Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

81

3. Государственные органы

Парламент. В системе конституционных органов Италии основное место занимает парламент. По ныне действующей конституции только парламент избирается всеобщим прямым голосованием граждан. Ему принадлежит исключительная прерогатива определять в полной мере политику государства. Парламент состоит из двух палат– палаты депутатов и сената республики.

Законами о порядке проведения избирательных кампаний прежняя пропорциональная система выборов дополнена принципами одномандатности и мажоритарности. Палата депутатов парламента насчитывает 630 мест, которые распределяются между областями в зависимости от численности населения. Три четверти депутатов избираются по одномандатной мажоритарной системе, одна четверть – по пропорциональной. Сенат избирается на областной основе и включает 315 сенаторов. Три четверти избираются по мажоритарной системе и одна четверть – по пропорциональной.

Депутатом может быть избрано лицо, достигшее на день выборов двадцати пяти лет. Для избрания в сенат необходимо быть не моложе сорока лет. Согласно конституции нельзя одновременно состоять членом палаты депутатов и сената. Законом устанавливаются случаи неизбираемости, а также несовместимости членства в парламенте с рядом должностей. Так, избранный депутат не может одновременно быть членом конституционного суда, Национального совета труда и обороны, членом областного совета, занимать должность префекта, вицепрефекта, полицейского, дипломата, консула и т. д.

Обе палаты равноправны как в плане законодательных полномочий, так и в сфере осуществления конституционного контроля над деятельностью правительства. Парламент избирает президента страны, консультирует его при назначении правительства, участвует в формировании целого ряда других органов государственного управления и суда. К компетенции парламента относятся объявление состояния войны и предоставление правительству на этот период необходимой власти, ратификация международных договоров политического -ха рактера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Палаты ежегодно утверждают государственный бюджет и отчет о расходах. В исполни-

тельную функцию этого органа входит принятие конституционных законов, касающихся территориального устройства Италии, изменения границ ее провинций.

82

В определении статуса депутата парламентаконституция следует принципу, согласно которому каждый член парламента представляет нацию и не связан так называемым обязывающим мандатом при выполнении своих парламентских функций.

Члены парламента не могут преследоваться за выраженные ими мнения и свое голосование при выполнении парламентских функций. Парламентариям предоставлены широкие иммунитеты, в частности, их запрещено привлекать к уголовной ответственности без санкции соответствующей палаты.

Работа палат ведется раздельно. На совместные заседания парламент собирается только в случаях избрания президента, принятия им присяги, рассмотрения обвинений в адрес главы государства в государственной измене или посягательстве на конституцию, предания суду парламента премьер-министра или иных членов правительства за нарушения, совершенные при исполнении своих обязанностей, в случаях формирования конституционного суда. Предусмотрена возможность созыва каждой из палат на чрезвычайную сессию, однако для этого требуется инициатива ее председателя, президента республики или одной трети состава палаты.

Заседания парламента, как правило, публичны. Решения каждой палаты и парламента в целом действительны, если приняты большинством присутствующих. Вместе с тем в конституции предусматриваются случаи, когда для принятия решения требуется квалифицированное большинство.

Для руководства своей работой каждая палата избирает бюро в составе председателя, четырех его заместителей, трех квесторов и трех секретарей. Согласно регламенту в бюро должны быть представлены все парламентские группы. Бюро утверждает проект бюджета парламента, решает вопросы, связанные с формированием парламентских групп и комиссий, устанавливает правила внутреннего распорядка, функционирования различных служб.

Обычно для создания партийных парламентских групп необходимо, чтобы в их состав входили не менее двадцати членов– в палате депутатов и десяти – в сенате. Депутаты и сенаторы, не вошедшие в ту или иную партийную парламентскую группу, могут создавать единую смешанную группу, которая пользуется теми же правами. В парламенте формируются постоянные комиссии(на основе пропорционального представительства парламентских групп), главной функцией которых является подготовка, рассмотрение и одобрение законопроектов для их последующего направления в палаты.

83

Основной областью парламентской деятельности является законотворчество, в котором совместно и последовательно участвуют обе палаты. Предусмотрен и соответствующий порядок рассмотрения и одобрения законопроектов в каждой из палат.

Существуют две процедуры принятия закона: обычная, когда законопроект после его обсуждения в соответствующих комиссиях палаты утверждается депутатами на ее заседании, и срочная, согласно которой рассмотрение и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в комиссиях, если иного не потребует правительство или десятая часть членов палаты.

Итальянская конституционная практика в целом следует принципу разделения властей. Вместе с тем в случаях необходимости и срочности конституция уполномочивает правительство принимать временные декреты, наделенные силой закона. Однако такие декреты должны представляться в парламент для утверждения. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение шестидесяти дней, он теряет силу уже с момента опубликования.

