Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

101

срок может быть увеличен. Отказ должностного лица представить требуемую информацию или ее заведомая недостаточность расцениваются как действия, препятствующие работе народного защитника.

Законодательством предусмотрена обязанность различных государственных органов оказывать содействие народному защитнику в его расследованиях и инспектировании. Он вправе посещать любые учреждения публичной администрации, встречаться с их служащими, изучать служебные дела и необходимую документацию, включая и секретную.

Расследование, осуществляемое народным защитником, проводится в условиях абсолютной секретностикак по отношению к частным лицам, так и учреждениям. Если народный защитник получает сведения о предполагаемых преступных действиях, он немедленно ставит в известность генерального прокурора, который в свою очередь периодически информирует народного защитника о состоянии дел, возбужденных по его ходатайству. Народный защитник по долгу службы вправе возбуждать дела об ответственности любых служащих правительственного или административного ранга, а также местного уровня без какой бы то ни было письменной жалобы в отношении этих лиц.

Народный защитник неправомочен самостоятельно изменять или аннулировать акты и решения публичной администрации, однако может предложить отменить правовую норму, если убежден, что дальнейшее ее действие приведет к возникновению несправедливых или опасных ситуаций. Кроме того, он вправе обратиться в конституционный суд относительно неконституционности акта в целях защиты прав и свобод граждан.

По итогам своих расследований народный защитник направляет соответствующим властям и служащим замечания или рекомендации о принятии надлежащих мер по жалобе. Письменный ответ он должен получить не позднее, чем через месяц. В противном случае народный защитник может обратиться к министру соответствующего департамента или к другим представителям верховной власти с изложением существа вопроса и отчетом о своих действиях. Если он не получает ответ и от этих должностных лиц, то включает данный во-

прос в свой годовой или специальный доклад на очередной сессии парламента, где, кстати, указывает имена представителей верховной власти, занявших, по его мнению, столь негативную позицию.

Народный защитник информирует подателя жалобы и других заинтересованных лиц о результатах своих расследований, а также об

102

ответах, полученных от административных властей или служащих, за исключением секретных сведений.

4. Высшие органы государственной власти и управления

Король в системе высших органов государственной власти занимает первое место. По конституции 1978 г. Испания является парламентарной монархией, и корона наследуется в порядке первородства и представительности преемников короля. Предпочтение отдается предшествующей династической ветви перед последующей; в той же ветви – более близкой степени родства; при равной степени родства – мужчине перед женщиной; при совпадении пола – старшему по возрасту перед младшим. При угасании всех ветвей королевской династии парламент избирает форму наследования, наилучшим образом отвечающую интересам Испании. В случае несовершеннолетия короля его отец или мать, а при их отсутствии– старший по возрасту ближайший наследник становится регентом и выполняет эти функции до наступления совершеннолетия наследного принца.

Если нет никого, кто мог бы стать регентом, парламент сам назначает регентство в составе одного, трех или пяти человек. Король после вступления на престол приносит присягу в том, что будет добросовестно исполнять свои обязанности, соблюдать конституцию и законы, а также уважать права граждан и региональных автономных объединений.

По конституции король является главой государства, символом единства нации, а также арбитром и примирителем в деятельности государственных учреждений, высшим представителем Испании в международных отношениях. Его личность неприкосновенна и он не подлежит никакой ответственности. Все акты короля скрепляются подписями председателя правительства и министрами, к компетенции которых они относятся. Без подписи министров король вправе назначать и освобождать от должности военных и гражданских служащих только своего двора. Король получает из бюджета государства установленную законом сумму на содержание своей семьи и приближенных.

Полномочия короля охватывают сферы деятельности, определенные конституцией. Прежде всего это отношения с законодательной и исполнительной ветвями власти. Король санкционирует и промульгирует законы, одобренные парламентом, однако не имеет права законодательной инициативы и права вето в отношении законов парламента. Король назначает выборы в парламент, созывает его на сессии, а также по предложению правительства вправе его досрочно распус-

103

тить. В случаях, предусмотренных конституцией, король назначает референдум, который носит консультативный характер. Король полномочен предлагать кандидатуру председателя правительства, назначать и смещать его с должности в соответствии с конституционными положениями. По предложению премьера король назначает и смещает членов кабинета министров. Он может председательствовать на заседаниях правительства, если сочтет это необходимым.

В области внешних сношений король объявляет о принятии Испанией на себя международных обязательств посредством заключения договоров. С предварительного согласия парламента он может объявлять войну и заключать мир. Король назначает послов и других дипломатических представителей Испании в разных странах, иностранные представители в Испании также аккредитованы при нем. К полномочиям короля относятся верховное командование вооруженными силами страны, назначение на гражданские и военные должности, присвоение почетных званий, награждение орденами, помилование, оказание высшего покровительства королевским академиям.

