Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

131

но развиваться. Из сказанного следует важнейшая роль образования сотрудников ОВД, в том числе получение ими высшего профессионального образования, профес-

сиональная подготовка, повышение квалификации, профессиональная переподго-

товка и стажировка и, следовательно, необходимость постоянного развития этого направления деятельности МВД России.

Сегодня образовательная система МВД России является одной из самых крупных и развитых в правоохранительной сфере Российской Федерации, что также подчеркивает важность совершенствования системы профессионального образования сотрудников МВД России. С одной стороны, образование сотрудни-

ков ОВД – это составная часть общегосударственной образовательной политики,

поэтому образовательная деятельность в системе МВД России осуществляется в соответствии с теми же нормами, принципами, правилами, стандартами и требо-

ваниями, которые распространяются на общегражданские образовательные учре-

ждения. С другой стороны, специфика правоохранительной деятельности накла-

дывает отпечаток на образовательную деятельность в органах внутренних дел.

Профессиональное образование, предоставляемое в системе МВД России,

имеет ряд особенностей.

1. Профессиональное образование в МВД России имеет ведомственный ха-

рактер. Его основной задачей является предоставление сотрудникам необходимой фундаментальной подготовки, отвечающей требованиям и специфике правоохра-

нительной деятельности, а также формирование, поддержание и повышение про-

фессионального мастерства сотрудников с целью успешного решения поставлен-

ных государством задач по охране правопорядка и борьбе с преступностью, в

частности с преступностью в сфере экономики. Вместе с этим действующее зако-

нодательство о деятельности полиции предусматривает возможность подготовки кадров для органов внутренних дел и дополнительного профессионального обра-

зования сотрудников в профессиональных образовательных организациях и обра-

зовательных организациях высшего образования, не входящих в систему МВД России, на основе государственного заказа [30]. Речь идет о модели подготовки кадров для органов внутренних дел, сочетающей в себе ведомственное образова-

132

ние и образование в гражданских образовательных организациях.

2. В системе МВД России осуществляется непрерывное профессиональное образование, в том числе профессиональная подготовка, повышение квалифика-

ции, профессиональная переподготовка и стажировка сотрудников. Другими сло-

вами, в настоящее время профессиональное образование в МВД России представ-

ляет собой специальную профессионально-прикладную образовательную систе-

му, которая реализуется как в образовательных организациях, так и непосред-

ственно на местах службы и решает задачи формирования, поддержания и повы-

шения профессионального уровня личного состава органов внутренних дел и охватывает весь период прохождения службы сотрудниками.

3. Финансовое обеспечение образования в МВД России осуществляется из средств федерального бюджета, выделяемых на обеспечение деятельности МВД России. Получение профессионального образования, повышение квалификации,

профессиональная переподготовка и стажировка сотрудников осуществляются бесплатно.

4. Выпускники вузов системы МВД России по окончании ими учебных за-

ведений подлежат трудоустройству по специальности внутри ведомства.

Следует отметить, что в условиях стихийности рынка общество сталкивает-

ся не только с угрозами финансовых кризисов, но и «трудовыми кризисами», т. е.

переизбытком специалистов в одной области и нехваткой в другой. Эти явления становятся причинами безработицы, сокращения численности штатов, массовых увольнений, трудовой невостребованности, что в итоге приводит к социальной напряженности в обществе. Можно констатировать негативную тенденцию к «ха-

отизации» образовательных процессов – дипломированные специалисты из выс-

ших учебных заведений зачастую не могут трудоустроиться по полученным в ву-

зах специальностям, возникают дополнительные проблемы с переподготовкой и повышением квалификации. Так, по информации Росстата в последние годы по специальности идет работать не более 40% выпускников вузов. Трудоустройство выпускников МВД России является для них гарантией уверенности в будущем.

Говоря об образовании как о составной части социального пакета, важно

133

отметить, что получение профессионального образования в системе МВД России имеет для курсантов, слушателей, сотрудников огромное значение. Во-первых,

обучение в системе МВД России осуществляется на бесплатной основе. Во-

вторых, образование в вузе МВД России – это приобретение профессиональных

(нередко уникальных) знаний, по окончании вуза – получение статуса дипломи-

рованного специалиста, после трудоустройства по специальности в МВД России – возможность регулярно повышать уровень профессиональной подготовки. В-

третьих, уровень образования является условием назначения на определенную должность. Чем выше уровень образования, тем больше возможностей для карь-

ерного роста и, следовательно, для повышения своего социального статуса, а так-

же уровня доходов. В-четвертых, ведомственная система подготовки кадров орга-

низована таким образом, что помимо базового профессионального образования сотрудник может бесплатно получить дополнительное образование в рамках по-

вышения квалификации или переподготовки, что также способствует повышению профессионального уровня и карьерному росту. Иными словами, получается, что образование сотрудников ОВД является одним из элементов не только кадровой,

но и государственной социальной политики в МВД России, а также важнейшим механизмом обеспечения экономической безопасности.

