а затем и в наиболее крупных городах страны начали открываться вытрезвители для содержания в них лиц,находящихся в сильной степени опьянения,и оказания им платной медицинской помощи.

Вначале 1929 года для всехработников НКВД устанавливается единая форма служебныхудостоверений личности.

СНК РСФСР в октябре 1929 года издало постановление «О мероприятиях по борьбе с ху-

лиганством», призванное усилить ответственность за этот вид нарушений и упростить порядок ведения дел по хулиганству.В ноябре 1929 года в Москве открылись Высшие курсы по подготовке старшего начсостава органов внутренних дел, позже переименованные в Центральную школу рабоче-крестьянской милиции.

Итак, рубеж 1920–1930-х годов можно назвать поворотной вехой в истории милиции,так как именно в это время начался процесс реорганизации и оптимизации структуры органов внутренних дел, серьезно повлиявший на их дальнейшее развитие вплоть до начала Великой Отечественной войны. Это связано с началом трансформации всего механизма советского государства в период 1927–1929 годов,который привел к формированию режима государственной власти,связанного с чрезвычайными мерами при ее осуществлении.К концу 1920-х годов перед руководством встала проблема определения дальнейшего пути социально-политической и экономической модернизацииобществавусловияхвраждебногомеждународногоокружения.Реальнойпредставляласьиво-

54

енная угроза.Дискуссия о перспективах дальнейшего развития советского строя сопровождалась борьбой за лидерство внутри правящей партии.

В сочетании с объективными трудностями все выше перечисленные факторы способствовали постепенному ужесточению общественного порядка, центральная роль в обеспечении которого традиционно принадлежала органам внутренних дел.

Сотрудники милиции–динамовцы на демонстрации.Москва.1930-е годы

Кадровую основу милиции продолжали составлять штатные сотрудники, прием которых на службу регламентировался ведомственными приказами Главного управления милиции и Центрального административного управления НКВД (Пр.ГУМ № 139–1923 г.,Пр.ГУМ № 204–1923 г., Пр.ЦАУ № 79–1926 г.). Согласно ведомственным нормативным актам к кандидатам на службу в милицию предъявлялся ряд стандартныхтребований:

–возраст не менее 21 года;

–наличие избирательных прав;

–отсутствие противопоказаний по здоровью;

–безупречное поведение;

–отсутствие судимостей;

–грамотность и достаточный уровень политической подготовки.

Лицам,которые отвечали вышеизложенным требованиям,назначался испытательный срок.После его истечения будущие сотрудники давали подписку с обязательством прослужить в милиции не меньше одного года за исключением случаев дискредитирования власти.Далее служебные взаимоотношения между ними определялись дисциплинарными нормами.

В городах деятельность милиции была связана с несением постовой службы, обеспечением порядка торговли и уличного движения, борьбой с нарушителями общественного порядка, притоносодержателями и хулиганами. Особое место занимала деятельность по пресечению уголовных

55

преступлений. Кроме того, на сотрудников возлагалась обязанность информировать население о целях и задачах государственной политики.На селе особое внимание уделялось подготовке милиционеров к соответствующим докладам на собраниях сельсоветов и сходах.

Осенью 1929 года было принято решение о форсированной коллективизации деревни,а заготовительная кампания окончательно приняла насильственный характер. Согласно постановлению ЦК ВКП (б) от 5 января 1930 года коллективизация должна была завершиться к концу 1933 года. План толкал местные органы власти на применение административного нажима и открытого наси- лиявотношениинетолькопо-настоящемузажиточных,ноипростокрепкихкрестьянскиххозяйств. Мероприятия по раскулачиванию координировалисьорганами ОГПУв соответствии с ведомственным приказом № 44/21 от 2 февраля 1930 года. Вместе с тем первоначально их роль в осуществлении данной политики тщательно маскировалась. Представители ОГПУ обязательно входили и в состав «троек» – специальных комиссий по раскулачиванию. Органы милиции подключались к этому процессу чаще всего на последней стадии. В свою очередь, отделения милиции служили своеобразными опорными пунктами для действовавшихв районахколлективизации бригад.Сюда доставлялись арестованные за антиколхозную агитацию.