В ныне действующей итальянской конституции предусмотрен жесткий порядок принятия конституционных законов и внесения изменений в текст конституции. Такие законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании.

Президент Италии является главой государства, олицетворяя собой национальное единство, представляя страну в международных отношениях. В рамках своей компетенции он осуществляет следующие полномочия:

-по инициативе правительства участвует в процедуре представления палатам законопроектов; промульгирует утвержденные парламентом законы; издает одобренные правительством декреты, обладающие силой закона, и регламентарные акты; направляет палатам послания с требованием повторного обсуждения того или иного закона; назначает народный референдум в случаях, предусмотренных конституцией; участвует в правительственных инициативах, касающихся возбуждения дел в конституционном суде, включая вопросы компетенции областных законов;

-назначает и освобождает от должности премьер-министра, также по его рекомендации – министров и государственных секретарей, назначает пожизненных сенаторов «по праву», распускает в пределах своих конституционных полномочий палаты парламента и объ-

84

являет новые выборы, может выступить с инициативой созыва палат на чрезвычайную сессию;

-аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры(с предварительной санкции палат парламента);

-являясь командующим вооруженными силами, возглавляет верховный совет обороны и(по решению палат парламента) объявляет состояние войны;

-возглавляет высший совет магистратуры, назначает треть судей конституционного суда, обладает правом помилования и снижения меры наказания;

-жалует знаки отличия Итальянской республики.

По ныне действующей конституции президент избирается не общенародным голосованием, а парламентом на совместном заседании обеих палат. Кроме парламентариев в выборах участвуют также по три делегата от каждой области (малочисленная область Валле д'Аоста направляет одного делегата). Президент избирается на семь лет тайным голосованием двумя третями голосов (однако уже после третьего тура достаточно абсолютного большинства). Главой государства может быть избран любой гражданин не моложе50 лет, пользующийся гражданскими и политическими правами. Пост президента несовместим с любой другой должностью.

В конституции указаны основания(временные и постоянные), в силу которых президент прекращает выполнять свои полномочия. Временные – болезнь, зарубежная поездка и т. п. В этот период его функции осуществляет председатель сената. Постоянные – отставка, государственная измена, посягательство на конституцию, смерть, предусматривающие избрание нового президента. Вместе с тем, президент не ответствен за действия, совершенныe при исполнении своих обязанностей. Это конституционное положение реализуется в двух плоскостях – политической и судебной. В конституции прямо указано, что любой акт президента должен быть контрасигнован предложившими его министрами, которые и несут ответственность за этот акт. Что касается уголовно наказуемых действий, то к ним относятся государственная измена и посягательство на конституцию. В этих

случаях парламент на совместном заседании палат и абсолютным большинством голосов своего состава должен принять решение о придании президента суду.

Президент является главой своего рабочего аппарата– администрации, которая делится на гражданскую и военную части.

85

Правительство (совет министров) в политической жизни Ита-

лии является высшим органом исполнительной власти, обеспечивающим функционирование всей государственной системы. Правительство обладает широкой функциональной автономией и осуществляет свои полномочия в большем объеме, нежели в аналогичных республиках парламентского типа. В условиях слабой президентской власти оно как бы восполняет конституционную«политическую безответственность» президента, беря на себя многие его обязанности. Именно в этом смысле понимается положение конституции, согласно которому никакой акт президента не действителен без контрасигнации премьерминистром или ответственными за него министрами.

Правительство выступает с законодательными инициативами, обеспечивает принятие законов и декретов, порой осуществляет прямые законодательные функции, при необходимости принимает под свою ответственность временные положения, имеющие силу закона. Однако все срочные декреты должны в тот же день представляться в парламент для их утверждения.

С иерархической точки зрения глава правительства(председатель, премьер-министр) не обладает какими-либо правовыми преимуществами по сравнению с другими министрами и является«первым среди равных». Однако конституцией допущено своего рода правовое перекрещивание полномочий президента и правительства. Формально президент выступает как глава исполнительной власти, однако не обладает собственными правовыми и властными инструментами для реализации этих полномочий, а должен постоянно делегировать их правительству. На практике именно председатель правительства осуществляет такие полномочия, как назначение министров и их заместителей, других высших должностных лиц государства, выступает с законодательными инициативами, обеспечивает прохождение и принятие законов, взаимодействует с главами областей, ставит во-

прос о доверии правительству перед парламентом и о роспуске -по следнего. По сути дела премьер-министр де-факто принял на себя многие функции президента и стал центральной фигурой в системе исполнительной власти.

