Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

41

Активным избирательным правом пользуются граждане, обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов восемнадцати лет. Существует ценз оседлости: в избирательные списки включаются лица, проживающие в коммуне (низовая единица административно-территориального деления), как правило, не менее шести месяцев, однако участие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в дипломатических представительствах Франции или доверить голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где они родились или жили.

Пассивное избирательное право для выборов в национальное собрание (нижняя палата парламента) устанавливается с двадцати трех лет, в сенат (верхняя палата) – с тридцати пяти лет. Для президента минимальный и максимальный возраст не установлен. Кандидаты в парламент и местные органы самоуправления(советы) могут выдвигаться одним избирателем (вследствие чего возможно самовыдвижение), но фактически они выдвигаются партиями или другими объединениями (оформляется это как выдвижение избирателем). Запрещено выдвигать одного и того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента. Установлена несовместимость мандата парламентария и должности члена правительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местного совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления. Для кандидатов предусмотрен избирательный залог.

Округа по выборам в нижнюю палату одномандатные, в сенат – многомандатные, выборы президента осуществляются по единому общегосударственному (национальному) округу. Состав нижней палаты избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туре кандидатам необходимо получить абсолютное большинство голосов избирателей, во втором– относительное большинство (но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5 % голосов). В первом туре обычно избирается небольшое число депутатов.

Сенат избирается путем косвенных выборов– специальной избирательной коллегией, в которую входят депутаты нижней палаты (около 600), члены региональных и генеральных(департаментских) советов (в совокупности около 3 тыс. советников), а также 104 тыс. избранных представителей муниципальных советов. Именно последние из-за своей численности определяют результаты выборов.

42

Из трехсот двадцати одного сенатора шестьдесят девять избираются по пропорциональной системе, остальные – по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура.

Президент избирается прямыми выборами. Для выдвижения кандидатуры требуется пятьсот подписей, но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должности: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи должны представлять по меньшей мере тридцать департаментов и заморских территорий(из приблизительно ста). Избрание осуществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам. Существует пятипроцентный «заградительный» барьер. Выборы в генеральные советы департаментов ор-

ганизуются по мажоритарной системе в одномандатных округах (кантоны, не имеющие органов самоуправления и администрации).

Они избираются на шесть лет с обновлением наполовину каждые три года.

При избрании муниципальных советов(городские населенные пункты, группы поселений, обобщенно называемые коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более 3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по партийным спискам: каждая партия выдвигает столько кандидатур, сколько членов совета избирается (обычно это число невелико). В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе– во втором туре достаточно относительного большинства.

Результаты выборов президента могут быть обжалованы в конституционный совет, остальных выборов – в органы административной юстиции.

Конституционное право Франции предусматривает широкое -ис пользование института референдума, в частности о поправках к конституции, если соответствующий закон принят по инициативе депутатов парламента.

Референдум может инициироваться президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, как-то: организация публичных властей; реформа в экономической и социальной политике и публичных службах; ратификация международных догово-

43

ров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов. Местный референдум возможен в случаях уступки, присоединения, обмена территории государства(которые не могут производиться без согласия ее населения) и при объединении коммун. Хотя во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто(по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).

4. Законодательная власть

Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: национального собрания сената. Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом (например, не отвечают за оскорбления в адрес других лиц на заседании палаты и ее комиссий), даже если их действия наказуемы по закону. Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения своих депутатских полномочий. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из основного и дополнительного(приблизительно четверть основного) жалованья, выплачиваемого в зависимости от участия в пленарных заседаниях палат и комиссиях(на практике удержания из этой части жалованья не производятся). Депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие от данных о президенте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и по окончании депутатского мандата. Члены парламента имеют ограниченный

депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и иные формы лишения свободы в случае совершения уголовного преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование парламентария приостанавливается на период сессии, если этого потребует палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно, избранный кандидат должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания.

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель (представитель наиболее крупной партийной фракции в палате), ви- це-председатели, секретари и квесторы (последние занимаются адми-

44

нистративно-хозяйственными вопросами). Председатели помимо руководства заседаниями палат имеют и другие полномочия: назначают по три члена в конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности данного поста. Президент в случае введения чрезвычайного положения должен консультироваться с председателями палат. Они вправе при необходимости вызвать в парламент воинские части и др.