На праздновании 15-летия Рабоче-Крестьянской милиции.Харьков.1932

Вфеврале1930года приказом НКВД участковые надзиратели городов и сельские милиционеры переименованы в участковых инспекторов милиции.Через два месяца НКВД РСФСР утвердил положение «Обучастковом инспекторе в сельской местности».

Вцелях «обеспечения четкости работы административного аппарата,правильного проведения классовой политики» 8 апреля 1930 года НКВД издал приказ «О поднятии квалификации работников милиции».

Вмае 1930 года приказом наркома внутренних дел в структуре НКВД РСФСР было создано Управление кадров, одной из основных функций которого стало «систематическое изучение состава аппарата» милиции.Помимо прочего в его распоряжение передавалисьвсе учебные заведения НКВД.Спустя год аналогичные кадровые подразделения возникли втерриториальныхорганах

56

внутренних дел. В июле 1930 года издано постановление СНК, где нормативно оформилась идея сокращения до минимума числа кадровых работников милиции. Охрану правопорядка предлагается осуществлять переменным составом из трудящихся в порядке общественной повинности. 11 октября 1930 года ЦК ВКП (б) принял инструкцию «О работе политорганов милиции»,согласно которой в декабретого же года при управленияхмилиции и уголовного розыска были образованы политотделы. В 1931 году в органах милиции на местах создаются политинспеции, значительно усилившие идейно-воспитательную, общеобразовательную и культурно-массовую работу среди личного состава.

Приказом НКВД РСФСР от 16 июля 1930 года отдел уголовного розыска НКВД РСФСР реорганизован в Управление уголовного розыска (УУР) НКВД РСФСР, состоящее из активной группы, секретной части,бюро научно-технической экспертизы и Центрального регистрационного бюро.

8 августа 1930 года постановлением ВЦИК и СНК РСФСР введено в действие «Положение об административных управлениях краевых (областных) исполнительных комитетов». Одной из главныхзадачУправлениясталаборьбаспреступностьюврегионах.Всвязисэтимизмениласьего структура.Управление состояло из отделов: административно-организационного,милиции,уголов- ного розыска,мест заключения и принудительных работ.

19 августа 1930 года НКВД РСФСР утвердил «Положение о школах НКВД административных работников».

Начальником милиции РСФСР 14 октября 1930 года утверждено «Положение о ленинских уголках и красных столах».При штате свыше 50 человек,создавались ленкомнаты,при наличии в штате менее 50 человек организовывались красные столы.

10 ноября 1930 года НКВД РСФСР утверждена «Инструкция органам милиции и уголовного розыска по оформлению расследований».

По предложению И.В.Сталина ЦИК и СНК СССР15 декабря 1930 года приняли постановление

«О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик». При Совнарко-

мах союзных республик были образованы Главные управления милиции и уголовного розыска,а в краях и областях соответствующие управления при исполкомах местных Советов. Одновременно ЦИК и СНК СССРприняли секретное постановление «О руководстве органами ОГПУдеятельностью милиции и уголовного розыска»,которое стало первым шагом по преодолению децентрализации милиции. Согласно данному документу подразделения ОГПУ СССР на местах получили право решать кадровые вопросы, связанные с формированием руководящего и оперативного состава милицейскихподразделений.Для реализации этихфункций в структуре центрального аппарата ОГПУ

СССР была создана Главная инспекция по милиции и уголовному розыску, а в территориальных подразделенияхГПУ–особые инспекции по милиции и уголовномурозыску.В целом под контроль ОГПУ передавалась деятельность не только штатных сотрудников милиции, но и агентурной сети уголовного розыска.Однако,несмотря на фактическое подчинение органов внутренних дел ОГПУ, надзорпоследнегозадеятельностьюмилицииоставалсянегласнымдоконца1931года.Непосредственным поводом для реорганизации правоохранительной системы стало обвинение наркома внутренних дел РСФСРВ.Н.Толмачева в снижении эффективности деятельности органов милиции путем превращения милиции в формирование,напоминавшее ополчение.

