Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

2

ББК 67.8

Прудников, А. С.

Конституционное право зарубежных стран: курс лекций /

А. С. Прудников; А. М. Лимонов. Ч. 3 – М.: Московский университет МВД России, 2009. – 115 с. – ISBN – 978-5-9694-255-3.

В части 3 курса лекций в соответствии с учебной программой раскрываются основы конституционного права США, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Франции, Германии, Италии, Испании. Рассматриваются основные категории и принципы конституционного права зарубежных стран, а также особенности современного законодательства, сложившегося в мировой практике.

Предназначен для студентов, курсантов, слушателей, аспирантов и преподавателей юридических вузов, в том числе системы МВД России.

ББК 67.8

Рецензенты: доцент кафедры административного права Академии ФСБ России, кандидат юридических наук, В. М. Редкоус; начальник кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Д. Д. Шалягин

ISBN 978-5-9694-255-3

©Московский университет МВД России, 2009

©Прудников А. С., 2009

©Лимонов А. М., 2009

3

Лекция 1 (18). ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США

Вопросы:

1. Конституционные основы. 2. Государственное устройство и управление. 3. Организация органов власти. 4. Силовые структуры. 5. Судебная система.

1. Конституционные основы

Конституция США – самая старая из писаных конституций, действующих в настоящее время, и самая древняя из вырабатывавшихся на национальном уровне. Основной закон создан в «новой» стране, на территории бывших английских колоний, и не встречал сопротивления со стороны традиционных структур, существовавших на этих территориях.

Конституция 1787 г. стала завершением войны с Великобританией тринадцати ее колоний (Виргиния, Массачусетс, Северная и Южная Каролины, Мэриленд, Род-Айленд, Коннектикут, Нью-Джерси, НыоХэмпшир, Нью-Йорк, Делавэр, Пенсильвания и Джорджия), в результате которой каждая из них стала независимым государством(штатом). Объединившись вместе, они заключили конфедеративный союз

ивыработали конституцию нового государства– США. В ней отразились интересы социальных групп – рабовладельцев, земельной аристократии, крупной буржуазии, т. е. слоев населения, отчетливо понимавших цели и задачи создаваемой ими конституционной системы.

Конституция была ратифицирована конвентами штатов и передавала значительный объем полномочий в руки центрального правительства.

Центр обладал властью решать вопросы о войне и мире, внешней политике; имел возможность собирать налоги, управлять почтовой службой и чеканить деньги. Он имел и некоторую законодательную власть – право выпускать «единообразные» законы по натурализации

ипо поводу банкротства, а также выдавать патенты и подтверждать авторские права.

Конституция США состоит из следующих компонентов: преамбулы, рассматриваемой с точки зрения источника, от которого она исходит, и целей, ради которых она выработана (утверждение правосудия, обеспечение внутреннего спокойствия, организация совместной обороны, содействие общему благосостоянию и обеспечению гражданам США благ и свободы), семи статей и двадцати семи поправок. Первоначальный текст конституции определял структуру органов государственной власти, их взаимоотношения, построенные на основе

4

принципа сдержек и противовесов. Таким образом, конституция распределяла компетенцию по горизонтали – на федеральном уровне, по вертикали – между союзом и штатами, устанавливала порядок изменения самого основного закона, содержала разноплановые положения, одна часть которых утратила силу (о признании США доконституционных долгов), а другая, напротив, приобрела особое значение (например, нормы о соотношении внутреннего и международного права).

Более чем за 200-летний период своего существования конституция США претерпела заметную эволюцию, затронувшую три направления: улучшение функционирования центральных органов государственной власти; развитие избирательного права; развитие прав граждан. Первое направление прослеживается из содержания пяти -по правок: о выборах президента; выборах сенаторов (путем прямого всеобщего голосования); вступлении в должность главы государства; о возможности его переизбрания на новый срок; о замещении должностей президента и вице-президента.

