Прудников А.С. Конституционное првво зарубежных стан. Ч. 3

21

парламента, полномочия которого номинально не ограничены никакими законодательными актами, и он в пределах допустимого может издавать, изменять и отменять любые законы. Отсюда следует, что не существует каких-либо «основных законов», подлежащих принятию, изменению или отмене в особом порядке. А как известно, именно это формально характеризует конституцию как правовой акт высшей юридической силы.

Еще одна особенность конституции – отсутствие органов конституционного контроля, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с действующими парламентскими законами или судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически не зафиксированным.

Характер конституции обусловливает и ,точто труды ученыхюристов признаются в качестве источника конституционного права, поскольку содержат необходимые обобщения, анализ писаных и неписаных норм конституции. Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а производным источником права. Хотя мнения ученых не обладают силой закона, но при отсутствии иных норм судьи обращаются к положениям, сформулированным в научных трудах. Будучи однажды принятыми высшими органами судебной власти, они начинают действовать. Труды таких ученых, как Д. Локк, Э. Берк, У. Блэкстон, И. Бентам и др., существенно повлияли на развитие британской конституции.

Право Европейского союза, представляющее совокупность единообразных правовых норм, действующих на территории пятнадцати европейских государств, включая Великобританию, составляет еще один источник ее конституционного права: вступив в Евросоюз, она приняла обязательство ввести в свою правовую систему его нормы.

2.Государственное устройство. Партийная система

Всостав Великобритании входят Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия (Ольстер) с присущими им этническими особенностями. Будучи по территориальному устройству унитарным государством, Великобритания является многонациональной страной.

Внастоящее время в государственном управлении перечисленными территориями обнаруживаются некоторые элементы автономии, особенно в Шотландии: установлена специальная квота мест в палате общин, на центральном уровне определена система исполнительных

22

органов, призванных учитывать их специфику, созданы специальные комитеты в парламенте. Шотландия, в частности, имеет собственную судебную систему, отличную от английской. Для этой территории общенациональным парламентом издается специальное законодательство. На уровне исполнительной власти в рамках британского правительства функционирует специальное министерство– Шотландское ведомство, возглавляемое министром–членом кабинета. Структурные подразделения этого ведомства дислоцированы главным образом в исторической столице Шотландии– Эдинбурге. В компетенцию Шотландского ведомства включены вопросы местного характера: здравоохранение; образование; охрана общественного порядка и др. Одной из важнейших задач является осуществление административного контроля над деятельностью органов местного -са моуправления – муниципалитетов, которые избираются населением административно-территориальных единиц.

На уровне законодательной власти определенная автономность государственного управления проявляется в создании специальных структур в рамках британского парламента. Так, в нижней палате функционирует Большой шотландский комитет, в состав которого входят все депутаты, избранные по округам на территории Шотландии. Этот комитет предназначен для проведения второго чтения законопроектов, по содержанию соотнесенных с «шотландскими делами». Созданы и другие законотворческие структуры– постоянные комитеты, деятельность которых также связана с упомянутыми делами.

Принцип автономности государственного управления в целом воспроизведен и в отношении Уэльса, но при более узкой компетенции соответствующих органов и их меньшей активности(нет собственной судебной системы, а специальные законы для него крайне редки).

Понятие автономии применительно к указанным историко-этни- ческим регионам Великобритании используется весьма условно. Речь идет об особенностях государственного властвования исключительно в центре, но в отношении регионов. Шотландию и Уэльс нельзя считать классическими автономными территориальными образованиями.

Статус последних предполагает достаточно широкие полномочия по самоуправлению, которые в данном случае отсутствуют.

Особенности государственного управления дополняются некоторыми нюансами административно-территориального деления. Если территория Англии разделена на графства, районы и приходы(подобная система существует и в Уэльсе), то Шотландия территориально организована по двухуровневому принципу– округа и районы. В

23

Англии и Шотландии существует специфика и в организации местного самоуправления, функционирующего на всех уровнях. Тем не менее понятие автономии вправе использовать для характеристики британской государственности.