Переподчинение милиции ОГПУ в начале 1930-х годов объективно способствовало дальнейшей профессионализации ее деятельности и повышению правового статуса работников внутренних дел. Кроме того, усилилась ответственность милиции за результаты своей деятельности. В 1931–1932 годах особые инспекции ОГПУ вскрыли большое число нарушений законности в органах милиции: начиная от формального отношения к заявлениям граждан и заканчивая превышением власти.

31 декабря 1930 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О мероприятиях,вытека-

ющих из ликвидации НКВД РСФСРи наркомвнуделов автономных республик».

57

Другой задачей руководства страны стало укрепление партийных организаций РКМ. В результате последовательной работы новых служб из состава милиции постепенно выводились морально неустойчивые или случайные элементы. Одновременно шло пополнение горрайорганов за счет положительно зарекомендовавших себя в период коллективизации рабочих и крестьян. При этом особое внимание обращалось на партийную принадлежность кандидатов. Таким образом, в начале 1930-х годов был усилен классовый критерий отбора милицейских кадров.

Постановлением ЦИК и СНК СССР

3 февраля 1931 года милиция приравнена в отношении важнейших льгот и преимуществ к военнослужа-

щим. Но вместе с тем повышался и спрос за результаты работы, усиливалась воспитательная работа с личным составом. В постановлении, а также во Временном уставе внутренней службы РКМ, принятом в 1931 году, должностные правонарушения со-

Грамота Народного комиссариата внутренних дел СССР трудников РКМ официально прирав-

нялись к воинским преступлениям. В документах говорилось: «Воинскими преступлениями признаются также

направленные против установленного порядка несения службы преступления работников строе- вогоиадминистративно-хозяйственногосостававоенизированнойпожарнойохраныпредприятий и сооружений, имеющих государственное значение, работников оперативно-строевого и админи- стративно-хозяйственного состава рабоче-крестьянской милиции,начальствующего состава частей тылового ополчения,а также работников оперативного и административно-хозяйственного состава исправительно-трудовых учреждений».В связи с изменением подсудности дела о должностных преступлениях милиционеров передавались в ведение военныхтрибуналов,что до определенной степени способствовало повышению их ответственности и служебной дисциплины.

7февраля 1931 года решением Главного управления рабоче-крестьянской милиции в Москве создана Центральная высшая школа1.

В марте 1931 года особым приказом ОГПУ всем сотрудникам госбезопасности в центре и на местах предписывалось проводить активные мероприятия по чистке личного состава милиции и уголовного розыска.

1 В 1942 году она была реорганизована в Высшую школу НКВД СССР, в 1954 году получила название высшей школы МВД СССР, а 21.09.1973 года преобразована в Академию МВД СССР. Ныне–Академия управления МВД Российской Федерации.

58

Ельнинская милиция.1930

25 мая 1931 года СНК СССР утвердил первое общесоюзное «Положение о рабоче-крестьян- ской милиции», которое установило статус милиции как единой централизованной жестко вертикальной структуры1.

Период 1930-х годов характеризовался созданием в структуре милиции специализированных подразделений и принятием ряда ведомственных актов, которые определяли их функции в деле укрепления общественного порядка и безопасности. Приоритеты в этой сфере задавались общей логикой господствовавшего политического режима.Выполнению указанной задачи способствовало отнесение к компетенции милиции вопросов, связанных с регистрацией места жительства и передвижения населения. Предварительные нормативные указания на этот счет содержало Положение о рабоче-крестьянской милиции, которое предусматривало милицейский надзор «за соблюдением домоуправлениями и гражданами правил о прописке и выписке», а также за учетом «населения по особым правилам об адресных столах».

В июне 1931 года был принят новый Дисциплинарной устав РКМ. Более детально служебные взаимоотношения работников милиции регулировались Временным уставом внутренней службы РКМ.