Порядок изменения конституции. Содержащиеся в конституции пробелы с годами восполняются достаточно медленно. Одна из причин – повышенная «жесткость» основного закона, сложная процедура его изменения. В результате в США наравне с писаным законом действует так называемая живая конституция, регулирующая отношения конституционного уровня и формируемая конгрессом (парламентом), президентом, верховным судом, включающая, в частности, конвенционные нормы. Для внесения в конституцию изменений необходимо выполнить сложную процедуру: предложение о внесении поправок выдвигается двумя третями общего числа членов обеих палат -кон гресса либо специальным конвентом, созванным по требованию законодательных собраний двух третей штатов. Для ратификации поправок установлен еще более сложный порядок: они утверждаются законодательными собраниями или конвентами в трех четвертях штатов. Если за установленный срок поправка не ратифицирована, она считается отвергнутой(если конгресс не продлит сроки ратификации).

В принятии поправок юридически участвуют только законодательные органы федерации и штатов или специально избранные для этого конвенты. Подпись президента не имеет какого-либо юридического значения. Это обстоятельство находится в известном противоречии с существующей законодательной процедурой, при которой промульгация принятого конгрессом билля является завершающей стадией законотворчества. Принятые поправки просто «дописываются» к ос-

5

новному тексту, что не облегчает их понимания, поскольку отмененный текст не устраняется.

Значение конституции США неоднозначно для различных периодов в истории этой страны. В первое время она носила прогрессивный характер, способствуя развитию новых производственных отношений. Ее влияние на конституционный опыт других стран, особенно латиноамериканских (структура органов государственной власти, распределение их компетенции, элементы федерализма, схожая компетенция верховного суда), несомненно. Конституция сегодня выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам уступающий основным законам стран Западной Европы и других регионов современного мира.

Права и свободы граждан. Уровень демократизма любой конституции определяется объемом закрепленных в ней прав и свобод, их гарантированностью и некоторыми другими элементами – правовым положением центрального представительного органа, объемом его полномочий, структурой. Первоначально конституция США почти не содержала положений о правах и свободах граждан: они были предусмотрены в конституциях штатов, и отказ закрепить их в основном законе страны диктовался стремлением ограничить вероятность их требований на национальном уровне. Тем не менее в ряде норм запрещалось: приостанавливать действие habeas corpus1, если того не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения; принимать билли об опале и законы ex post facto2. Немаловажное значение имела норма о рассмотрении всех уголовных дел судом присяжных, а также положение, определяющее состав такого преступления, как государственная измена, и его ограничительные условия. Нельзя не упомянуть и о норме, которая гласила: «Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и вольности граждан других штатов». Названные положения явились лишь зачатками будущих правовых норм, впоследствии включенных в конституционный текст, а также содержащихся в иных юридических актах и судебных решениях.

1Habeas corpus (лат.) – название правового акта, заимствованного из законодательства Великобритании. Под этими словами чаще всего имелся в виду приказ, адресованный лицу, содержащему под стражей другое лицо, обязывающий представить последнего в суд или к судье с основаниями ареста или задержания (habeas corpus ad subjuciendum).

2Закон, принятый после совершения деяния с имеющими обратную силу правовыми последствиями. Запрещение актов ex post facto относится только к уголовно- и гражданско-правовой сфере.

6

Конституция 1787 г. в основном тексте не содержит статей, посвященных собственности, однако в пятой поправке(включенной в так называемый билль о правах) сказано: «Никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без законного судебного разбирательства, никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».

Первая поправка к конституции – одна из самых знаменитых – закрепила свободу религии, слова и печати («Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание, либо ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»).

Проблема равноправия мужчин и женщин, которая решена в большинстве европейских государств, до сих пор остается актуальной для США. В начале 70-х годов предпринималась попытка закрепить равенство женщин и мужчин перед законом. Соответствующая поправка к конституции была предложена еще в 1972 г., одобрена палатой представителей и принята сенатом. Текст поправки, до сих пор не ратифицированный всеми штатами, следующий: «Равенство в правах перед законом по признаку пола не может нарушаться или ограничиваться Соединенными Штатами или отдельными штатами».