Круг ведения отдельных министерств, их структура и внутренняя административная организация регулируются специальным законом. Наряду с собственно министрами, осуществляющими руководство в конкретной области государственной администрации, в правительство входят также «министры без портфеля». Они обладают теми же правами и полномочиями и несут коллективную ответственность за

86

деятельность правительства наравне с другими министрами. Заместители министров на свои посты назначаются президентом по предложению главы правительства. Они в силу сложившихся в Италии традиций являются членами парламента и представляют в правительстве партии, входящие в правительственное большинство.

Политическую ответственность совет министров в целом и каждый министр персонально несут перед парламентом, что выражается в голосовании вотума доверия. Вместе с тем недоверие одному из министров не означает, что все правительство должно уйти в отставку. Формой политической ответственности министров является и практика ответа на парламентские запросы. Министры несут гражданскую ответственность за противоправные действия в том же порядке, что и другие должностные лица, а в случае соответствующего судебного решения обязаны возместить причиненный ущерб.

За уголовные преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, председатель правительства и министры предаются парламентскому суду на совместном заседании обеих палат.

Государственная администрация. Согласно конституции государ-

ственные ведомства и учреждения образуются в соответствии с законом, обеспечивающим их нормальное функционирование. Государственные служащие находятся исключительно на службе нации. Должности в государственной администрации замещаются на конкурсной основе, за исключением установленных в законе случаев. В Италии нет запретов государственным служащим состоять в политических партиях и заниматься политической деятельностью. Ограничения предусмотрены только в отношении судей, кадровых военных, находящихся на действительной службе, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей.

В соответствии с законодательством наряду с собственно государственными служащими существует более многочисленная категория «публичных служащих», трудовые отношения которых с государственными ведомствами или другими органами публичной администрации регулируются на основе отдельных коллективных договоров.

Национальный совет экономики и труда первоначально был за-

думан как консультативный орган, в котором представлены независимые эксперты и представители различных категорий производителей. Совет обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке экономического и социального законодательства. В настоящее время деятельность этого органа усилена науч- но-исследовательской составляющей, расширен и круг его компетен-

87

ции за счет вопросов в сфере взаимоотношений Италии и европейских сообществ.

Государственный совет выполняет консультативные функции в области административного права, дает свои заключения о законопроектах правительства, осуществляет юрисдикцию по охране законных интересов, связанных в действиями государственных органов. В госсовет входят государственные советники, назначаемые декретом президента республики.

Счетная палата обеспечивает предварительный контроль над законностью актов правительства, контролирует исполнение государственного бюджета, а также деятельность организаций, финансируемых государством. Кроме того, в ее юрисдикцию входят вопросы государственной отчетности и целесообразности расходования государственных средств. Палата имеет местные отделения и контрольные бюро. Структура этого органа соответствует выполняемым контрольным и судебным функциям: в его составе около 450 магистратов, представляющих судейский и прокурорский корпуса, и около 3400 административных работников.

4. Судебная система

Высший совет магистратуры – особый, во многом уникальный орган итальянской судебной системы. Его главная задача – обеспечение автономии и независимости магистратуры как отдельной и самостоятельной гильдии магистратов. Совет назначает на судебные должности новых магистратов, осуществляет переводы, повышения и другие меры, связанные с их статусом. Председателем высшего совета магистратуры является президент республики. В его состав входят первый председатель и генеральный прокурор кассационного суда, а также тридцать избираемых членов (две трети – непосредственно магистратами из числа судей различных категорий, одна треть – парла-

ментом на совместном заседании обеих палат из числа ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее пятнадцати лет стажа адвокатской деятельности). Выборные члены остаются в должности четыре года и не могут быть избраны вновь сразу же по истечении этого срока.

Согласно конституции судьи подчиняются только закону. Магистраты – судьи и прокуроры – не вправе занимать государственные или частные должности, а также заниматься промышленной, торговой или другой свободной профессиональной деятельностью, кроме благотворительной. Однако они вправе быть сенаторами или членами

88

палаты депутатов. Назначение магистратов производится на конкурсной основе.

Принцип несменяемости и независимости магистратов рассматривается в итальянском конституционном праве как одно из важнейших демократических проявлений в судебной системе страны. Этот принцип конкретизируется положением конституции, согласно которому магистраты не могут быть уволены или отстранены от должности, переведены в другие суды либо на другие должности без соответствующего решения высшего совета магистратуры.

Низшее звено судебной системы – мировой суд, создаваемый в каждой коммуне. Мировой судья выполняет функции примирения сторон в гражданско-правовых спорах и осуществляет судебную юрисдикцию по гражданским делам, которые он решает на основе«права

исправедливости».

Вадминистративном центре каждого из преторских округов действует преторский суд. Претор выполняет функции судьи по гражданским делам в первой и апелляционной инстанциях, по трудовым делам в первой инстанции, а также по уголовным делам и вопросам опеки.