Еще одним направлением государственной социальной политики в ОВД яв-

ляется пенсионное обеспечение сотрудников и членов их семей.

Государство, проводя определенную социально-экономическую политику,

неизбежно сталкивается с проблемами системы пенсионного обеспечения граж-

дан, которая по функциям и способам организации должна соответствовать сло-

жившимся национальным традициям, представлениям о социальной справедливо-

сти, целям, идеологии социальной защиты, модели экономики. Как справедливо отмечает В. Д. Роик проблема выбора пенсионной системы для страны «относится к базисным, стратегическим вопросам жизнедеятельности нескольких поколений,

а поэтому требует применения подходов и методов, более сложных по характеру,

чем те, которые применяются для решения текущих проблем» [451]. Ведь пенси-

онное обеспечение через систему правовых, экономических и организационных

134

мер должно защищать работников организаций всех организационно-правовых форм (в том числе сотрудников полиции) от материальной необеспеченности вследствие наступления старости или утраты трудоспособности и для этого должно быть должным образом организовано.

В конце 2013 года в ходе пенсионной реформы были приняты федеральные законы «О страховых пенсиях» [32] и «О накопительной пенсии» [33], которые вызвали неоднозначную оценку в обществе и среди ученых. Огромный диапазон различных мнений ученых о проблемах системы пенсионного обеспечения,

направлениях их решения, предполагаемых результатах и последствиях свиде-

тельствует о сложности вопросов реформирования системы пенсионного обеспе-

чения и не позволяет однозначно положительно или отрицательно высказываться в отношении той или иной позиции.

Пенсионеры системы МВД России не подпадают под действие данных нор-

мативных правовых актов. Между тем, вопросы дальнейшего развития пенсион-

ной системы данной категории граждан также являются острыми и сложными,

требующими глубокого анализа и принятия ряда мер.

Система пенсионного обеспечения сотрудников МВД России имеет свою специфику [146, c. 164–168].

1. Для сотрудников ОВД, деятельность которых в трудоспособный период была связана с выполнением государственных обязанностей, устанавливается пенсия в форме государственного пенсионного обеспечения. Право на получение данного вида пенсии предоставляется в связи с длительным выполнением особых функций, связанных с непосредственной деятельностью государства при обеспе-

чении безопасности и правопорядка. При этом гражданским пенсионерам выпла-

чиваются трудовые пенсии.

2. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению делятся на не-

сколько видов: пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца, в то время как общегражданские пенсии включают в себя тру-

довую пенсию по старости, трудовую пенсию по инвалидности и трудовую пен-

сию по случаю потери кормильца [8].

136

ментов и механизмов, обеспечивающих их эффективную и взаимосвязанную ра-

боту с целью надежной защиты объектов экономической безопасности и дости-

жения стратегических приоритетов долгосрочного устойчивого развития эконо-

мики и социальной сферы.

Как уже отмечалось, мы полагаем, что государственная социальная полити-

ка, проводимая в отношении сотрудников ОВД, играет важнейшую роль в обес-

печении экономической безопасности. Обоснуем данное утверждение.

Экономическая безопасность представляет собой состояние экономики страны, определяемое устойчивостью к воздействию внешних и внутренних де-

стабилизирующих факторов. Как подчеркивает в своем исследовании Л. И. Алон-

кина, «устойчивость экономики отражает прочность и надежность ее элементов;

вертикальных, горизонтальных и других связей внутри системы; способность вы-

держивать внутренние и внешние «нагрузки»…Нарушение пропорций и связей между разными компонентами системы ведет к ее дестабилизации и является сиг-

налом перехода экономики от безопасного состояния к опасному» [485, c. 54].

Устойчивое состояние экономики характеризуется множеством индикаторов и достигается с помощью комплекса различных мер. При этом состояние социаль-

ной сферы, тенденции ее развития оказывают существенное влияние на уровень экономической безопасности.