Генеральные кортесы (парламент) являются одним их старейших в мире парламентских учреждений с двухпалатной структурой(нижняя палата – конгресс депутатов, верхняя палата – сенат).

Конгресс депутатов (от 300 до 400 человек) избирается сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Выборы осуществляются на основе пропорционального представительства по избирательным округам(провинциям) с обязательным обеспечением минимум одного представителя от каждого округа.

Верхняя палата – орган территориального представительства. От каждой провинции избираются четыре сенатора путем всеобщего, свободного, равного, прямого и тайного голосования. Островные провинции избирают сенаторов по установленным конституцией нормам, а региональные автономные объединения направляют в верхнюю палату по одному сенатору от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Сенат избирается на четыре года. Действие мандата сенатора заканчивается по истечении этого срока или со дня роспуска палаты.

Пост парламентария несовместим с должностью члена конституционного суда, высшего должностного лица государственной администрации (за исключением члена правительства), народного защитника, члена суда, судьи, прокурора, профессионального военного или лица, находящегося на действительной службе в вооруженных силах,

104

корпусе безопасности и полиции, а также члена избирательной комиссии.

Депутаты и сенаторы пользуются парламентским иммунитетом и могут быть задержаны лишь на месте преступления. Без предварительного разрешения соответствующей палаты им нельзя предъявлять обвинение и привлекать к суду. Они пользуются неприкосновенностью как при исполнении депутатских функций, так и при высказывании своего мнения. Уголовное дело в отношении парламентария рассматривается верховным судом страны в случае лишения его парламентского иммунитета.

Палаты устанавливают собственные регламенты, бюджеты, определяют статус служебного персонала, избирают председателей, членов президиумов. Они собираются ежегодно на две очередные сессии. Чрезвычайная сессия созывается по требованию правительства,

постоянной комиссии парламента или абсолютного большинства членов любой из палат для обсуждения неотложных вопросов. После принятия решений по повестке дня сессия свою работу заканчивает.

Важная форма работы парламента– постоянные комиссии, которые предварительно рассматривают все законопроекты и готовят их к пленарным заседаниям. Конституция разрешает палатам делегировать постоянным комиссиям право самостоятельно принимать законопроекты и законодательные предложения, за исключением законопроектов о конституционной реформе, международных отношениях, госбюджете, органических и базовых законопроектов.

В каждой палате предусмотрено создание постоянной депутатской комиссии, организованной пропорционально численности парламентских групп. Они вправе созывать палаты на чрезвычайные сессии, исполнять властные полномочия последних в период между сессиями.

Для принятия решения, как правило, требуется согласие абсолютного большинства членов палаты. Голосование депутатов и сенаторов осуществляется персонально и не может поручаться другим лицам.

При необходимости пленарные заседания палат могут проводиться в закрытом порядке.

Основной закон предусматривает возможность делегирования полномочий парламента правительству, предоставляя ему право издавать нормативные акты, имеющие силу закона, по заранее установленным вопросам и на строго определенное время действия. Такие акты называются законодательными декретами, которые, однако, не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, прав, свобод и обязанностей граждан, положения региональ-

105

ных автономных объединений, а также всеобщего избирательного права. Декреты-законы правительства в обязательном порядке обсуждаются и утверждаются на пленарном заседании нижней палаты в тридцатидневный срок со дня их промульгации. Конституцией закреплено право народной законодательной инициативы, для чего требуются подписи полумиллиона избирателей. Но такая инициатива не может осуществляться по вопросам, относящимся к органическим законам, законам о налогообложении, международных отношениях, помиловании.

Законопроекты, принятые конгрессом депутатов, передаются на одобрение сената; последний может наложить на него вето или внести свои поправки. Вето принимается абсолютным большинством членов верхней палаты. И вето, и поправки преодолеваются нижней палатой абсолютным большинством голосов. Король Испании не обладает правом вето в отношении законов, одобренных парламентом. В пятнадцатидневный срок он санкционирует, промульгирует законы и распоряжается об их немедленной публикации.

Генеральные кортесы дают предварительное согласие правительству на заключение международных договоров или соглашений, в соответствии с которыми государство принимает на себя определенные обязательства. Прежде всего это договоры политического и военного характера, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности граждан, налагающие финансовые обязательства на государство, предполагающие изменение или отмену какого-либо закона либо требующие принятия новых законов для их осуществления. При этом конституция прямо указывает, что международные договоры после их официального опубликования в Испании являются составной частью ее внутреннего законодательства.

Правительство в системе государственных органов Испании занимает центральное место. Конституционные положения о правительстве дополняются законом «Об организации центральной администрации государства». В соответствии с конституцией и действующим законодательством правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и защитой государства. Правительство состоит из председателя, его заместителей, а также министров и других членов, определенных законом. В перечень центральных министерств входят министерства внешних сношений, юстиции, обороны, экономики и жилья, внутренних дел, образования и науки, труда и социального обеспечения, промышленности и энергетики, транспорта, туризма и

106

связи, культуры, территориальной администрации и др. (всего пятнадцать министерств).

