Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

61

ветственности за дела общества, влияние на политическую деятельность парламента и правительства и. дт.). Закон устанавливает в стране многопартийность и равное общественное положение всех партий. В нем закрепляются необходимые правовые условия для создания и деятельности партии: четкое наименование, которое не должно повторять названия других партий; наличие письменных устава и программы; территориальный принцип создания партий(партийные организации на предприятиях и в учреждениях не разрешаются); демократическая структура (в частности, выборность руководящих органов); членство в партии только физических лиц. Закон предусматривает права члена партии и т. д.

В стране действуют десятки партий, в том числе на уровне земель.

На правом фланге находятся Национально-демократическая партия (возникшая на базе запрещенной в1952 г. Националистической партии), Германский народный союз, Республиканская партия. Эти партии не оказывают заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палате парламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые, по существу террористические, организации, действующие подпольно (городские партизаны и др.).

К партиям правого центра относится правящий уже в течение полутора десятилетий Христианско-демократический союз(ХДС), насчитывающий около 670 тыс. членов. Идеология этой партии исходит из религиозных заповедей, толкуемых, с одной стороны, с позиций ответственности человека перед Богом, а с другой – с социальных позиций христианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономику. Его аналогом в Баварии является Христианско-социальный союз (ХСС), в программе которого более отчетливо заметны социальные элементы, требования защиты прав человека, ориентация на семью как ячейку общества.

Центристской партией является Свободная демократическая партия (СвДП), состоящая преимущественно из представителей средних слоев, служащих. Она ратует за свободное предпринимательство, выступает против огосударствления, введения любых элементов планирования. Эта небольшая партия зачастую играет основную роль при создании правительства, примыкая то к ХДС, то к социал-демократам при голосовании в парламенте за кандидатуру канцлера. Поэтому партийную систему ФРГ иногда называют системой двух с половиной партий.

Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) – партия левого центра – основана еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий рабочий

62

союз. Она выступает за социальную справедливость в условиях рыночной экономики, экологическую перестройку индустриального общества, эволюционные методы движения к социализму, против революционных потрясений.

На левом фланге находится Партия демократического социализма, которая считает себя наследницей Социалистической единой партии Германии, действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмотревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночную регулируемую экономику на основе принципов социальной справедливости, за права человека. Наиболее целесообразным партия считает«средний путь» развития между капитализмом и социализмом.

Интересы части сельского населения выражает небольшая Крестьянская партия, не представленная в парламенте. Действует также малочисленная Партия зеленых, выступающая за экологический гуманизм, «правильные взаимоотношения» человека и природы. Однако ее влияние сегодня падает, в частности потому, что подобные идеи включаются и в программы основных партий.

Важнейшую роль в экономической политике играет Федеральный союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также союзы работодателей, торгово-промышленные палаты, иные объединения предпринимателей. Одни из них действуют на основе социальных законов о них, другие – на базе конституционных положений о свободе объединения. Существуют крестьянские социально-экономические организации, в том числе в общегосударственном масштабе. Их роль в политически жизни невелика.

Большое влияние на политику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: только ежедневных газет в стране выпускается около 400 наименований. Средства массовой информации подвергаются значительному государственному контролю: предусмотрены ограничения, препятствующие монополизации СМИ.

ВГермании существует единый профсоюзный центр– Объединение немецких профсоюзов, однако влияние профсоюзов (как и партий) уменьшается, а все большее развитие получают различные местные гражданские инициативы для решения конкретных проблем– охраны среды и общественного порядка, безработицы и др. Создаются независимые объединения избирателей, которые иногда получают места в ландтагах земель.

Вконституции Германии содержатся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредственной демократии– вы-

боров, референдума и народной инициативы. Предусмотрена также

63

возможность народного опроса в случае изменения территориального деления федерации.

Активным избирательным правом пользуются все граждане единого немецкого государства, достигшие восемнадцати лет, если они не лишены избирательных прав, не находятся под опекой ввиду умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Названные ограничительные меры применяются только по решению суда.

Другим требованием для активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но не на территории общины (низовой административно-территориальной единицы), а на территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными правами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ. Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в федеральный парламент установлены более высокие возрастные цензы. В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования избирательного права на выборах в представительные органы адми- нистративно-территориальных единиц.

На выборах в нижнюю палату парламента (верхняя не избирается) действует смешанная избирательная система, соединяющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Одна половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, вторая – по спискам политических партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедерального списка, а создают собственные списки в каждом субъекте федерации. Избиратель имеет два голоса (бюллетеня): один подает за кандидата в избирательном округе, а другой – за кандидатов (список) той или иной партии. Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму – по пропорциональной системе, при этом, если за список партии проголосует менее 5 % избирателей по стране в целом, она отстраняется от распределения мест в парламенте(это так называемый заградительный барьер, или заградительный пункт).

Конституция детально регулирует такие конституционноправовые институты, как референдум, народный опрос, народная инициатива. Референдум проводится в двух или нескольких землях по вопросу изменения их границ или образования новой земли. Избиратель должен четко ответить(«за» или «против») на поставленный вопрос о сохранении прежних границ, их изменении или образовании новой земли. Варианты при таком референдуме не предлагаются. Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.

