Тыловое и финансовое обеспечение ОВД РФ. Под ред. Ю.Г. Наумова

Глава 2

Бюджет МВД России и финансовое планирование в системе органов внутренних дел

§ 1. Правовая основа бюджетного процесса

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее – закон о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Системообразующим нормативным правовым актом бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

С даты введения в действие БК РФ принято 109 федеральных законов, вносящих изменения или приостанавливающих действие отдельных его положений.

В соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.1 и государственной программой

1 Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

52

Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»1 проводились мероприятия по объединению принятых за последние годы нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений с целью принятия удобного для правоприменения кодифицированного акта.

Всоответствии со ст. 6 БК РФ определены следующие понятия

итермины, используемые в бюджетном процессе:

–консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;

–бюджетные ассигнования – предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;

–бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств в целях исполнения бюджета по расходам;

–расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения по предоставлению физическому или юридическому лицу, иному публичноправовому образованию, субъекту международного права средств из соответствующего бюджета и т. д.

Предметом правового регулирования законопроекта являются бюджетные правоотношения. Основной идеей подготовки законопроекта является объединение принятых за последние годы нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений с целью принятия удобного для правоприменения кодифицированного акта.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлен перечень участников бюджетного процесса и их полномочия. Так, согласно ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (в органах внутренних дел – МВД России) обладает следующими полномочиями:

–обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержден-

1 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

53

ными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (далее – ЛБО);

–формирует перечень подведомственных ему распорядителей

иполучателей бюджетных средств;

–ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему ЛБО и ассигнований;

–осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;

–составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, ЛБО по подведомственным распорядителям и получателям средств, а также исполняет соответствующую часть бюджета;

–вносит предложения по формированию и изменению ЛБО;

–вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

–определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;

–формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;

–организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

§2. Содержание финансовой деятельности органов внутренних дел и бюджета МВД России

Бюджет – это центральное звено финансовой системы, в любом государстве он включает одно и то же: налоги, займы, расходы и т. д. Поскольку финансы являются важным рычагом регулирования рыночной экономики, функционирование финансовой системы охватывает все общественные отношения, связанные с воспроизводством основных и оборотных фондов, в том числе во взаимоотношениях структурных подразделений и служб внутри и вне системы МВД России. Бюджетная деятельность МВД России связана с созданием ресурсов, необходимых для нормального функционирования и развития подразделений органов внутренних дел.

Под финансами понимаются регламентированные экономические отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и перераспределения денежных доходов и накоплений

54

у субъектов хозяйственной деятельности, с одной стороны, и государства – с другой, а также в процессе использования их в производственной и иной деятельности на материальное стимулирование

иудовлетворение социальных и иных потребностей отдельной личности, социальной группы и общества в целом.

Следовательно, финансы МВД России являются частью финансов государства и представляют собой регламентированные экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и распределения (перераспределения) средств федерального бюджета и их использования для выполнения оперативно-служебных и служебнобоевых задач органов внутренних дел, а также других нужд.

Вст. 47 Федерального закона «О полиции» закреплено понятие «финансовое обеспечение деятельности полиции», которое представляет собой осуществление государством функций с использованием определенных средств, методов и форм, направленных на систематическое выделение денежных средств из бюджета с целью удовлетворения потребностей органов полиции в денежных и материальных ресурсах в процессе осуществления правоохранительной деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности полиции предопределяет полное освоение выделенных на сферу внутренних дел бюджетных ассигнований, недопущение образования неиспользованных остатков денежных средств на лицевых счетах МВД, ГУ(У) МВД России по субъектам РФ в территориальных органах Федерального казначейства по итогам истекшего финансового года и обеспечение ритмичности исполнения федерального бюджета.

Финансовую деятельность органов внутренних дел можно трактовать следующим образом:

1)как экономическую категорию (А. П. Опальский), отражающую сущность экономических отношений в системе «государство – Министерство внутренних дел – сотрудники органов внутренних дел, государственные гражданские служащие, работники»;

2)как правовую категорию (Э. Д. Соколова), охватывающую как деятельность всего государства, так и действия граждан, обусловленную наличием в обществе товарно-денежных отношений

инаправленную на создание, распределение (перераспределение)

ииспользование фондов денежных средств, без которых немыслимо в условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности, в свою очередь, подразделяющуюся:

– на финансовую деятельность государства и муниципальных образований;

55

– финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности.

Бюджет МВД России как основная составляющая финансовой системы Министерства, на наш взгляд, можно рассматривать в трех аспектах: правовом, экономическом и организационном1.

Если рассматривать правовой аспект, то следует говорить о законах или решениях представительных органов власти, определяющих объемы финансирования расходов на правоохранительную деятельность и национальную безопасность в части, касающейся деятельности органов внутренних дел.

В качестве экономической категории Бюджет является планом, регламентирующим финансирование расходов и устанавливающим поступления от отдельных служб (по линии ГИБДД и др.) в доходы соответствующих бюджетов. Если рассматривать организационную сторону бюджета, то он представляет собой централизованные фонды денежных средств.