Председатель правительства осуществляет официальное представительство этого государственного органа, руководит деятельностью всех его членов, скрепляет своей подписью акты, издаваемые королем, передает королю для санкционирования законы, одобренные парламентом. Заместитель премьер-министра принимает на себя функции председателя в случаях смерти последнего, отсутствия его в связи с зарубежной поездкой или болезни. Председатель, его заместитель (или заместители) и министры входят в состав комиссий, образуемых правительством, которое делегирует им специальные функции. Конституция запрещает членам правительства осуществлять иные представительные функции, кроме предусмотренных парламентским мандатом, и любые публичные функции, не относящиеся к их должности. Члены правительства не вправе заниматься какойлибо профессиональной или торговой деятельностью.

Правительство формируется на парламентской основе. Король после предварительных консультаций с представителями политических

партий в парламенте предлагает кандидата на пост - премье министра. Последний вносит на обсуждение нижней палаты политическую программу будущего правительства и запрашивает вотум доверия палаты. Данное лицо назначается на пост председателя правительства, если вотум доверия был поддержан абсолютным большинством членов конгресса депутатов. В случае отрицательного результата проводится новое голосование(спустя 48 часов после первого), причем для получения вотума доверия требуется лишь простое большинство голосов. Если при повторном голосовании вотум доверия не будет поддержан, то, в соответствии с установленной конституцией процедурой, король предлагает новую кандидатуру на пост премьера.

Если по истечении двухмесячного срока ни один из кандидатов не получит вотума доверия нижней палаты, король распускает парламент и объявляет новые выборы.

После избрания председателя остальные члены правительства, назначаются по его предложению королем.

Члены правительства и его председатель в соответствии с законом подлежат уголовной ответственности в случае измены или совершения любого преступления против безопасности государства. К осужденным по этим обвинениям не может быть применено право помилования, принадлежащее королю.

107

Правительство подает в отставку после проведения всеобщих выборов, в случае отказа в доверии, а также отставки или смерти премьера.

Государственный совет – важнейший правительственный орган, осуществляющий консультативные функции; порядок его формирования и компетенция устанавливаются органическим законом. Государственный совет является организационно и функционально автономным органом при правительстве, что гарантирует объективный и независимый характер его решений. Совет действует в составе пленума или постоянной комиссии. Членами совета могут быть депутаты или сенаторы парламента, члены конституционного суда, народные защитники, председатели или члены исполнительных советов автономных образований, послы и другие категории лиц. Срок их полномочий – четыре года. Председатель совета назначается правительственным актом из числа наиболее известных юристов страны, обладающих опытом решения государственных вопросов.

Компетенция госсовета довольно обширна. Прежде всего он дает консультации по вопросам, поставленным правительством (отдельными его членами) или автономными объединениями, в частности, по проектам законодательных декретов, законопроектам, касающимся выполнения (или изменения) международных договоров, конвенций или соглашений; разрешает сомнения, могущие возникнуть при толковании или выполнении международных договоров, подписанных Испанией, и т. п.

Постоянная комиссия обязана давать консультации по таким -во просам, как регламенты общего характера, которые касаются реализации и модификации законов; предварительные проекты органических законов, делегирующих государственные полномочия автономным образованиям; вопросы компетенции различных подразделений правительственных министерств; вопросы, относящиеся к организации, компетенции или функционированию самого государственного совета, и др.

Взаимоотношения правительства с парламентом регулируются специальным разделом конституции, прямо закрепляющим солидарную ответственность членов правительства за свою политическую деятельность перед конгрессом депутатов (нижней палатой). Обе палаты парламента вправе потребовать необходимую информацию от правительства или его департаментов, а также личного присутствия членов кабинета на своих заседаниях. В свою очередь члены правительства имеют доступ на заседания палат и их комиссий и вправе

108

выступать на них. Палаты парламента могут вносить интерпелляции и запросы правительству и любому из его членов.

По своей инициативе конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности правительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию осуждения. Такая резолюция может быть предложена как минимум одной десятой состава депутатов

ипоставлена на голосование не ранее чем через пять дней со дня ее внесения. В течение этого времени могут вноситься альтернативные резолюции. Это так называемый период охлаждения, известный конституционному праву многих европейских стран. Если резолюция осуждения не принимается, подписавшие ее депутаты уже не могут вносить другую резолюцию осуждения в течение работы текущей сессии.