64

Народный опрос может касаться закона или законопроекта о -пе редаче территории той или иной земле. Он допускает варианты ответа, но их должно быть не более двух. Итоги референдума или народного опроса признаются действительными, если приняты большинством голосов (не менее четверти) зарегистрированных избирателей соответствующих земель, одной земли или территории, обладающих избирательным правом на выборах в бундестаг.

Народная инициатива также связана с изменением границ земель. Чтобы получить право ходатайствовать о переходе территории от одной земли к другой, необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в ходатайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный ответ. Вслед за этим проводится так называемая регистрация – сбор подписей «за» или «против» предложения. Вопрос решается на тех же условиях, что и в случаях референдума и народного опроса.

4.Законодательная, исполнительная, судебная власти

ВФРГ существуют два органа, участвующих в законодательном процессе, – бундестаг (союзное заседание) и бундесрат (союзный совет).

Бундестаг (нижняя палата) избирается на четыре года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут задерживаться без разрешения парламента на месте совершения преступления или в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он несет ответственность за клеветнические высказывания в парламенте.

Всоответствии с конституцией и регламентом руководит заседаниями бундестага избранный им на весь срок полномочий председатель («президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную деятельность, ему подчинены службы этого органа, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю помогает избранный палатой заместитель, а также секретари бундестага, которые в основном ведают делопроизводством.

Вбундестаге имеются партийные фракции, лидеры которых участвуют в формировании органов бундестага, в том числе специализированных постоянных комиссий. Председатель палаты, его замести-

65

тель, а также представители фракций пропорционально их численности образуют совет старейшин. Последний принимает повестку дня на основе единогласия(в противном случае вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В ряде случаев создаются различные временные комиссии – следственные, ревизионные и др.

Вгерманском праве не существует понятия«сессия парламента». Считается, что бундестаг находится в состоянии постоянной сессии и созывается на пленарные заседания по мере необходимости. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрытыми по решению большинства присутствующих депутатов.

Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается – его члены назначаются правительствами этих единиц (органами их исполнительной власти) и отзываются ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для верхней палаты конституция не устанавливает. Земли направляют от трех до шести своих представителей с правом голоса. Голоса каждой земли подаются согласованно от ее имени, поскольку представители действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства.

Вбундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы, председатель переизбирается ежегодно. Заседания созываются по инициативе представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Они проводятся как в открытом, так и закрытом режиме.

Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства сначала вносятся в бундесрат(для получения мнения земель), а затем в течение установленного срока(шесть недель) передаются в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.

Депутаты бундестага вправе вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо при наличии не менее5 % подписей от общего числа депутатов. Члены бундесрата вносят законопроекты группой (от земли), но направлять их в бундестаг могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.

Законопроекты в нижней палате рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача

66

законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение законопроекта и голосование по каждой статье; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. По некоторым вопросам согласие последнего обязательно(для законов об изменении конституции, территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др.). Если же бундесрат предложит внести в текст изменения или дополнения, создается согласительный комитет (комиссия) из представителей обеих палат. Создания такого комитета может потребовать и правительство. Если согласительный комитет поддержит решение бундестага, бундесрат обязан принять текст закона в редакции нижней палаты. Если комитет решение бундестага не поддержит, последний должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и ослабленное, право вето.

Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, также передаются в бундесрат. В случае его согласия закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же бундесрат предложит внести изменения или дополнения в текст закона, создается согласительный комитет, но независимо от решения последнего бундестаг вправе принять закон без согласия верхней палаты. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест(своеобразное право вето), который рассматривается бундестагом и может быть отклонен простым большинством голосов от общего числа депутатов. Однако бундесрат вправе принять закон самостоятельно, без участия бундестага, если правительство посчитает его неотложным.

Парламент ФРГ (бундестаг) вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы и отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает постановления, которые должны выполняться землями. При принятии закона о бюджете действуют общие правила: представление проекта только правительством, невозможность без его согласия вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.

Парламент ФРГ осуществляет контроль над деятельностью - ис полнительной власти, но правительство несет ответственность только

67

перед бундестагом – как коллективную, так и индивидуальную. Формой ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голосоваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника, т. е. как единая, совокупная резолюция. Канцлер и сам вправе поставить вопрос о доверии

правительству, связывая это обычно с требованием принять тот или иной закон. При выражении недоверия возможно избрание нового канцлера (по предложению президента) или роспуск парламента (бундестага), если новый канцлер не будет избран в течение трех недель.

Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры; объявляет состояние обороны при угрозе агрессии; формирует некоторые высшие органы государства (бундестаг участвует в выборах президента; обе палаты формируют федеральный конституционный суд и др.).

Исполнительная власть в Германии формально принадлежит федеральному президенту, но реально осуществляется правительством.

