21. Роль общественного мнения в механизме обеспечения прав человека и гражданина.

НИЧЕГО НИХЕРА НЕТ УРОДЫ

22. Соблюдение и защита прав человека как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

См Конституцию РФ))))

23. Роль конституционных норм и законодательных актов в реализации международных обязательств.

Конституция занимает особое место во внутригосударственном праве, являясь основой правовой системы государства, обладая высшей юридической силой и находясь на верхней ступени в иерархии правовых актов государства. Законы и иные правовые акты должны соответствовать конституции. В иерархической системе источников внутригосударственного права международные договоры, заключенные с предварительного согласия парламента, могут занимать более высокое положение, чем ординарные законы, или быть равными им по юридической силе, но они всегда рассматриваются в качестве актов, уступающих конституции, так как заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие конституции, должен предшествовать предварительный ее пересмотр (например в Испании, России) либо требуется одобрение международного договора парламентом таким большинством голосов, какое необходимо для внесения изменений в конституцию (например, в Нидерландах).

Международное право (ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров), устанавливая, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, не исключает и конституционные нормы. Государство может оспорить свое согласие на обязательность для него международного договора лишь в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры (ст. 46 Венской конвенции).

В решении 1932 г. Постоянной палаты международного правосудия по делу об обращении с польскими гражданами на территории г. Данцига и в подготовленном Комиссией международного права в 1949 г. проекте декларации о правах и обязанностях государств подчеркивалось, что государство не может ссылаться на свою собственную конституцию в качестве оправдания для невыполнения им обязательств, вытекающих из международных договоров и иных источников международного права. В ст. 3 представленных Комиссией международного права Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния предусматривается, что «квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не влияет квалификация этого деяния как правомерного по внутригосударственному праву»¹. И.И. Лукашук приводит комментарий к ст. 3, согласно которому выражение «внутригосударственное право» охватывает все положения внутригосударственного права, как писаные, так и неписаные, будь то в форме конституционных или законодательных норм, административных постановлений или судебных решений^[1] [2].

Итак, положение о том, что государство не может избежать ответственности за международное правонарушение, ссылаясь на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, поддерживается все большим числом государств и утверждается в международном праве в качестве принципа международной ответственности^[3]. «Государство не может снять с себя международную ответственность, - отмечает Г.И. Тункин, - путем ссылки на свое внутреннее право, т.е. на то, что его органы действовали в точном соответствии с внутригосударственными правовыми предписаниями»^[4]. Как подчеркивает С.В. Черниченко, «одно то обстоятельство, что есть расхождения между положениями договора и конституции, не оправдывает невыполнения договора»^[5]. В.М. Шумилов пишет: «Государство не может ссылаться на внутреннее право, свою конституцию или решение конституционного суда для оправдания невыполнения обязательств по международному праву»’.

Такая позиция находит поддержку и у ученых-конституцио- налистов. Так, В.В. Маклаков считает, что если выявились расхождения между вновь принятой конституцией и ранее заключенным международным договором или в результате хотя бы частичной конституционной реформы ряд ранее заключенных международных договоров перестал ей соответствовать, то «подлежит применению международный договор до тех пор, пока расхождение не будет устранено либо путем изменения в соответствии с международным правом международного договора, либо путем внесения соответствующего изменения в конституцию»^[6] [7].

Международное право устанавливает, что государство не может ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, для оправдания невыполнения международных договорных обязательств. Можно без преувеличения сказать, что если до принятия государством международных договорных обязательств положения международного договора сопоставляются на предмет соответствия с нормами внутригосударственного права, прежде всего с конституционными нормами, то после того, как международный договор вступил в силу для государства, нормы внутригосударственного права, включая конституционные нормы, сопоставляются на предмет соответствия с международными договорными обязательствами, положениями действующего международного договора. В том случае, если обнаружится противоречие между действующей конституцией и вступившим в силу для государства международным договором, государство должно принять меры к изменению или прекращению договора в соответствии с условиями самого договора и международным правом либо к пересмотру конституции, а до такого изменения или прекращения договора либо пересмотра конституции международный договор должен добросовестно выполняться. Именно такая постановка вопроса соответствует международному праву. «При всех условиях, - отмечает И.И. Лукашук, - в случае признания договора противоречащим конституции он сохраняет свою международно-правовую обязательность для государства». Вместе с тем, как считает И.И. Лукашук, «внутри же страны он становится практически неприменимым»¹.

Отражая широко распространенную точку зрения, А.В. Гиди- рим пишет: «если ратифицированный международный договор окажется в противоречии с Конституцией РФ, которая не является законом и не подлежит коллизии с международными договорами страны, то преимущественную силу при всех обстоятельствах имеет конституция страны»^[8][9]. Б.Р. Тузмухамедов, отмечая, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, полагает, что «сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых может осуществляться норма о приоритете применения международного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституции РФ безусловным верховенством будет пользоваться последняя, что же касается не соответствующего Конституции РФ международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону»^[10].

В связи с этим возникают два вопроса. Во-первых, какой орган будет определять соответствие Конституции РФ вступившего в силу для Российской Федерации международного договора? Конституционный Суд РФ, как известно, не наделен такими полномочиями и может рассматривать на предмет соответствия Конституции РФ только не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры. Во-вторых, то, что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, не подвергается сомнению. Однако в соответствии с международным правом каждый действующий международный договор обязателен для Российской Федерации и должен ею добросовестно выполняться. При этом участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права, включая конституционные нормы, в качестве оправдания для невыполнения им договора (за исключением случая, когда явное нарушение нормы внутреннего права особо важного значения, касающейся компетенции заключать договоры, может стать основанием для того, чтобы оспорить действительность согласия государства на обязательность для него договора). Принцип добросовестного выполнения международных обязательств в качестве общепризнанного принципа международного права является в соответствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы Российской Федерации. Таким образом, то обстоятельство, что устанавливается иерархический приоритет Конституции РФ в системе источников внутригосударственного права, не освобождает государство от обязанности выполнять не соответствующий ей международный договор до его изменения или прекращения, согласно условиям самого договора и международному праву, либо до пересмотра самой Конституции РФ.