Необходимо указать на существование в Шотландии системы судов, которая существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней значительную самостоятельность, прежде всего в сфере уголовной юрисдикции. Собственная судебная система функционирует и в Северной Ирландии, хотя она во многом близка английской и объединена с нею. Вместе с тем именно Северная Ирландия до введения в 1972 г. так называемого прямого правления была реальным автономным территориальным образованием в составе унитарного государства. Здесь действовал избиравшийся населением законодательный орган – стормонт, перед которым несло политическую ответственность сформированное им же правительство автономии. Попытки восстановить такое образование неоднократно предпринимались в последующие годы, но были в основном безуспешными.

В Великобритании исторически сложиласьдвупартийная система, которая со временем стала одним из базовых элементов, лежащих в основе организации и функционирования государственного механизма. Развитие современной двупартийной системы прослеживается с XVII в., когда в парламенте существовали две группировки – виги и тори1. Но только в середине XIX в. на парламентской арене активно выступили реальные политические партии– либералы и консерваторы. В начале XX в. была создана Лейбористская партия, быстро занявшая место либералов в двупартийной комбинации. В стране не существует понятия парламентской фракции. Официально состав парламента делится на правительство Ее Величества и оппозицию Ее Величества. Остальные политические партии, представленные в парламенте, не имеют формального статуса и не наделены соответствующими правами.

Консервативная партия первоначально развивалась как группировка внутри парламента. Расширение избирательного права в XIX в. вызвало необходимость создания партийной организации вне парла-

1 Виги (whigs) – политическая партия крупной торговой и финансовой буржуазии. В середине XIX в. на ее основе сформировалась Либеральная партия. Tори (tory) –политическая партия, выражавшая интересы земельной аристократии и высшего духовенства англиканской церкви, на основе которой сложилась Консервативная партия.

24

мента для ведения избирательных кампаний и получения максимального количества мест в палате общин. И в настоящее время это главная цель партии. В уставе партии записано, что первостепенная ее задача – содействие образованию ассоциаций в избирательных округах и достижению целей партии. В структуре партии различают три основных элемента: парламентская часть во главе с лидером; местные ассоциации в избирательных округах; ежегодная партийная конференция (не имеет большого значения). Руководящая роль в партии принадлежит избираемому парламентской частью лидеру. Он – связующее звено между названными элементами. Центральные органы партии выступают в качестве совещательных при лидере, который назначает членов центрального бюро, работающих под его контролем.

Лейбористская партия организационно связана с рабочим движением, особенно профсоюзами. Согласно уставу в ней существуют два вида членства: коллективное и индивидуальное. Основную группу коллективных членов составляют профсоюзы. Парламентская структура выделена в самостоятельную часть партии и официально именуется парламентской лейбористской партией. Разделение партии на парламентскую и массовую ведет к отрыву ее руководства от рядовых членов вне парламента, снижению роли внепарламентской организации партии, в том числе ежегодной партийной конференции. Ведущее положение парламентской группы обусловливалось ее -ис ключительным правом избирать лидера, который становился также лидером партии. Роль партии в избирательных округах сводилась к избранию кандидатов на парламентских и местных выборах.

Главным действующим лицом в парламентской структуре каждой партии выступает ее лидер. В случае завоевания партией большинства мест в нижней палате ее лидер становится главой правительства– премьер-министром кабинета.

В составе парламентских структур партий имеются специальные руководящие комитеты. В период нахождения партии в официальной оппозиции они неофициально называются теневыми кабинетами. Формирование их у лейбористов и консерваторов проходитпо разному, неодинакова и роль лидера партии. За каждым из членов теневого кабинета закрепляется определенное направление политической деятельности, в целом соответствующее компетенции того или иного министерства.