Указанные выше ведомственные документы стали правовой основой для упорядочения милицейской службы в масштабах всей страны.Для штатных сотрудников милиции ее минимальный срок составлял не менее двух лет. Рабочий день рядовых милиционеров не превышал 8 часов в

1 Положение действовало до 1962 года.

59

сутки, а для начальствующего состава его время было ненормированным. Ежегодный отпуск сотрудников милиции в среднем равнялся 12 рабочим дням.

ЦИК и СНК СССР 3 июня 1931 года издали постановление «Об изменении законодательства Союза ССРв связи с реорганизацией рабоче-крестьянской милиции».В ст.8 «Основныхположений о районных съездах Советов и районных исполкомах» от 13 ноября 1930 года было внесено изменение.Теперьпри каждом районном исполкоме создавалосьрайонное управление рабоче-кре- стьянской милиции.

Виюле 1931 года сотрудники милиции получили единообразные служебные удостоверения,на обложке которых был изображен позолоченный герб РСФСР. Обложки служебных удостоверений по цвету делились на два вида.У начальствующего и оперативно-строевого состава они были тем- но-красные,а у рядового и административно-хозяйственного состава–серые.

Значительное увеличение в 30-е годы автопарка подталкивало власти к совершенствованию организации дорожного движения. 11 декабря 1931 года Главное управление рабоче-крестьян- ской милиции НКВД РСФСРвпервые утверждаеттиповые «Правилауличного движения»,на основекоторыхместныеСоветыразработалииввелиправилауличногодвижениянасвоейтерритории. Правила послужили правовой основой для усиления борьбы органов милиции с аварийностью на местах.ВсоответствииспостановлениемСНКРСФСРот20марта1932года«Оцентрализацииучета аварийности и происшествий на местном транспорте в органах рабоче-крестьянской милиции» милиционеры начали вести статистикудорожно-транспортных происшествий.Это позволило органам внутренних дел более целенаправленно планироватьсвои мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения.Однако неурегулированными оставались вопросы регистрации и контроля технического состояния автотранспорта. Первоначально с данной проблемой пытались справиться силами уже существовавшихмилицейскихподразделений,но этого оказалосьнедостаточно.Поэтомувмае1931годасначала приУправлении РКМ Москвы создан отряд регулирования уличного движения,а декабре 1932 года в структуре всех органов милиции создаются отделения по регулированиюуличного движения,позднее преобразованные в отделы (ОРУД).

Вмарте 1932 года в составе Оперативного отдела ОГПУ создано Общесоюзное научно-техни- ческое отделение (НТО). В него вошли НТО ГУМ и УР при СНК РСФСР. Вскоре Общесоюзное НТО стало центром криминалистической экспертизы в стране и организатором научной работы по криминалистике в милиции.

ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1932 года издают постановление «О сельских исполнителях», которым вносятся некоторые изменения в систему сельских исполнителей, уточняются их задачи, функции и права. Одновременно отменялся декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 года по данному вопросу.

Виюне 1932 года ГУРКМ утвердило новое Положение «Об участковом инспекторе в сельской местности», Одной из задач участкового была работа «по обеспечению революционного порядка

иобщественной безопасности и по борьбе с уголовной преступностью на территории обслуживаемого участка».

Опасность прогрессирующего неуважения к общим нормативным установкам была осознана руководством страны.ЦИК и СНК СССРпришлосьдаже принятьспециальное постановление «О революционной законности» от 25 июня 1932 года, в котором осуждалась практика произвольного толкования законов должностными лицами,указывалось на необходимость «привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности в случаях незаконных арестов, обысков, конфискаций или изъятия имущества и пр., и налагать на виновных строгие меры взыскания». Но официальные призывы к укреплению социалистической законности сопровождались, тем не менее, упрощением следственных процедур и нарушением процессуальных норм.Следует отметить,что на упрощенный характер милицейской деятельности влияла господствовавшая в обществе правовая идеология.Вплоть до первой половины 1930-х го-

60