Миронова А.В. Селедникова О.Н. Дознание в ОВД

В1924 году дознание с предварительным следствием было сближено по решению съезда деятелей юстиции. В этот период практически не было разграничения между предварительным следствием и дознанием.

Международное сотрудничество и заимствование опыта зарубежных стран, невозможность полностью игнорировать общепризнанные документы ООН, к которым присоединился СССР, способствовали критическому отношению к сложившемуся порядку правосудия.

Так появились Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г., УПК РСФСР 1960 г., которые более конкретно определяли границу между дознанием и предварительным следствием.

Всоответствии со ст. 118 УПК РСФСР 1960 года, деятельность органов дознания включала: производство неотложных следственных действий по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, в срок, не превышающий 10 суток, с дальнейшей передачей материалов уголовного дела по подследственности в органы предварительного следствия, либо производство по делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, по которым производство предварительного следствия не обязательно.

Расследовали уголовные дела в форме дознания в основном органы МВД СССР. Милиция стала первым органом, которому в советском уголовном процессе были даны функции дознания.

Более значительные изменения в деятельность органов дознания были внесены 20 октября 1929 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР, утвержденным 2-й сессией ВЦИК 14 созыва. В нем была закреплена система органов дознания: «органом дознания является милиция, уполномоченные на то государственные учреждения и организации, а также командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений».

В1982 году МВД СССР введена специализация сотрудников милиции в работе по производству дознания, а также должности инспекторов по дознанию. С образованием милиции общественной безопасности (МОБ)7, в её составе предусмотрены спе-

7 Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 15.02.1993, № 7, ст. 562.

11

циализированные подразделения дознания, которые созданы в структуре местной милиции на всех уровнях.

На дальнейшее развитие института дознания как формы расследования преступлений оказали влияние происходящие с начала 1990-х гг. социально-экономические и политические изменения в нашей стране. Были приняты новая Конституция Российской Федерации8, Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»9, сформулирована и принята Концепция судебной реформы, утвержденная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года10.

В соответствии с Концепцией судебной реформы предусматривалась ликвидация дознания как особой (самостоятельной) формы расследования. На органы дознания предполагалось возложить только производство неотложных следственных действий на самом раннем, ограниченном во времени, этапе расследования, и порядке, предусмотренном ст. 119 УПК РСФСР.

Однако дознание как самостоятельная форма расследования не было упразднено, а сфера деятельности органов дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, осталась довольно широкой.

Расширение подследственности органов дознания выявило необходимость решения вопросов, связанных с обеспечением процессуальных гарантий для участников процесса расследования уголовных дел в форме дознания, в частности, обеспечения права на защиту как обвиняемого, так и подозреваемого в случае его задержания.

С принятием в 2001 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации11 институт дознания существенно изменился. Был расширен круг органов дознания, впервые законодателем были определены понятия «орган дознания», «начальник органа дознания» и «дознаватель», производство дознания в полном объеме было предусмотрено только в отношении конкретных лиц, значительно были сокращены сроки дознания. Но про-

8 Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями) // СЗ РФ, 26.01.2009,

№ 4, ст. 445.

9 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. (утратил силу).

10Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991, № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 31.10.1991, № 44, ст. 1435.

11Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // СЗ РФ, 24.12.2001, № 52 (ч. I),

ст. 4921.

12

блемы, возникшие в практической деятельности органов предварительного расследования, приведшие к значительной загруженности следственных подразделений уголовными делами, переданными по подследственности из органов дознания, привели к изменениям положений УПК РФ 2001 года относительно производства дознания. В 2007 году были внесены изменения в порядок производства, сроки дознания, появился новый участник уголовного судопроизводства – « начальник подразделения дознания».

Современный порядок производства дознания, с некоторыми упрощениями и особенностями, приближен к производству предварительного следствия. Система органов дознания, в соответствии со статьей 40 УПК РФ, представляет широкий круг органов и должностных лиц. Правовой статус органов дознания и их функции будут рассмотрены в данном курсе лекций.

Вопрос 2. Государственные и должностные лица системы МВД России, обладающие статусом органа дознания.

Предварительное расследование, в зависимости от его формы, осуществляется либо органом предварительного следствия, либо органом дознания.

Согласно определению, закрепленному в пункте 24 статьи 5 УПК РФ, под органами дознания следует понимать государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.

Органами дознания обычно являются правоохранительные органы, обладающие широкими полномочиями по раскрытию, расследованию преступлений. Необходимо отметить, что государственный орган как орган дознания является носителем задач и общей компетенции (производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно; выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно и прочие), а конкретными процессуальными полномочиями обладают должностные лица: начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель (возбуждать уголовное дело, производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения).