Правительство может самостоятельно поставить вопрос о доверии перед парламентом. Если последний отказывает ему в доверии, правительство подает в отставку, после чего в соответствии с нормами конституции назначается новый председатель правительства. Вместе с тем конституция допускает досрочный роспуск парламента по инициативе правительства под личную ответственность председателя. Декрет короля о роспуске предполагает назначение новых выборов.

Правительство полномочно объявить особые виды состояния в стране. Так, на части территории может быть введено состояние угрозы (сроком до пятнадцати дней) или чрезвычайного положения (с предварительного разрешения конгресса депутатов) на срок не более тридцати дней. Осадное положение объявляется абсолютным большинством нижней палаты исключительно по предложению правительства. При объявлении этих состояний роспуск палат парламента не допускается и принцип ответственности правительства перед парламентом не может быть нарушен.

Важнейшие полномочия правительства, связанные с деятельностью парламента, касаются государственного бюджета («генеральный бюджет»). Правительство разрабатывает, а парламент рассматривает законопроект, вносит поправки и принимает его в окончательном виде. Генеральный бюджет является годовым, включающим все доходы

ирасходы государственного публичного сектора, также размер фискальных сборов, поступающих в доход государства. Правительство обязано представить в нижнюю палату проект генерального бюджета не позднее трех месяцев до истечения срока исполнения бюджета предыдущего года. Если закон не будет принят в установленный

109

срок, действие бюджета текущего года автоматически продлевается до окончательного утверждения нового.

Правительство в соответствии с законом обладает правом выпуска государственного займа и предоставления кредитов без согласования с парламентом.

5. Региональная автономия

Территориальная организация Испании включает муниципалитеты, провинции и региональные автономные объединения. Муниципалитеты обладают всей полнотой прав юридических лиц и управляются выборными муниципальными советами. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного тайного голосования. Несколько муниципалитетов объединяются в провинции, coздаваемые по территориальному принципу. Провинции также пользуются правами юридических лиц, и их границы могут изменяться только по решению парламента. Представительным органом в каждой провинции является избираемое путем всеобщего голосования собрание представителей.

Конституция Испании предоставляет широкие права автономии региональными автономным объединениям. Такие объединения могут быть образованы граничащими друг с другом провинциями, имеющими общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островными территориями и провинциями, представляющими единую историческую область. В Испании существует два вида автономии: административная и национальнотерриториальная.

Области с административной автономией образуются по инициативе провинциальных советов объединяющихся провинций и двух третей советов муниципалитетов, население которых намеревается войти в состав автономной области. Проект статута автономной области вносится в качестве законодательной инициативы в парламент, проходит предусмотренные для любого законопроекта процедуры и одобряется обеими палатами в виде органического закона об автономии соответствующей области. Одобренный таким образом статут является составной частью общеиспанского законодательства и -ос новным правовым актом автономной области. В статуте автономии должны быть определены границы территории, название, структура и местонахождение автономных учреждений, полномочия в пределах конституции и основания для передачи ей соответствующих служб.

110

Несколько отличается порядок организации автономного образования, населенного национальным меньшинством. Инициатива учреждения национального образования принадлежит советам провинций и трем четвертям муниципальных советов. Эту инициативу должно

поддержать на референдуме абсолютное большинство населения объединяющихся провинций. Проект статута автономии выносится на всеобщий референдум объединяющихся территорий и после одобрения простым большинством голосов избирателей передается на рассмотрение и утверждение в палаты парламента.

К компетенции региональных автономных объединений относятся: создание собственных органов управления; изменение границ расположенных на их территории муниципалитетов; благоустройство территории; общественные работы; дорожное строительство; земледелие; животноводство; охрана окружающей среды; экономическое развитие; культура; социальное обеспечение; здравоохранение; гигиена и др. Через пять лет после образования автономия вправе расширить свою компетенцию за счет получения полномочий, относящихся к исключительному ведению государства, внеся соответствующие изменения в свой статут. В частности, такие полномочия могут передаваться парламентом путем принятия специального органического закона, который одновременно предусматривает передачу надлежащих финансовых средств и форму контроля со стороны государства за их расходованием. Контроль над деятельностью органов автономных объединений осуществляется конституционным судом (относительно конституционности нормативных актов автономии, имеющих силу закона); правительством Испании (в отношении реализации делегированных полномочий); органами административной

юстиции (в части автономного управления и его регламентарных норм); счетной палатой парламента (за экономикой и бюджетом автономного образования).

Региональные автономные образования пользуются финансовой самостоятельностью в целях своего развития, координируя финансовую деятельность с государственным казначейством. Автономии обладают средствами, которые складываются из собственных налогов, пошлин и специальных взносов, ассигнований из государственного бюджета, прибыли от принадлежащего имущества и доходов, поступающих из различных источников, а также от кредитных операций.

Автономные области имеют свои органы власти и управления. Ведущим в этой системе является представительный орган– парламент – однопалатное учреждение, образуемое на основе всеобщих