Политические партии играют ключевую роль в осуществлении законодательной и исполнительной власти. Не менее важную роль в этом процессе выполняет и сама двупартийная система. В отличие от

25

других развитых стран, где наблюдается явление так называемой институциализации политических партий, в Великобритании имеет место институциализация собственно двупартийной системы. Это подтверждают некоторые правила парламентской процедуры. Так, согласно регламенту за представителями официальной оппозиции на постоянной основе закреплены места руководителей важнейших парламентских комитетов. Кроме того, оппозиции отводится строго установленное количество дней в период сессии парламента для обсуждения и рассмотрения поставленных ею вопросов.

Парламентская организация политических партий регламентируется не правовыми нормами, а уставами (внутренними правилами) самих партий. Отдельные положения этих правил нередко включаются в перечень норм британской конституции. Обе входящие в двупартийную систему партии формально равны в своем отношении к аппарату государства. Внешне характер сложившихся связей зависит от того, какая из них получила большинство на прошедших всеобщих (или местных) выборах. Но эта «свободная конкуренция» двух партий – лишь видимость. В действительности эта система имеет значительный крен в сторону Консервативной партии. Чрезвычайно важным обстоятельством является поддержка партии, ее политической платформы и идеологии большинством руководящего состава государственного аппарата.

Активно «сочувствует» партии тори королевский двор, окружающий монарха, члены палаты лордов – наследственные пэры, формально не причисляющие себя к Консервативной партии, но по своему кредо – убежденные консерваторы. Среди сторонников партии тори находятся и руководители силовых структур (армии и полиции). Английский генералитет – надежный оплот консерваторов, определяющий позиции государственной машины относительно двух партий. Высшие чины полиции, руководство разведки и контрразведки, высшие судьи, как правило, полностью на стороне Консервативной партии. Проконсервативные взгляды и симпатии преобладают также среди высшего чиновничества министерств обороны, иностранных дел, а также внутренних дел.

3. Организация и деятельность органов власти. Местное управление

Одной из важных политико-правовых идей английской революции, со временем послуживших основой для формирования нового конституционного строя, была идея представительного и ответствен-

26

ного правления. Наиболее ранней ее формой былапарламентарная (конституционная) монархия, впервые конституционно закрепленная в Великобритании во второй половинеXVIII в. Принятие этой формы предопределило развитие и постепенную демократизацию института избирательного права, а также становление парламентаризма. Термин «парламент» стал употребляться в Англии еще в XIII в. в значении достаточно близком к современному, а соответствующий орган приобрел двупалатную структуру вXIV в., которая спустя столетия стала чуть ли не признаком парламентаризма. В том же XIII в. английский парламент подтвердил свое право устанавливать налоги и сборы – так называемое право кошелька – и тем самым активно участвовать в формировании государственного бюджета. В XIV в. получила рождение парламентская процедура импичмента по отношению к носителям исполнительной власти(лицам из ближайшего окружения монарха), которые злоупотребляли своими полномочиями и совершали преступления. В XVI в. законотворчество окончательно бы-

ло признано функцией парламента и впервые в истории сформулировано понятие закона (статута) как акта, который принимался парламентом, утверждался королем и имел высшую силу среди актов государственной важности.

Сегодня органом законодательной власти в Великобритании является двупалатный парламент. В состав нижней палаты – палаты общин входят 650 депутатов, которые избираются сроком на пять лет.

Возрастной ценз для активного и пассивного избирательного права определен соответственно в 18 лет и 21 год. Выборы депутатов осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства: избранным считается кандидат, набравший в одномандатном округе больше голосов, чем каждый из его конкурентов.

Единоличный руководитель палаты общин– спикер – имеет широкие полномочия в вопросах парламентской процедуры, устанавливая «правила спикера». Он следит за выполнением требований регламента, руководит парламентскими дебатами, организует исполнение внутрипарламентских решений, поддерживает организационный порядок в палате, несет ответственность за работу ее административновспомогательных служб. Депутат, избранный палатой на этот пост, обязан прекратить какие-либо формальные связи со своей партией, что должно служить гарантией его политической беспристрастности. По той же причине спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса депутатов разделились поровну.