13

Перечень органов дознания установлен статьей 40 УПК РФ, которая, в свою очередь, ссылается на федеральный закон, регулирующий оперативно-розыскную деятельность12. На протяжении действия УПК РФ система органов дознания претерпевала неоднократные изменения. Это связано с динамичностью системы государственных органов исполнительной власти, состав которой и правовой статус отдельных государственных органов на протяжении десятилетия менялся.

Действующим уголовно-процессуальным законодательством установлена следующая система органов дознания:

1)органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции;

2)органы по контролю за оборотом наркотических средств

ипсихотропных веществ, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

3)органы федеральной службы безопасности;

4)федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны;

5)таможенные органы Российской Федерации;

6)служба внешней разведки Российской Федерации;

7)федеральная служба исполнения наказаний;

8)органы Федеральной службы судебных приставов;

9)командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

10)органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Независимо от ведомственной принадлежности все органы дознания имеют единый процессуальный статус, они одинаково выполняют установленные в законе обязанности и наделены одними и теми же процессуальными правами с разграничением их компетенции лишь по признакам подследственности уголовных дел.

Уголовно-процессуальная компетенция органов дознания согласно части 2 статьи 40 УПК РФ состоит в осуществлении:

12 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельно-

сти» (ред. от 28.06.2013) // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

14

-дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, – в порядке, установленном главой 32 УПК РФ;

-неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, – в порядке, установленном статьей 157 УПК РФ;

-иных предусмотренных УПК РФ полномочий.

Однако, дальнейший анализ норм уголовнопроцессуального закона (статьи 151, 157 УПК РФ), показывает, что среди перечисленных органов есть те, которые обладают собственной предметной подследственностью и вправе производить предварительное расследование в форме дознания и другие процессуальные полномочия, и те, которые, в рамках предоставленной компетенции, могут лишь возбудить уголовное дело и выполнить неотложные следственные действия. К таким органам относятся: таможенные органы, Служба внешней разведки, Федеральная служба исполнения наказаний, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов.

Возбуждение уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 УПК РФ, и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:

1)капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

2)руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в части первой статьи 146 УПК РФ, по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз;

3)глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Таким образом, органами дознания в статье 40 УПК РФ названы в основном государственные органы, представляющие собой сложные структурные образования, выполняющие помимо уголовно-процессуальной функции и другие виды деятельности.

15

Из положений, содержащихся в пунктах 7 и 8 статьи 5 УПК РФ, следует, что компетенцию органов дознания должны осуществлять дознаватели (в некоторых случаях следователи13), которыми являются должностные лица правомочные или уполномоченные на эти функции.

Правомочными (по должности) производить дознание являются начальники органов дознания (начальники органов внутренних дел, начальник полиции), начальники подразделений дознания и дознаватели специализированных подразделений. Уполномоченными являются должностные лица, которым начальник органа дознания в разовом порядке поручил производство дознания14.

Так, функции органа дознания в органах внутренних дел выполняют не все звенья системы МВД России, включающие внутренние войска, следственный департамент, учебные и научные учреждения, обеспечивающие (кадровые, материальнотехнические, контрольно-ревизионные и иные службы). Уголов- но-процессуальное понятие органа дознания связано с полицией, которая включает подразделения и направлениями ее деятельности являются защита личности, общества, государства от противоправных посягательств, производство дознания, розыск лиц, государственная защита участников уголовного судопроизводства и другие15.

В системе МВД России подразделениями полиции являются: Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противодействию экстремизму; Главное управление собственной безопасности; Главное управление на транспорте; Главное управление уголовного розыска; Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; Национальное центральное бюро Интерпола; Оперативное управление; Управление

13П. 7 и п. 8 статьи 151 УПК РФ устанавливает подследственность соответственно следователей Следственного комитета России и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по производству дознания.

14П. 7 ст. 5 УПК РФ.

15Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // «Российская газета»,

№ 25, 08.02.2011, СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900. ч. 1 ст. 2.

16

по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации; Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий; Управление оперативно-разыскной информации; Управление по организации дознания16.

Законами и иными нормативно-правовыми актами не определяется конкретный перечень подразделений органов внутренних дел (полиции), выполняющих функции органа дознания. Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и Указ Президента Российской Федерации от 01 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»17 в целом относят производство дознания и отдельных процессуальных действий по уголовным делам к ведению полиции.

Вотдельных нормативных актах (приказах) МВД России уголовно-процессуальные функции органа дознания временно (по поручению начальника территориального МВД России, либо его заместителя) могут выполнять должностные лица иных подразделений, например, участковые уполномоченные полиции18, для которых производство дознания не является основной функцией.

Специально для производства дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, отнесенным к подследственности дознавателей органов внутренних дел, созданы подразделения дознания.

