Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

71

все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу, и при обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции и экономические связи. Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями есть.

Конституция закрепляет главные принципы федеративного устройства ФРГ. Конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социальноправового государства. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, «сенаты»), принимают законы, имеют собственное правительство, однако государственного суверенитета не имеют. На территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; граждане земель имеют равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель. Все земли, независимо от их размеров имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесрате. Указанные субъекты осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительная компетенция федерации и конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля вправе издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой и .тд. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду проблем: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет субъектов.

Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои бюджеты, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказания помощи, инвестиций и т. д. Основной закон допускает возможность федерального принуждения, если земля не выполняет свои обязанности, возложенные на нее федеральной конституцией или феде-

72

ральными законами. В соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях на своей территории земля может просить федеральное правительство о направлении в эти районы федеральных вооруженных сил или полицейских подразделений из другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по собственной инициативе направить в зоны бедствия свои вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении туда полицейских сил.

Как говорилось выше, земли имеют свои законодательные органы – ландтаги («сенаты»). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на четыре года или пять лет. Ландтаги формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера.

Земли делятся на округа(их более пятидесяти), округа – на районы и города, имеющие статус районов, районы – на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране90 % сельских общин и 10 % – городских.

Положение и организация административно-территориальных единиц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, что земля должна предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, определять источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Более детально организация ад- министративно-территориальных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам транспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего устанавливаются местные налоги. Аналогичными полномочиями, но в более широких масштабах, пользуются округа (крупные города приравниваются к округам).

Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от четырех (например, в земле Гессен) до шести лет (Бавария). В общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент, назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительств федерации и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от четырех до шести лет порай-

73

онное собрание. Глава администрации района (ландрат) избирается в одних землях районным собранием, в других непосредственно жителями. В общинах действует избираемый населением муниципальный совет, возглавляемый бургомистром. Последний нередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок (8–12 лет).

Обычно различают четыре модели организации местного самоуправления и управления в общинах:

-южногерманская модель (например, в Баварии). Представительный орган – совет общины и исполнительный орган – бургомистр составляют в известной мере единую коллегию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадлежит совету;

-северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган (совет и др.) избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принадлежит совету;

-модель совет–бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр – представительным органом (является по должности его председателем). Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;

-модель совет–магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемого бургомистра(нередко им является нанимаемый на срок специалист по управлению) и неоплачиваемых членов магистратуры – своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр исполняет текущую работу по управлению.

Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчиненности органы – окружные и районные управления различных министерств. Контроль по подчиненности объясняется тем, что в Германии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны государства. Судебный контроль осуществляется административными судами.

74

Лекция 5 (22). ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

ИТАЛИИ

Вопросы:

1. Конституция Италии. 2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина. 3. Государственные органы. 4. Судебная система. 5. Политико-территориальное устройство. Областная автономия и местное самоуправление.

1. Конституция Италии

История конституционных институтов в Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктатуру, а после того, как на референдуме народ отверг монархическую форму правления, в Италии 22 декабря 1947 г. была принята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.

Конституция с ее ярко выраженным демократическим и социальным характером знаменовала решительный разрыв Италиис тоталитарным прошлым: страна объявлялась демократической республикой, основывающейся на труде. Принципиальное значение имели положения, требующие «устранить препятствия экономического и социального порядка, которые … мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической социальной организации страны».

В конституции содержится ряд принципов и правовых норм, создающих в совокупности конституционную основу для вмешательства государства в вопросы производства и распределения благ, а также в организацию национальной экономики.

Итальянская конституция – многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет отдельной преамбулы. Философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосредственно в соответствующих разделах самого конституционного текста. Тем самым повышается юридическая значимость и обязательность конституционных принципов и норм, касающихся общих вопросов государственного устройства, демократического характера Итальянского государства и его приверженности к обеспечению гражданских прав и свобод. Конституция состоит из вводного раздела«Основные принципы», двух главных частей «Права и обязанности граждан» и «Устройство Республики» и переходных и заключительных постановлений.

75

Основной закон страны имеет жесткий характер. Пересмотр конституции возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах парламента расширенного, так называемого конституционного большинства. Жесткость конституции дополнительно усиливают и особые полномочия конституционного суда, который вправе по упрощенной процедуре контролировать конституционность практически всех принимаемых парламентом законов или других, обладающих силой закона, актов.

В итальянском конституционном праве основной закон страны принято относить к категории«широких» конституций, в которые наряду с нормами, определяющими устройство государства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политикосоциальные принципы (равные социально-экономические возможности для развития граждан, упрочение социальной солидарности в рамках единого государственного сообщества). Своеобразно решается и вопрос о соотношении международного права и внутреннего закона. Конституция определяет, что правопорядок в Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права.

Хотя конституция и не содержит отдельного упоминания о принципе разделения властей, в ней четко разделены три основные государственные функции: законодательная принадлежит парламенту и областным советам (в пределах их компетенции); исполнительная является прерогативой президента, министров и органов исполнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, включая конституционный суд.