27

Важным элементом внутренней структуры парламента являются постоянные комиссии: именно в их работе законодательный процесс наполняется профессиональным содержанием. В отличие от других стран постоянные комиссии не имеют специализированной компетенции. Характеристика их как постоянных весьма условна, так как состав таких комиссий обновляется каждый раз после передачи на рассмотрение нового законопроекта, несменяемыми остаются только председатели, назначаемые спикером. Состав постоянных комиссий формируется палатой с учетом партийного представительства в ней.

В палате общин имеются специальные комитеты, деятельность которых в основном сосредоточена на осуществлении контрольных полномочий по отношению к конкретным министерствам.

Уникальное явление в мировом конституционализме представляет верхняя палата парламента – палата лордов. Она включает две категории членов. К первой категории относятся высшие сановники, иерархи церкви (духовные лорды), осуществляющие таким образом ее представительство в парламенте, и лорды по апелляции – юристы, назначаемые в состав палаты; ко второй – наследственные пэры и пожизненные пэры.

Преобладающее большинство верхней палаты– наследственные пэры, получающие по наследству свои аристократические титулы вместе с правом заседать в парламенте. Особую группу составляют пожизненные пэры (сейчас их более350 человек): этот титул присваивается монархом по представлению премьер-министра тем, кто отличился на общественно-политическом и государственном поприще. Лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям) назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности. Они составляют ядро палаты лордов как высшей судебной инстанции в государстве.

По численности палата лордов является наибольшей среди палат парламентов развитых стран: право занимать места в ней имеют около 1200 человек. К тому же при формировании этой палаты использованы практически все «невыборные» способы.

Во взаимоотношениях между палатами парламента доминирует нижняя палата. Это прежде всего относится к законодательному процессу, хотя формально право законодательной инициативы в равной степени принадлежит членам обеих палат. Палата лордов вправе внести свои поправки в принятый палатой общин законопроект или отклонить его, однако через год этот законопроект может быть одобрен нижней палатой в собственной редакции в порядке обычной про-

28

цедуры и стать законом без какой-либо санкции верхней палаты. Что касается так называемых финансовых законопроектов, то палата лордов вправе только на месяц отложить их промульгацию после соответствующего решения нижней палаты.

Согласно существующей в Великобритании конституционной монархии королева (король) является главой государства. Формально ей принадлежат широкие властные правомочия, но в действительности их большую часть реализует правительство. В связи с этим говорят о «спящих полномочиях» британского монарха, хотя распределение функций в сфере государственного властвования достаточно типично для конституционной монархии.

С XVIII в. полномочия монарха теоретически остаются неизменными (он назначает премьер-министра, руководит администрацией, дипломатией и вооруженными силами, санкционирует принятые парламентом законы, объявляет о роспуске палаты общин, назначает членов в палату лордов), но на практике эти права не могут быть реализованы им по собственной воле. В законодательной сфере монарх ни разу не отказал в санкционировании закона. Роспуск палаты общин не может производиться без «совета» премьер-министра. Фактически монарх выполняет символические функции, олицетворяя единство королевства и историческую близость к народу (монарх является главой англиканской церкви). Кроме того, царствующая особа выполняет функцию национального и международного представительства страны, в некоторой мере облегчая исполнение соответствующих обязанностей премьер-министру. Реальная роль монарха определена конституционными соглашениями, одно из которых – контрассигнация (скрепление подписи) практически всех властных решений и актов монарха премьер-министром или компетентным министром.

Исключительно важное место в механизме государственной власти занимает правительство (кабинет) и его глава– премьерминистр. Организация и структура кабинета полностью вынесены за рамки законодательного регулирования. Кабинетная модель состоит в том, что реальное правительство включает не всех политических руководителей министерств и ведомств, а только тех, кто возглавляет важнейшие из них. Правительства как коллегии всех этих руководителей просто не существует, поэтому понятия «правительство» и «кабинет» можно считать синонимами. Статус собственно министров существенно отличен от статуса министров– членов кабинета. Каждый член правительства является по сути связующим звеном между кабинетом как целостной структурой и министрами, а также другими

29

руководителями министерств и ведомств, которые функционируют вне его рамок.