Трибунал – основа итальянской судебной системы. Он создается в административных центрах судебных округов, как правило, совпадающих с провинциями. Трибунал рассматривает в первой и апелляционной инстанциях гражданские дела, индивидуальные трудовые споры, а также уголовные дела. Трибунал по делам несовершеннолетних имеется при каждом апелляционном суде или его местном отделении.

Апелляционный суд образуется в специальных апелляционных округах (всего 23). Он рассматривает апелляции на решения судов первой инстанции по гражданским и уголовным делам, а также осуществляет следственные функции. В состав суда входят следственное отделение, отделения по трудовым спорам, по делам публичного водопользования и по делам несовершеннолетних.

Суд присяжных учреждается (один или несколько) в каждом апелляционном округе для рассмотрения уголовных дел, отнесенных к его компетенции. Он состоит из апелляционного магистрата(глава суда), магистрата трибунала и шести народных судей.

Высшим органом правосудия являетсяверховный кассационный суд, который обеспечивает точное применение и единообразное толкование закона, соблюдение сфер компетенции судов различных юрисдикций, разрешает коллизии компетенции и функций.

89

Прокуратура осуществляет надзор за законностью и точностью отправления правосудия. Прокурор наделен непосредственными полномочиями по обеспечению соблюдения законов о публичном порядке судопроизводства, возбуждает гражданские дела, осуществляет уголовное преследование. Функции прокурора при верховном кассационном суде и апелляционных судах выполняются генеральными прокурорами, а при трибуналах – прокурорами страны.

Административная юстиция осуществляется госсоветом в части охраны законных интересов граждан, а в особых, установленных законом, случаях – также их субъективных прав в отношении действий государственных органов.

Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распространяется только на воинские преступления, совершенные лицами, входящими в состав вооруженных сил, а в военное время устанавливается особым законодательством.

Конституционный суд рассматривается в Италии в качестве одного из гарантов соблюдения конституционного порядка. Он не входит, как в ряде других европейских стран, в общую систему судебных органов. Конституция определяет три категории подсудных конституционному суду дел:

-споры о конституционности законов и имеющих силу законов актов государства. Положения указанных документов, объявленных неконституционными, теряют свою силу со дня опубликования решения конституционного суда. При этом решения должны исключать какиелибо оценки политического характера;

-споры о компетенции между властями государства, между государством и областями и между самими областями. Если, по мнению конституционного суда, был издан акт с пороком компетенции, то он аннулируется. Исполнение актов, по поводу которых возник спор о компетенции, может быть приостановлено на период разбирательства жалобы;

-обвинения, выдвигаемые против главы государства или отдельных министров. Речь идет исключительно об обвинениях президента в государственной измене либо посягательстве на конституцию. В отношении членов правительства рассматриваются обвинения в противоправных деяниях, совершенных ими при исполнении своих обязанностей.

Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, назначаемых (по одной трети) президентом, парламентом на совместном заседании палат и высшими инстанциями юстиции. Полномочия судей длятся де-

90

вять лет и не подлежат возобновлению. Члены конституционного суда избираются из числа судей(в том числе находящихся в отставке) высших общих и административных судов, ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих двадцатилетний стаж работы. При рассмотрении обвинений против президента или министров в судебных заседаниях конституционного суда участвуют также шестнадцать дополнительных членов, назначаемых по жребию из списка граждан, составленного парламентом. Должность судьи конституционного суда несовместима с обязанностями члена парламента или областного совета, а также с участием в деятельности общественных организаций и политических партий.

5. Политико-территориальное устройство. Областная автономия и местное самоуправление

Политико-территориальная организация государства. Действую-

щая конституция определяет Италию как единое и неделимое государство, но в то же время не только признает местные автономии, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию.

Италия разделена на двадцать областей, из которых пять (Тренти- но-Альто Адидже, Валле д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния) обладают специальным статусом, предусматривающим более широкие полномочия и функции, связанные с их геополитическими и этническими особенностями. Каждая область является автономным образованием с собственной властью, полномочиями, имеет свой устав, в котором определены конкретные сферы областного регулирования, компетенция и внутренняя организация данного субъкта, включая право законодательной инициативы и референдума, а также право принятия областных законодательных норм.

В конституции определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать собственные законы при условии, что они не будут противоречить национальным интересам и интересам других областей. В круг предметов ведения области входят: организация областных ведомств и административных учреждений; территориальное устройство области (включая территории коммун); местная городская и сельская полиция; ярмарки и рынки; санитарные и больничные службы; благотворительные учреждения; ремесленное и профессиональное образование; музеи и библиотеки местного значения; градостроительство, дорожная сеть, транспортные пути и автомобильные дороги областного подчинения; сельское и лесное хозяйство и другие вопросы, которые могут быть определены отдельными конституционными