Президент избирается на пять лет косвенными выборами– федеральным собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в бундестаге. Президентом может стать гражданин, достигший сорока лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо вправе избираться на этот пост только на два срока. Президент не должен быть членом парламента, правительства, ландтага земли, местных представительных органов, занимать иные оплачиваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установленных конституцией для ответственности президента.

По конституции президент страны обладает значительными полномочиями: он представляет государство; заключает международные договоры; аккредитует дипломатических представителей; назначает федеральных судей, офицеров; осуществляет право помилования и др. Однако для признания таких актов действительными необходима их контрассигнатура (скрепление подписью) канцлером или соответствующим министром. Контрассигнатура не требуется для актов об увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового канцлера в установленный срок, для

68

назначения в этих условиях даты выборов в бундестаг, предложения кандидатуры нового канцлера (все это делается в условиях вакантности поста канцлера).

Ответственность президента заключается в лишении его данной должности в случае обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение может выдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено одной четвертью состава любой из палат, предъявление обвинения требует большинства в две трети. Обвинение вносится в федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение. ФКС вправе временно отстранить президента от должности до решения дела по -су ществу. Отрешенный от должности президент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию.

Федеральное правительство состоит из канцлера (председатель) и министров. Они не вправе занимать другие оплачиваемые должности, осуществлять профессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий, занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советов предприятий они могут входить с -со гласия бундестага). Особую роль в правительстве играет канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой. Положение канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом.

Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо, получившее абсолютное большинство голосов в бундестаге. Практически канцлером может стать лидер партии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в парламенте. В последние десятилетия правительство формируется одной из двух крупнейших партий– ХДС или СДПГ (выступающей в блоке со СвДП). Если предложенное президентом лицо не получает большинства голосов, бундестаг сам вправе выдвинуть кандидатуру канцлера. Если избрание канцлера в течение -че тырнадцати дней не состоялось, проводится второй тур, в котором для избрания достаточно относительного большинства. Если и эта процедура не дала результатов, президент в течение семи дней сам назначает канцлера (по существу, временно) и одновременно распускает парламент с указанием даты новых выборов. В назначении федеральных министров парламент не участвует. Министры назначаются президентом по предложению канцлера, увольняются самим канцлером (юридически – актом президента по требованию главы

69

правительства). Основные направления федеральной политики определяет канцлер. Министры действуют в установленных рамках самостоятельно, но несут ответственность как перед канцлером, так и перед нижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия любому министру. При расхождении мнений министров окончательное решение принимает правительство. Ответственность за его деятельность в целом несет канцлер: с его сменой уходят в отставку и министры.

В Германии функционирует разветвленнаясудебная система. Помимо конституционной юстиции (федеральный конституционный суд и конституционные суды земель) действуют еще пять ветвей правосудия – общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиции. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (верховный суд), который называется по-разному: федеральная судебная палата(возглавляет систему общих судов); федеральный административный суд; федеральный финансовый суд; федеральный суд по трудовым делам; федеральный суд по социальным делам. Конституция устанавливает, что федерация может создавать и другие суды, в частности военно-уголовные. Названные высшие судебные органы независимы по отношению друг к другу и к другим органам. Если между ними возникают разногласия(например, в части применения того или иного закона), то созывается совещание («сенат») из представителей этих органов, которое принимает решения, обеспечивающие единство судебной практики.

Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции) имеет несколько инстанций: четыре – у общих судов (участковые суды как низшее звено, несколько земельных судов, высший земельный суд и федеральная судебная палата), три – у остальных видов судов (кроме участковых).

Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам – споры между работодателями и работниками, профсоюзами и союзами работодателей. Админист-

ративные суды рассматривают: иски граждан к государственным служащим по вопросу соблюдения прав граждан в процессе управления; споры государственных служащих с администрацией, касающиеся их прав, охраны окружающей среды; споры между админист- ративно-территориальными единицами и др. Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям по вопросам пенсий, выплаты различных социальных пособий(например, на детей).

70

В системе общих судов большую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно осуществляет судья единолично. Суд земли расследует более сложные уголовные и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. В одних случаях уголовные дела могут рассматриваться коллегией судей, в других – с участием нескольких присяжных, которые вместе с судьей или судьями решают вопрос не только факта, но и права. Верховный суд земли проводит ревизию. Это особый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции и кассации(проверяется решение нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и соблюдения закона). Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный процесс.

Прокуратура в Германии не составляет отдельной системы, а действует при судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. По уголовным делам судебное разбирательство всегда (в том числе по делам частного обвинения, которые возбуждаются самими потерпевшими) осуществляется с участием прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участвовать и в рассмотрении гражданских дел.

5. Германский федерализм. Местное самоуправление и управление

Современный германский федерализм является в значительной мере результатом политики западных оккупационных держав, которые хотели ослабить возможность возрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ – это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции1949 г. Какихлибо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не существует. Систему их отношений, а также отношений земель между собой обычно характеризуют как кооперативный феде-

рализм, поскольку их взаимное сотрудничество законодательно оформлено.

После объединения ФРГ и ГДР в состав Германии входят шестнадцать земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города – Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, исторических традициях, размерах территории, численности населения. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием для их обособления, так как