В Великобритании исторически сложилась процедура формирования правительства, которая длительное время была общепринятой для стран с парламентарными формами правления. Согласно этой процедуре монарх назначает премьер-министра и по представлению последнего – других членов правительства. Считается, что правительство имеет поддержку парламента, до тех пор пока палата общин не проголосует против его предложения по принципиально важному вопросу или прямо не выразит ему недоверие. И хотя теоретически премьер-министр и возглавляемое им правительство могут существовать и далее, практически их действия будут быстро парализованы из-за парламентской обструкции.

Однако не стоит преувеличивать значение процедур формирования правительства, поскольку решение этого вопроса обусловлено прежде всего не юридическими факторами, а расстановкой партийнополитических сил и их представительством в парламенте (нижней палате).

Допускается как коллективная, так и индивидуальная ответственность правительства. Если палата общин выразит недоверие конкретному министру, глава кабинета должен решить, подавать ли в отставку только этому члену правительства или правительству в целом. В

последнем случае действует принцип солидарной ответственности всех членов кабинета за проводимую им политику (даже если ктонибудь из министров не согласен с отдельными правительственными решениями или действиями). Окончательное решение об отставке всего правительства принадлежит премьер-министру, хотя оно предопределяется политической ситуацией, сложившейся в парламенте и за его пределами.

В законодательстве, составляющем часть британской конституции, практически ничего не сказано о главе правительства – премьерминистре, но именно он является своеобразным стержнем кабинета. Им определяется персональный состав правительства, а участие парламента и монарха в этом процессе носит в основном формальный характер. Премьер-министр в своих действиях опирается на правящую партию (или коалицию), что вовсе не означает ослабления его позиций в государственном механизме. Наоборот, лидерство в такой партии позволяет ему доминировать в правительстве и контролировать депутатское большинство в нижней палате. В итоге глава правительства приобретает реальные возможности направлять деятель-

30

ность парламента. Ситуация может несколько усложниться лишь в случае создания коалиционного правительства.

Премьер-министр не только определяет состав правительства, но

ирешает вопросы его внутренней структуры и организации, порой совмещая должности главы кабинета и некоторых ключевых министров. Он самостоятельно принимает важнейшие правительственные решения, расхождения в позициях по ключевым вопросам между ним

идругими членами кабинета почти всегда разрешаются не в пользу последних. Глава правительства вправе потребовать отставки конкретного министра, под его руководством работает государственная служба, он контролирует формирование ее верхушки.

Премьер-министру принадлежит решающее слово в вопросе о роспуске палаты общин, хотя официально считается, что соответствующее решение принимает монарх. На практике же глава государства распускает нижнюю палату исключительно по представлению премьер-министра. Роспуск нижней палаты издавна связан с намерениями правительства и его главы использовать благоприятную политическую ситуацию для проведения досрочных парламентских выборов с целью вновь обеспечить себе парламентское большинство.

Иногда глава правительства приобретает качества харизматического политического лидера, если период его руководства отождествляется в массовом сознании с наибольшими успехами в разных сферах деятельности государства. Это объективно приводит к росту авторитета премьер-министра и усиливает его позиции в осуществлении государственной власти.

Силовые структуры. Положение силовых структур внутри государственного механизма Великобритании характеризуется рядом принципиальных черт. Прежде всего ими руководит узкий круг лиц, находящихся на самой вершине государственного аппарата, – пре- мьер-министр, министр внутренних дел, министр обороны, другие высшие офицеры и чиновники. Формально верховным главнокомандующим является глава государства: ему предоставлены такие исключительные права, как определение расположения вооруженных сил, а также назначение офицеров. Практически же многие прерогативы королевы в этой сфере реализуются премьер-министром, в том числе после его предварительных консультаций с высшими должностными лицами министерств, не входящими в состав кабинета. В частности, от личного указания премьер-министра зависит применение атомного и водородного оружия. Советниками премьер-министра при