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента созданы постоянные комиссии, которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства. Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, однако количество таких комиссий ограниченно: в палате их может быть не более шести. Наряду с постоянными действуют специальные комиссии. При необходимости по требованию правительства создаются временные объединенные специальные комиссии палат для изучения конкретного проекта закона. Такие комиссии – большая редкость, чаще создаются согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент формирует также специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии для рас-

смотрения вопросов о снятии депутатской неприкосновенности с члена парламента и т. д.

Депутатские объединения (их называют политическими группами) в парламенте образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее двадцати парламентариев, в верхней – не менее четырнадцати. Эти объединения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фракций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом -за прещено.

Внутренняя структура сената аналогична структуре национального собрания, хотя сенаторов почти вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

Парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Осуществляя законодательную деятельность, он принимает обыкновенные, органи-

45

ческие и конституционные (изменяющие конституцию) законы. При этом сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна. В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, т. е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть(вопросы образования, труда, организации национальной обороны и т. д.). По другим указанным в конституции вопросам(права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, т. е. исполнительная власть не вправе издавать соответствующие нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти – ордонансами и иными актами правительства. Право

парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.

Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Правительственный законопроект представляется в любую палату, законодательное предложение депутата – в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения – общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать«блокированного голосования» – с учетом только поправок правительства. Поскольку проект передается в другую палату не после его окончательного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно его длительное хождение из палаты в палату («челнок»). Преодолеть сопротивление любой из палат можно путем создания(по требованию правительства) смешанной паритетной комиссии (по семь человек от каждой палаты). Вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или последний не принимается обеими палатами парламента, кабинет может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Таким образом, если правительство хочет ускорить принятие закона(как правило, своего законопроекта), оно исключает из процедуры верхнюю палату, пара-

46

лизуя ее право вето. Нижнюю палату исключить из процедуры правительство не вправе.

Закон после принятия с подписями министров и сопроводительными документами передается президенту для промульгации. Глава государства в течение пятнадцати дней может потребовать нового рассмотрения закона – это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым(а не квалифицированным) большинством голосов палаты и потому практически почти неис пользуется. Новое обсуждение законопроекта оформляется декретом президента, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание. Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в конституционный совет. Органические законы направляются туда в обязательном порядке. Обратиться в конституционный совет до подписания закона президентом могут также депутаты и сенаторы.

Издание органических законов жестко регламентировано: установлены конкретные сроки для изучения проекта законодателями(не менее пятнадцати дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть вето последней невозможно, так как они должны быть приняты обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т. е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляются в число голосовавших «против»).

Парламент вправе делегировать правительству временные законодательные полномочия при наличии у последнего программы их осуществления. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть утверждены парламентом.

Во Франции применяются почти все известные формы парламентского контроля над деятельностью правительства (кроме интерпелляции): вопросы к министрам на пленарном заседании; создание контрольных комиссий для проверки государственных служб и государственных предприятий, а также следственных комиссий, собирающих информацию и докладывающих ее палате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления(петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый

47

правительством на пять лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав граждан посредник не имеет, он может только сообщать об этом парламенту.

Контроль над деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется исключительно нижней палатой. Она вправе заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Вопрос о доверии правительство может поставить само, чтобы таким образом заставить депутатов принять правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект. В случае отказа в доверии совет министров не вправе распустить нижнюю палату(верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется на это«личное» право, если он сочтет необходимым им воспользоваться.

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится самими депутатами, хотя эта процедура затруднена рядом требований: инициативная группа должна составлять не менее1/10 численности парламента; голосоваться резолюция может не ранее48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить ее новые проекты на той же сессии(т. е. в течение года). Резолюция должна быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (воздержавшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосующим «против»). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочия парламента предусматривают создание особых судов для рассмотрения дел в отношении высших должностных лиц, с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится девять месяцев. За период сессии каждая палата должна провести не более ста двадцати заседаний (при определенных условиях возможны дополнительные заседания). Постоянные комиссии могут работать и вне сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания проходят в форме конгресса для утверждения поправок к конституции. Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных -за седаниях палат.