Особое внимание уделено взаимоотношениям государства и католической церкви. В значительной степени это объясняется не только традициями Италии, но и тем, что на ее территории расположен Ватикан – религиозный и административный центр католической церкви, а римский первосвященник – папа – по традиции является римским епископом. В 1929 г. между Итальянским государством и Ватиканом были заключены так называемые Латеранские соглашения, которые гарантировали частичный суверенитет и международную правосубъектность Ватикана и регламентировали отношения с католической церковью как традиционной религией Италии. Конституция 1947 г. подтвердила приверженность этим договоренностям, придав тем самым конституционный характер нормам, содержащимся в Латеранских соглашениях. При этом конституция сохраняет светский

76

характер, следует принципам отделения церкви от государства и равенства вероисповеданий.

Основной закон провозгласил в Италии парламентскую форму правления. Исполнительная власть (правительство) несет ответственность за свои действия и проводимый политический курс прежде всего перед парламентом, без доверия со стороны которого уходит в отставку. Итальянская конституция закрепила систему регионального устройства и местного самоуправления. Современная Италия децентрализована и разделена на области, провинции и коммуны, обладающие самоуправлением. Пять исторических областей– Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Валле д'Аоста – пользуются статусом расширенной автономии.

Важными являются положения конституции, отвергающие войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров. Положения конституции о том, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права, обеспечили правовую основу для активного участия страны в европейской интеграции, включая создание Европейского союза в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г.

Избирательное право. Согласно конституции активным избирательным правом обладают все граждане Италии независимо от пола, достигшие совершеннолетия (18 лет). Голосование всеобщее и прямое, без каких-либо цензов, как при выборах в сенат, так и в палату депутатов. Право голоса может быть ограничено только на основании закона в случаях недееспособности лица или лишения его избирательных прав в судебном порядке, а также после вынесения окончательного уголовного приговора. Закон запрещает голосовать заочно, равно как не предусмотрена возможность голосования по доверенности или по почте. Итальянские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в тех коммунах, где они проживали ранее. Каждый избиратель обладает только одним голосом. При осуществлении избирательного права ему должны быть гарантированы свобода и тайна голосования. Участие в голосовании рассматривается как гражданский долг, своего рода общественная обязанность гражданина, имеющая своей целью надлежащее функционирование демократического государства.

Конституция Италии предусматривает также проведение референдумов по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Определены и цели референдумов– полная или частичная отмена закона или другого акта, имеющего силу закона. Не допуска-

77

ется вынесение на референдум законов о налогах и бюджете, амнистии и помиловании, о полномочиях, касающихся ратификации международных договоров. В референдуме вправе участвовать граждане, внесенные в списки избирателей палаты депутатов. Предложение, вынесенное на референдум, считается одобренным, если в голосовании приняло участие большинство избирателей и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. Институт референдума получил в Италии широкое распространение.

2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина

Права и обязанности граждан разделены в конституции на четыре группы отношений: гражданские; этико-социальные; экономические; политические.

Политическое и правовое содержание прав и обязанностей гражданина строится на признании принципа равенства и свободыкак основы конституционного развития. Конституция, в частности, гласит: «Все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом без различия пола, расы, языка, вероисповедания, политических убеждений, личного и общественного положения». Конституционный принцип находит свое выражение и в таких конкретных правах, как равное пользование личными и публичными правами, равные возможности прибегать к судебной защите своих прав, в том числе при поступлении на государственную службу, одинаковые для всех повинности и имущественные обложения в пользу государства. В итальянской доктрине конституционного права принцип равенства рассматривается в совокупности с принципом свободы. Считается, что принцип свободы является необходимым условием для самовыражения личности. Поэтому конституция, гарантируя всем гражданам самые широкие возможности и сферы деятельности, одновременно ограничивает вмешательство государства в наиболее ответственные и интимные области личной и социальной жизни индивида.

К свободам личности, по конституции, относятся:

- личная свобода. Личность гражданина неприкосновенна, не допускается какая-либо форма задержания, осмотра или обыска, равно как и любое другое ограничение личной свободы, иначе как на основаниях мотивированного акта судебной власти и только в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Принцип личной свободы конкретизируется и в ряде других положений. Так, конституция разрешает выдачу гражданина другому государству только в случаях, пре-

78

дусмотренных международными соглашениями. Ни в коем случае не допускается выдача за политические преступления;

-неприкосновенность жилища. Осмотры, обыски или наложение секвестра не могут производиться иначе как в случаях и порядке, установленных законом, и в соответствии с гарантиями, предусмотренными для охраны личной свободы;

-свобода и тайна перепискинеприкосновенны. Ограничения допускаются лишь в силу мотивированного акта судебной власти и с соблюдением гарантий, установленных законом;

-свобода передвижения и проживания в любой части националь-

ной территории. Ограничения допускаются в целях охраны здоровья или безопасности личности, однако никакие ограничения не могут быть установлены по политическим мотивам.