Низкий уровень доходов сотрудников ОВД и назначаемых им пенсий, не-

обеспеченность жильем, невысокий уровень медицинского обеспечения способ-

ствуют усилению социальной напряженности, толкают отдельных сотрудников в теневой сектор экономики, способствуют разрастанию коррупции. Как следствие,

происходит снижение уровня экономической безопасности, прежде всего эконо-

мической безопасности в социальной сфере.

Отношение среднедушевых денежных доходов населения к прожиточному минимуму является индикатором экономической безопасности в социальной сфе-

ре, пороговое значение которого должно быть не менее 3,5. Например, в 2009 го-

ду средний уровень оплаты труда сотрудников милиции составлял: офицерский состав (старший оперуполномоченный РОВД, капитан, с выслугой 10 лет) – 16

137

900 рублей; рядовой состав (милиционер ППС, сержант, с выслугой 5 лет) – 11 300 рублей [432]. При этом в 2009 году по официальной статистике Росстата про-

житочный минимум для трудоспособного населения был равен 5 562 рубля. Та-

ким образом, существующий в 2009 году уровень оплаты труда сотрудников ми-

лиции составлял 3,0 и 2,0 прожиточного минимума трудоспособного населения соответственно.

Однако следует отметить, что мы проводили расчеты, исходя из среднего уровня оплаты труда, в то время как размер среднедушевых денежных доходов сотрудников милиции еще ниже. Подтверждением этому являются:

1. данные Росстата за последние десять лет, которые показывают, что уро-

вень среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по стране был выше уровня среднедушевых денежных доходов;

2. методика расчета размера среднедушевых денежных доходов населения,

согласно которой:

– величина среднедушевого денежного дохода зависит от состава семьи и доходов всех ее членов и рассчитывается с учетом иждивенцев (несовершенно-

летних детей, инвалидов). Большинство сотрудников ОВД имеют несовершенно-

летних детей, при этом зачастую супруги сотрудников также проходят службу в органах внутренних дел и имеют невысокие заработки;

– при расчете среднедушевого денежного дохода учитываются все доходы гражданина, включая работу по совместительству, доходы в виде процентов по вкладам, ценным бумагам.

Принимая во внимание невысокий уровень оплаты труда сотрудников,

можно говорить о том, что величина вкладов и процентов по ним у этой катего-

рии граждан также невелика. В качестве примера возьмем семью сотрудника ОВД, состоящую из трех человек, и включающую несовершеннолетнего ребенка и супругу, также являющуюся сотрудником ОВД. Для того чтобы среднедушевые денежные доходы были равны уровню денежного довольствия, необходимо, что-

бы доходы по вкладам составляли около ½ оплаты труда сотрудника ОВД. Для сотрудника, величина оплаты труда которого в 2009 году составляла 16 900 руб-

138

лей в месяц, проценты по вкладам должны составлять 8 450 рублей в месяц. Сле-

довательно, при процентной ставке по вкладам в среднем 18% годовых [529] раз-

мер вклада в банке на каждого из супругов должен составлять более 560 000 руб-

лей. При уровне денежного довольствия в 16 900 рублей в месяц такое вряд ли возможно.

Более того, в настоящее время существует ряд объективных ограничений,

касающихся формирования доходов сотрудников. Как уже говорилось, для дан-

ной профессиональной категории существует законодательный запрет заниматься предпринимательской деятельностью, работать по совместительству вне системы МВД России, если эта деятельность не является научной, педагогической, творче-

ской. Следовательно, увеличивать свой доход, работая по совместительству, для сотрудников ОВД практически не представляется возможным. Наряду с этим имеются ограничения в отношении приобретения сотрудниками полиции ценных бумаг. Эти ограничения связаны с несовершенством действующего законодатель-

ства в части неурегулированности вопросов по передаче принадлежащих сотруд-

нику приобретенных ценных бумаг в доверительное управление, возможности возникновения конфликта интересов при владении сотрудниками ОВД ценными бумагами, по которым можно получить доход. Также запреты на владение со-

трудниками ценными бумагами часто возникают из-за зачастую неверной трак-

товки действующего законодательства кадровыми подразделениями МВД России,

следствием которой могут быть препятствия при прохождении сотрудником атте-

стации или увольнение из МВД России [383, c. 21–24]. Все вышеперечисленные аргументы ограничивают уровень доходов сотрудников полиции.

Таким образом, можно говорить о том, что в отношении сотрудников мили-

ции такой индикатор, как отношение среднедушевых денежных доходов к прожи-

точному минимуму, имел еще более низкое значение, чем показали расчеты и,

следовательно, существовала угроза экономической безопасности.