2. Государственное устройство и управление

Конституция закрепила федеративную форму территориального устройства страны. США состоят из пятидесяти штатов и федерального округа Колумбия с особым статусом, на территории которого находится столица государства – г. Вашингтон. Национально-этниче- ские различия среди населения не получили отражения в государственной структуре.

Каждый штат имеет собственную конституцию, правительство, ответственное за свое население и территорию, . е. внутри своих сфер они вполне суверенны. Общенациональное правительство находится в Вашингтоне.

Конституции штатов признают приоритет основного закона страны. Так, конституция Калифорнии указывает: «Штат Калифорния составляет неотъемлемую часть Американского Союза и Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны». Штаты вправе принять только республиканскую форму правления. Во многом они повторяют структуру федерального управления. Все штаты имеют собственные законодательное собрание, главу исполнительной

7

власти (губернатор), судебную систему, кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. По численности населения, размерам территории, экономической мощи штаты во многом превосходят некоторые европейские государства и обладают весьма значительной компетенцией. Законодательное собрание (парламент) включает две палаты ( за исключением штата Небраска, учредившего однопалатный представительный орган). Судебная система в некоторой степени отличается от федеральной: судьи во многих штатах избираются, а не назначаются, в ряде штатов предусмотрен институт отзыва судей путем народного голосования. Там, где существует институт отзыва, не признается гарантия несменяемости судей как важнейшего средства обеспечения независимости и беспристрастности судебной власти.

Институты непосредственной демократии нашли широкое распространение в субъектах федерации США. Ее виды – народная инициатива, референдум, отзыв должностных лиц. В конституции США регулируется вопрос о распределении компетенции между федерацией

иее субъектами. Законы Соединенных Штатов и договоры, заключенные их органами, являются «высшими законами страны». В соответствующих статьях перечислены конституционные ограничения полномочий конгресса, а также введены ограничения для штатов. Десятая поправка к конституции США определила, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом», т. е. наделила штаты остаточной компетенцией.

Вкаждом штате сосуществуют две системы права– федеральное

иштата, но уже достаточно давно обозначилась тенденция к централизации. Колебания экономики, время от времени возникающие кризисы (например, в финансовой сфере), растущая интернационализация проблем объективно способствуют усилению центральной власти. Юридическим основанием для этого служит конституционная норма, позволяющая конгрессу принимать законы, наделяющие правительство США, его департаменты либо должностных лиц необходимыми властными полномочиями. Кроме того, ряд поправок к конституции расширил компетенцию центральной власти(в частности принятые после Гражданской войны). В настоящее время активное вмешательство центрального правительства в дела штатов является обычной практикой. Наиболее серьезная форма зависимости штатов

8

от центра – финансовая, поскольку без дотаций из центра штаты существовать не могут.

Управление. Административный сектор правовой системы США является наиболее многочисленным, разнообразным и быстро растущим. Можно назвать десятки важных федеральных структур, имеющих дублирующие организации на уровне штатов.

В то же время многие учреждения в субъектах США не имеют реального общенационального эквивалента. Среди них особенно распространены советы по выдаче лицензий на право заниматься конкретной деятельностью (например, работать врачом, медсестрой и т. д.). На местном уровне существуют также парковые комиссии, портовые власти, учреждения, ведающие школами. Во многих учреждениях наблюдается определенное смешение властей. Иногда они действуют как легислатуры, т. е. издают правила и инструкции (управление пищевых продуктов и медикаментов, например, решает, какие химикаты могут быть добавлены в пищевые продукты). Некоторые занимаются публикацией своих отчетов, которые зачастую столь же важны, как и решения судов.