-свобода собраний. Граждане вправе собираться мирно и без оружия; для собраний в местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. Власти могут запретить собрание только по обоснованным мотивам безопасности и общественного порядка;

-свобода объединений. Граждане имеют право свободно без особого разрешения объединяться в организации при условии, что цели таких организаций не запрещены уголовным законом. Запрещены, однако, тайные общества и любые объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели;

-религиозные свободы. Все граждане вправе свободно исповедовать свои религиозные верования, индивидуально или коллективно пропагандировать их и отправлять религиозный культ частным образом или публично(за исключением обрядов, «противных добрым нравам»). Церковный характер, равно как религиозная или культовая цель общества либо учреждения не могут стать поводом для законодательных ограничений или фискальных мер в отношении порядка их возникновения, правоспособности и любых форм деятельности;

-свобода мысли и печати. Все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и любым другим способом. Издание печатной продукции не требует разрешения и не подлежит цензуре. Предусматривается исключительно судебный порядок осуществления каких-либо мер, связанных с ограничением свободы мысли и печати (к примеру, конфискация периодической печати);

-свобода преподавания. Искусство и науки являются свободными, равно как свободно их преподавание. Государство устанавливает общие нормы по вопросам просвещения и учреждает государственные учебные заведения всех типов и степеней. Отдельные организации и

79

частные лица также вправе учреждать школы и образовательные институты. Образование открыто для всех. Восьмилетнее (начальное) образование должно быть бесплатным;

-право на труд и свобода профсоюзов. Государство признает за всеми гражданами право на труд и свободу профсоюзных организаций. Право на забастовку осуществляется в рамках законов, регулирующих это право;

-свобода получения судебной защиты. Все граждане, а также ино-

странцы могут действовать в судебном порядке для защиты своих прав и законных интересов. Защита – неотъемлемое право на любой стадии и в любой момент судебного процесса;

-свобода хозяйственной инициативы. Частная хозяйственная ини-

циатива свободна. Однако она не может развиваться в противоречии с общественной пользой или наносить ущерб безопасности, свободе, человеческому достоинству личности. Закон признает и гарантирует частную собственность.

Политические права, свободы и обязанности. В итальянском конституционном праве к собственно политическим правам, свободам

иобязанностям относят права и свободы, дающие гражданину возможность полноправно участвовать в общественной жизни и занимать выборные должности. В перечне политических прав первое место занимает избирательное право: им обладают все граждане независимо от пола. Голосование – личное, равное, свободное и тайное.

Право на политические объединения рассматривается наряду с из-

бирательным правом как один из основных устоев демократической системы. В конституции установлено, что все граждане вправе объединяться в партии, при этом каких-либо особых условий для их образования не предусматривается, хотя и фиксируется конституционная цель партийной деятельности – демократическим путем участвовать в определении национальной политики.

К политическим правам конституция относитправо на петиции, которые граждане могут направлять в палаты парламента с требованием законодательных мероприятий или изложением общественных нужд. Конституция, однако, не предусматривает обязанности парламента принимать такого рода петиции к рассмотрению и выносить по ним позитивные или негативные суждения.

В ряду других политических прав граждан стоит право независимо от пола и на равных условиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности.

80

Конституцией в разделе политических отношений предусмотрены гражданский долг защищать отечество и обязанность участвовать в государственных расходах, то есть платить налоги. Все граждане обязаны быть верными республике, соблюдать конституцию, дисциплинированно и достойно исполнять вверенные им государственные функции.

Экономические, этико-социальные и культурные права широко и многообразно представлены в итальянской конституции, однако по своей правовой конструкции большинство норм носят двойственный характер. С одной стороны, государственная власть берет на себя обязательство воздерживаться от вмешательства в сферу деятельности отдельных граждан, с другой – возлагает на себя ответственность за их социальное и экономическое положение.

В сфере этико-социальных правгосударство выступает попреимуществу как гарант реализации прав гражданина в области семейных отношений, вопросах здравоохранения, образования, содействия развитию культуры, научным и техническим исследованиям. Категория экономических праврассматривается в связи с профсоюзными правами. Эта группа прав в первую очередь регулирует права и- за конные интересы граждан, связанные с их трудовой деятельностью. Государство обязуется охранять труд во всех его формах и применениях, заботиться о повышении профессиональной квалификации трудящихся, закрепляет и упорядочивает трудовые права в международном плане, признает свободу эмиграции и охраняет труд итальянцев за границей. В конкретном плане за каждым трудящимся признаются права на труд, вознаграждение (соответствующее количеству и качеству труда), на разумную продолжительность рабочего дня, а также на безусловный еженедельный отдых и ежегодные оплачиваемые отпуска, поддержку и социальное обеспечение в случае несчастья, болезни, инвалидности, старости и безработицы, на участие в профсоюзной деятельности и забастовку. Наряду с этим предусматривается целый ряд норм по социальной защите трудящихся женщин, подростков и несовершеннолетних. В частности, трудящейся женщине гарантируются те же права, что и трудящемуся мужчине, и равное с ним вознаграждение при одинаковой работе.

Профсоюзная организация объявляется свободной, она должна лишь зарегистрироваться в местных или центральных органах, что дает ей право юридического лица. Условием регистрации профсоюзов является обязательное закрепление в их уставах демократических начал внутренней организации.