Полномочия главного распорядителя бюджетных средств в МВД России возложены на Департамент по финансово-эконо- мической политике и обеспечению социальных гарантий (далее – ФЭД) МВД России, который состоит из трех управлений (рис. 4).

В соответствии с Положением о ФЭД, утвержденным приказом МВД России2, начальник Департамента по доверенности Министра представляет интересы МВД России в вопросах, отнесенных к компетенции ФЭД, в органах государственной власти, организациях любой формы собственности, от лица и в интересах МВД России осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, в том числе реализует следующие полномочия:

–утверждает в установленном порядке бюджетные сметы подведомственных Министерства распорядителей и получателей бюджетных средств;

–определяет лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования по подведомственным МВД России распорядителям

иполучателям бюджетных средств;

–вносит изменения в бюджетную роспись Министерства, бюджетные сметы подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств, лимиты бюджетных обязательств органов,

1 Тыловое обеспечение органов внутренних дел Российской Федерации: учебник / под ред. Ю. Г. Наумова. М., 2014. С. 35.

2 Об утверждении Положения о Департаменте по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 22 июня 2011 г. № 704.

56

организаций и подразделений системы МВД России в течение года при выделении дополнительных ассигнований по отдельно принимаемым решениям и др.

Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий

Рис. 4. Структура Департамента по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий МВД России

57

Таким образом, под финансами МВД России следует понимать часть финансов государства, представляющих регламентированные экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения (перераспределения) средств федерального бюджета и их использования для выполнения оператив- но-служебных, служебно-боевых задач и иных нужд органов внутренних дел.

§3. Планирование бюджетной деятельности и исполнение программного бюджета

Согласно БК РФ (гл. 20) проект бюджета Российской Федерации основывается:

–на бюджетном послании Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

–прогнозе социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств;

–основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Основным форматом всех бюджетов бюджетной системы Рос-

сийской Федерации является программная структура расходов с сохранением ведомственной структуры расходов бюджета.

Задачей программно-целевого принципа планирования расходов федерального бюджета является повышение обоснованности бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечение их большей прозрачности для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»1 проект федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России составлен и утвержден в 2017 г.

Формирование предельных объемов бюджетных ассигнований на 2016 г. осуществлялось исходя из необходимости следующего:

– реализации положений основных направлений бюджетной политики на 2018–2020 гг.;

1 О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: федер. закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. I). Ст. 7464.

58

–достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных Указом Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»1;

–обеспечения в первоочередном порядке исполнения публичных нормативных и приравненным к ним обязательств2.

Формирование проекта федерального бюджета МВД России на очередной финансовый год осуществляется в определенном порядке (рис. 5).

7.Минфин России доводит до МВД России бюджетную роспись на очередной финансовый год,

аФедеральное казначейство на ее основании бюджетные ассигнования и ЛБО. ФЭД МВД России

всоответствии с бюджетными сметами доводит до бюджетополучателей ЛБО на год

Рис. 5. Примерный порядок формирования проекта федерального бюджета МВД России на очередной финансовый год

1. Подготовка к формированию проекта закона начинается с утверждения Правительством РФ соответствующего графика подго-

1 О мероприятиях по реализации государственной социальной политики [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597. Доступ из информационного портала «Гарант».

2 Методические указания по распределению предельных объемов бюджетных ассигнований на 2016 год по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и кодам классификации операций сектора государственного управления бюджетной классификации Российской Федерации: ФЭД МВД России. М., 2016.

59

товки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов

иматериалов, разрабатываемых при составлении федерального бюджета с указанием конкретных сроков и ответственных министерств

иведомств.

2.Для исполнения графика в МВД России издается распоряжение, обеспечивающее реализацию мероприятий, предусматриваемых графиком, в котором указываются конкретные сроки и ответственные подразделения Министерства.

3.В соответствии с графиком МВД России представляет в Минфин России так называемый перечень вновь принимаемых обязательств, к которым относятся расходные обязательства, принимаемые Министерством на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с поручениями Президента РФ и решениями Правительства РФ, а также проектами федеральных законов, требующими дополнительного финансирования из средств федерального бюджета.

4.Составление проекта федерального бюджета Министерства начинается после доведения Минфином России предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, в котором в той или иной мере учитываются вновь принимаемые обязательства, а также соответствующих методических рекомендаций. Предельные объемы бюджетных ассигнований формируются Минфином России с учетом параметров социальноэкономического развития Российской Федерации.

5.После получения и анализа предельных объемов бюджетных ассигнований ФЭД МВД России производит их распределение по органам внутренних дел. Распределение объемов бюджетных ассигнований МВД России на 2018 г. осуществлено исходя из структурных особенностей федерального бюджета с учетом приоритетности поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации задач, а также общих подходов, одобренных Правительством РФ:

– уменьшением объемов бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»1;

– увеличением бюджетных ассигнований на проведение в 2018 г. до индексации размеров социальных выплат до фактического уровня инфляции 2017 г.

1 О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: федер. закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ.

60