Административные учреждения подчинены как внешнему, так и внутреннему контролю, при этом внутренний контроль встроен в структуру самого учреждения. В частности, многие правительственные учреждения, а также армия и флот имеют генеральных инспекторов, исполняющих надлежащие контрольные функции. Внешний контроль осуществляется посредством законодательных актов. Для каждого учреждения меры контроля и ограничений вписаны в соответствующий текст закона. Наиболее очевидным примером внешнего контроля над федеральными учреждениями является конгресс. Последний издает законы, на основании которых создаются новые, упраздняются действующие учреждения, расширяются или сокращаются их полномочия. Наиболее известной формой внешнего контроля над административными учреждениями является судебный надзор. Многие статуты, учреждающие административные органы, несут в себе или подразумевают право судов на пересмотр их решений. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств, а сосредоточивают свое внимание на их правовых основах. В последнее время наблюдается тенденция к ужесточению этой формы надзора.

3. Организация органов власти

За основу построения системы государственной власти в США взят принцип разделения властей, который в американских условиях

9

трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов. Согласно конституции государственная власть организационно разделена между тремя ветвями – конгрессом, президентом и верховным судом, каждой из которых предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами имеют целью предотвратить усиление одного за счет другого и воспрепятствовать ему действовать в нежелательном направлении. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует узурпации власти со стороны одной из ее ветвей. В своем решении, вынесенном в июле 1974 г., верховный суд США пояснил, что конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но и предусмотрела ее объединение в единое целое для эффективного управления. Ветви власти должны быть одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являться автономными и взаимодействующими друг с другом.

Принцип разделения властей проведен через все важные положения американской конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Фактические отношения между конгрессом, президентом и верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным.

Правовым средством воздействия президента на конгресс является право вето в отношении принимаемых законопроектов, которое может быть преодолено двумя третями голосов в каждой палате. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Оно может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в конституцию. Впрочем, для принятия поправок к конституции требуется столько же голосов, сколько и для преодоления вето президента. Однако статистика свидетельствует, что лишь менее 1 % принятых конгрессом законов становятся предметом процедуры вето.

Важным средством воздействия на конгресс являются послания президента «О положении союза», в которых излагаются политические цели главы исполнительной власти. Послания рассматриваются как программа законодательной деятельности конгресса. Из других полномочий главы государства можно выделить право созывать конгресс на специальные сессии. В настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более трехсот дней в году).

10

Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Законодательство – его монополия. Он принимает законы, обладает исключительным правом принятия бюджета, установления налогов, палаты конгресса имеют широкие контрольные полномочия, могут учреждать специальные расследовательские комитеты. Кроме того, сенат утверждает высших должностных лиц страны, назначаемых президентом (в том числе министров и судей верховного суда), разрешает главе государства ратифицировать международные договоры. Конгресс вправе предать суду(палата представителей) и судить (сенат) президента, вице-президента и других должностных лиц в -по рядке импичмента.

Чтобы управлять страной, президент должен сотрудничать с конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Президент не вправе досрочно распускать конгресс. Другими словами, президент не безоружен (право вето), но и конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на -ис полнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви должны приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Глава государства. Статус и полномочия президента закреплены в статьях конституции и ряде соответствующих поправок.

Президент получает власть в результате косвенных выборов сроком на четыре года. Перед вступлением в должность он приносит присягу или дает торжественное обещание честно выполнять свои обязанности и по мере сил сохранять, защищать и поддерживать конституцию Соединенных Штатов. Не может избираться на должность президента лицо, не являющееся гражданином США по рождению или не состоявшее в гражданстве Соединенных Штатов во время утверждения конституции, не достигшее 35 лет и не имеющее(в течение 14 лет) постоянного жительства в Соединенных Штатах.

Президент является главнокомандующим армии и флота страны и милиции отдельных штатов, если они призваны на действительную службу Соединенных Штатов. Он вправе требовать от руководителя каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции; ему предоставлено право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления, совершенные против США (за исключением случаев осуждения в порядке импичмента). Президент с согласия сената заключает меж-