Что же касается вопроса о том, что признанный не соответствующим конституции международный договор становится неприменимым внутри страны, то, как уже отмечалось, внутригосударственное действие договора определяется его действительностью в соответствии с международным правом: договор подлежит применению во внутригосударственной сфере, если государство связано им в международном плане.

Существующий во многих государствах механизм проверки не вступивших в силу для государства международных договоров на предмет их соответствия конституции и отсутствие в большинстве государств механизма проверки конституционности международных договоров после вступления их в силу для государства позволяют предположить, во-первых, что государства исходят из того, что предварительный контроль конституционности международных договоров, в том числе судебный контроль, является достаточным для того, чтобы не допустить заключения международного договора, содержащего положения, противоречащие конституции, и, во-вторых, что большинство государств считают невозможным проверять на предмет соответствия конституции международные договоры после вступления их в силу для государства, а те государства, конституции которых допускают возможность осуществления последующего судебного конституционного контроля в отношении международных договоров, крайне осторожно определяют правовые последствия решения конституционного суда о признании вступившего в силу для государства международного договора не соответствующим конституции.

Невыполнение государством своих международных договорных обязательств, даже если оно обусловлено решением конституционного суда о несоответствии договора конституции, влечет за собой его международную ответственность. Государство, приняв решение о согласии на обязательность международного договора, выразив в международном плане свое согласие на обязательность для него договора и став участником договора, не может ссылаться на положения своего внутреннего права, в том числе на конституцию, в качестве оправдания для невыполнения им договора. И только нарушение положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, если оно было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения, может являться обстоятельством, на которое государство вправе ссылаться как на основание недействительности его согласия на обязательность для него договора (ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом необходимо иметь в виду, что речь идет о нарушении не любого основополагающего положения внутреннего права государства и не любого положения, регламентирующего заключение международных договоров, а о нарушении положения внутреннего права, касающегося только компетенции заключать международные договоры, если нарушение было явным и касалось нормы особо важного значения.

В связи с особым положением конституционного права в правовой системе государства В.В. Маклаков полагает возможным говорить «о двух соотношениях - о соотношении международного права и конституций и о соотношении международного права и других отраслей внутреннего права»^[11].

Государством могут приниматься международные договорные обязательства, находящиеся в противоречии с ординарными законами, но не с самой конституцией. Конституция, определяя соотношение и взаимодействие внутригосударственного права и международных договоров, может устанавливать приоритет международных договоров перед ординарными законами, но не перед самой конституцией. Даже Конституция Нидерландов, устанавливая в ст. 91 (3), что любое положение международного договора, вступающее в противоречие с Конституцией, подлежит одобрению большинством не менее чем в 2/3 голосов депутатов Генеральных штатов (такое большинство требуется и для внесения изменений в Конституцию), фактически предусматривает возможность упрощенного способа изменения самой Конституции перед принятием международных договорных обязательств. В то же время в конституциях отсутствуют, как общее правило, положения, прямо устанавливающие их приоритет перед действующими международными договорами в процессе их реализации.

В период после Второй мировой войны в конституциях ряда латиноамериканских государств наряду с положениями, запрещающими заключение международных договоров, которые противоречат конституции или нарушают ее, содержались положения о том, что если международный договор противоречит конституции, то он не имеет силы, т.е. устанавливалась недействительность международных договоров, противоречащих конституции. Включение положений о приоритете конституции над международными договорами было обусловлено опасениями этих государств быть против своей воли связанными неравноправными договорами, т.е. договорами, которые по современному международному праву являются недействительными. В настоящее время среди латиноамериканских государств можно найти примеры и противоположного свойства. Так, в Аргентине международные договоры наряду с Конституцией и законами рассматриваются как верховное право республики (ст. 31 Конституции в редакции 1994 г.). Согласно п. 22 ст. 75 Конституции международные договоры, одобренные парламентом, обладают юридическим верховенством по отношению к законам. При этом перечисленные в Конституции международные договоры о правах человека имеют юридическую силу, равную конституционным нормам. Такие договоры могут быть прекращены только с предварительного разрешения парламента, поддержанного 2/3 от общего числа членов каждой палаты.

Международное право, закрепляя принцип уважения к установленному конституцией порядку^[12] и рассматривая вопросы соотношения международных договоров и внутригосударственного права прежде всего с точки зрения реализации международных договорных обязательств, определяет, что государство не может ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, в качестве оправдания для невыполнения им договора, т.е. не делает различий между текущим законодательством и конституционными нормами. Лишь для случая явного нарушения положений внутригосударственного права особо важного значения, касающихся компетенции заключать международные договоры, сделано исключение.

Итак, как представляется, на стадии принятия международных договорных обязательств различия в соотношении «международный договор - текущее законодательство» и «международный договор - конституция» весьма существенны, так как международный договор, содержащий положения, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные текущим законодательством, может быть заключен государством, а международный договор, содержащий положения, противоречащие конституции, не может быть заключен государством до ее изменения в установленном порядке. Что же касается реализации международных договорных обязательств, то таких различий практически нет: участвующее в международном договоре государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, в качестве оправдания для невыполнения им договора.