Всистеме органов внутренних дел специализированными подразделениями дознания являются:

- на уровне Министерства внутренних дел Российской Федерации – Управление по организации дознания, которое является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в области предупреждения, выявле-

16 Указ Президента России от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»)» // «Российская газета», № 43, 02.03.2011; СЗ РФ , 07.03.2011,

№ 10, ст. 1334.

17«Российская газета», № 43, 02.03.2011 г.

18П.п. 2.2, 37.2, 75.3 Приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // «Российская газета», № 65, 27.03.2013.

17

ния, раскрытия и расследования преступлений, предварительное следствие по которым не обязательно, а также исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;

-на уровне Главного управления МВД России по субъекту Российской Федерации – Управление (отдел) организации дознания, которое выполняет функции руководства и контроля за деятельностью подчиненных подразделений дознания, оказания им практической помощи, производство по делам повышенной сложности или имеющим большой общественный резонанс, подследственных органам дознания;

-в территориальных органах (в отделах МВД России и в управлениях МВД России) – отделы или отделения дознания, которые выполняют функции по расследованию преступлений, в пределах компетенции органов дознания.

В специализированных подразделениях функции органов дознания выполняют штатные дознаватели (старшие дознаватели), непосредственное руководство деятельностью которых осуществляет начальник подразделения дознания (начальник отделения/отдела/управления дознания).

Правовой статус должностных лиц подразделений дознания состоит из общего статуса, определяемого для всех должностных лиц полиции в системе органов внутренних дел, а также из процессуального статуса, которым обладают эти лица как участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения. К числу таких участников относятся «орган дознания», «начальник органа дознания», «начальник подразделения дознания», «дознаватель».

Процессуальная деятельность по производству предварительного расследования и отдельных процессуальных действий органов дознания системы МВД России регламентируется нормативными правовыми и судебными актами.

Основным специальным правовым актом, который устанавливает для дознания процессуальные понятия и термины, систему участников уголовного судопроизводства, порядок принятия процессуальных решений и производства процессуальных действий является Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 1 УПК РФ порядок уголовного судопроизводства основан на Конституции Российской Федерации. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое

18

действие. Это значит, что в производстве по уголовному делу конституционные положения подлежат непосредственному применению, если они не требуют дополнительной правовой регламентации, исходя из смысла или указания конституционной нормы, либо если нормы, закрепленные в иных правовых актах, противоречат нормам Конституции Российской Федерации19.

Международные договоры Российской Федерации являются составной частью российского законодательства, регулирующего уголовное судопроизводство (ч. 3 ст. 1 УПК РФ). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные УПК РФ, то применяются правила международного договора.

Международные договоры регулируют вопросы и порядок взаимодействия органов, осуществляющих предварительное расследование в России с зарубежными органами, например, выполнение обязанности по выполнению международных поручений по уголовному делу, обмен информацией и предоставление материалов для целей расследования преступлений20.

В уголовно-процессуальной деятельности органов дознания значительное место занимают судебные акты, в частности решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых некоторые нормы уголовно-процессуального законодательства признаются противоречащими нормам Конституции, и не подлежат применению. Разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, основанные на результатах изучения уголовных дел различных регионов России, содержат рекомендации по возникающим при рассмотрении уголовных дел вопросам применения действующего законодательства21.

19Постановление Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. № 8 (ред. от 16.04.2013.) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // «Российская газета», № 247, 28.12.1995.

20Раздел IV. «Правовая помощь по уголовным делам» Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 года) (вступила в силу19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994) (с изм. от 28.03.1997) //

СЗ РФ, 24.04.1995, № 17, ст. 1472.

21Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» (ред. от 14 июня 2012 г.); Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 1 «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2012 г. № 26 «О применении норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» и другие.

19

Вопрос 3. Понятие и уголовно-процессуальная компетенция начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя.

Орган дознания как учреждение, как система не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное должностное лицо. Таким лицом является начальник органа дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель.

Понятие этих должностных лиц закрепляется в статье 5 УПК РФ:

-дознаватель – должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания,

атакже иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 7);

-начальник органа дознания – должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 17);

-начальник подразделения дознания – должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное

расследование в форме дознания, а также его заместитель

(п. 17.1).

Эти понятия указывают на занимаемое служебное положение и на круг обязанностей.

Учитывая вертикаль власти, на первом месте стоит начальник органа дознания, который представляет орган дознания и является носителем компетенции органа дознания. То есть понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.

В системе органов внутренних дел начальник территориального органа МВД России обладает статусом начальника органа дознания, поскольку он является руководителем ведомства, которое законодатель указал в ст. 40 УПК РФ в качестве органа дознания. А также действующая редакция п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ отнесла к органам дознания территориальные, в том числе ли-

20