Причем подобная ситуация была характерна не только для 2009 года. Начи-

ная с первой половины 1990-х гг. уровень жизни сотрудников милиции был крайне низок. После проведения социальных реформ в органах внутренних дел в

139

2002, 2005, 2012 годах ситуация менялась. Уровень оплаты труда существенно повышался, следовательно, повышался уровень доходов сотрудников. Однако за-

тем происходило его постепенное ежегодное снижение.

Например, в 2012 году после резкого увеличения размеров оплаты труда со-

трудникам полиции ситуация изменилась в лучшую сторону. Соотношение сред-

него размера оплаты труда сотрудников ОВД и прожиточного минимума суще-

ственно повысилось. Вместе с этим в 2013-2016 гг. индексация окладов денежно-

го содержания не проводилась, соотношение среднедушевых денежных доходов сотрудников и прожиточного минимума стало постепенно уменьшаться. Если в

2012 году отношение оплаты труда сотрудников рядового состава к прожиточно-

му минимуму составляло 3,62, то, например в 2015 году это показатель был равен

2,8, в 2016 году – 2,73. Иными словами, хотя в результате проведения социальной реформы в МВД России уровень оплаты труда сотрудников полиции был суще-

ственно повышен, тем не менее приведенные данные говорят о наличии угрозы экономической безопасности и необходимости принятия мер ее локализации.

Аналогичная ситуация складывается с пенсионным обеспечением сотруд-

ников органов внутренних дел. Пороговое значение отношения средней пенсии к средней заработной плате должно быть не менее 40%. Вместе с этим даже после существенного повышения размеров пенсий сотрудникам полиции в 2012 году этот показатель находится на уровне не более 30%, что также говорит о наличии угрозы экономической безопасности.

Среди индикаторов экономической безопасности также присутствуют та-

кие, как средняя продолжительность жизни (пороговое значение не менее 77 для мужчин и 85 для женщин), площадь жилья на одного жителя (пороговое значение не менее 25 кв. м). Повышение уровня этих показателей также является предме-

том государственной социальной политики в МВД России.

Низкий уровень благосостояния сотрудников ОВД с начала 1990-х годов,

его несущественное повышение в последние годы создает питательную почву для разрастания коррупции в рядах органов внутренних дел, которая представляет се-

рьезную угрозу экономической безопасности.

140

Результаты опросов общественного мнения, проводимых ВНИИ МВД Рос-

сии в 2009-2013 годах, свидетельствуют о высокой степени коррупции в органах внутренних дел. Так, на вопрос: «Как вы полагаете, почему органы внутренних дел плохо защищают ваши личные и имущественные интересы? В чем вы видите основные причины их неудовлетворительной работы?» самым популярным отве-

том был: «Коррупция, взяточничество в органах внутренних дел». В 2009 году так ответили 17% респондентов, в 2010 году – 14%, в 2011 году – 49%, в 2012 году –

15% [519]. По мнению респондентов, опрошенных в 2012 году, главное, что нуж-

но сделать для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел,

– это бороться с коррупцией среди сотрудников МВД России. Так считают 53%

респондентов. В 2013 году этот показатель немного снизился – до 50%.

В 2014 году Левада-Центр провел исследование о коррупции в системе ор-

ганов государственной власти. На вопрос «Насколько широко распространены коррупция и взяточничество в органах внутренних дел» 25% опрошенных ответи-

ли «Очень распространены». В 2000 году этот показатель был другим – так счита-

ли 50% опрошенных [524].

Результаты опроса общественного мнения по поводу коррумпированности общественных сфер и институтов, проведенного ВЦИОМ в октябре 2015 года,

были следующими. На вопрос «Какие сферы и институты в современной России,

по Вашему мнению, в наибольшей степени поражены коррупцией?» 32% опро-

шенных ответили «ГИБДД/ГАИ» (в ноябре 2006 года так считало 28% опрощен-

ных); 21% респондентов ответил «Полиция» (в 2006 году так считали 27% опро-

шенных) [520]. Хотя приведенные данные опросов говорят об изменении мнения граждан в положительную сторону, тем не менее существующая ситуация являет-

ся довольно острой.

Опасность коррупции велика, так как она снижает уровень экономического развития, уводит из экономики колоссальные объемы бюджетных средств (сни-

жая при этом уровень бюджетных расходов, направляемых прежде всего на обес-

печение национальной безопасности государства и в социальную сферу – на здра-

воохранение, образование, ЖКХ), способствует дестабилизации ситуации в обще-