48

5. Исполнительная власть

Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (совет министров). Роль этих органов неодинакова, поскольку зависит от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство – к другой. В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом осложняются. Например, «левый» президент не ставил подписи на декретах «правого» правительства, если он их не одобрял. Если же президент и правительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной власти возрастает.

Президент республики занимает главное место в системе органов государства. Он следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения международных договоров, обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государственной власти.

Полномочия президента можно разделить на две группы: осуществляемые им самостоятельно(личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента). К личным полномочиям относятся:

-роспуск национального собрания(для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром). Однако президент не может использовать это право чаще, чем раз в год, а также во время чрезвычайного положения;

-введение в стране чрезвычайное положение, во время которого

по существу устанавливается президентская диктатура: президент вправе принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычайного положения он предварительно проводит те же консультации, что и при роспуске нижней палаты парламента. Парламент в период чрезвычайного положения не подлежит роспуску, но и не может отменять акты президента;

-назначение премьер-министра, министров, высших гражданских

ивоенных должностных лиц и смещение их(по заявлениям об отставке). Назначение правительства требует последующего одобрения правительственной программы нижней палатой парламента;

-вынесение на референдум законопроектов по перечисленным выше вопросам;

-обращение с посланиями к палатам парламента на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению;

49

-председательствование в совете министров (по своему усмотрению);

-обращение при необходимости в конституционный совет с -за просами и назначение трети его состава;

-ратификация международных договоров (обычно для этого требуется контрассигнатура правительства);

-помилование.

Президент как глава вооруженных сил председательствует в различных советах и комитетах обороны.

Вторая группа полномочий немногочисленна: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, приня-

тых советом министров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей.

В осуществлении полномочий президенту помогает назначенный им аппарат – несколько сот личных сотрудников, а также огромный аппарат правительства.

Правительство Франции – совет министров – состоит из пре- мьер-министра и министров. Последних президент назначает по представлению премьера. Президент может назначить министров и по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте. Правительство, когда будет поставлен этот вопрос, должно пользоваться доверием парламента, иначе вынуждено будет уйти в отставку (если президент не распустит парламент по своему усмотрению). Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.

Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода. Совет министров заседает под председательством президента, который осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются главой государства. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.

Полномочия правительства реализуются премьер-министром, который во Франции занимает особое положение. Он координирует и контролирует работу министерств, председательствует в различных

50

межминистерских комитетах, несет личную ответственность за оборону страны, обеспечивает исполнение законов (по конституции это его личная обязанность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в совете министров(правда, эти акты более низкого уровняпо сравнению с актами, принимаемыми коллегиально, и подлежат контрассигнатуре министров). Пре- мьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию в случае разногласий между палатами парламента; он может по своему усмотрению поставить вопрос о доверии правительству; у него есть личное право обратиться в конституционный совет с запросом о конституционности рассматриваемого законопроекта или акта правительства. Премьер-министр обладает правом отменять действие некоторых законов, если они вторгаются всферу регламентарной власти (но только после заключения конституционного совета). У премьера есть собственные службы – кабинет, генеральные секретариаты планирования, обороны и др., на местах (в департаментах) учреждаются службы министерств, возглавляемые департаментскими директорами.

Высшие контрольные и консультативные органы оказывают -по мощь парламенту и правительству. Некоторые из них занимают особое место: конституционный совет, государственный совет, высший совет магистратуры (ведает судебным управлением– назначением, смещением и перемещением судей, решает вопрос об их дисциплинарной ответственности) и др. Консультативную роль при правительстве выполняет экономический и социальный совет, основанный на принципе партнерства государства, труда и капитала. Он состоит из представителей предпринимательских союзов, профсоюзов и лиц, назначенных правительством. Совет в обязательном порядке дает -за ключения о проектах программных законов и планов экономического и социального развития, исполнении таких актов. Государственный совет, возглавляемый премьер-министром, помимо конституционного контроля в отношении актов исполнительной власти выступает еще в

двух качествах – как консультативный орган правительства и как высший орган особого звена правосудия– административной юстиции. В качестве первого он дает обязательные заключения по актам правительства, изданным в порядке делегированного законодательства; его мнение может запрашиваться и по вопросам, касающимся администрации. Как высший орган административной юстиции госсовет осуществляет надзор за деятельностью административных судов, выполняет роль кассационной инстанции в отношении принятых ими решений (после обжалования решения в нижестоящий апелляцион-