1.3. Організація прокурорського нагляду на початку досудового розслідування з метою забезпечення своєчасного, повного та достовірного внесення інформації до Єдиного реєстру досудових розслідувань

Повноваження прокурора на початку досудового розслідування. Однією з ключових сторін кримінального провадження є прокурор, яким згідно з п. 15 ч. 1 ст. 3 КПК України є Генеральний прокурор України, перший заступник, заступники Генерального прокурора України, їх старші помічники, помічники, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, прокурори міст і районів, районів у містах, міжрайонні та спеціалізовані прокурори, їх перші заступники, заступники прокурорів, начальники головних управлінь, управлінь, відділів прокуратур, їх перші заступники, заступники, старші прокурори та прокурори прокуратур усіх рівнів, які діють у межах повноважень, визначених у КПК України.

Прокурор здійснює свої повноваження, починаючи з моменту надходження заяви чи повідомлення або інформації про кримінальне правопорушення до правоохоронного органу, що фактично є передумовою для початку досудового розслідування.

Питання подання і розгляду заяв і повідомлень про кримінальне правопорушення регламентується КПК України, Інструкцією про порядок прийому, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 3 грудня 2012 року № 125, іншими відомчими наказами та інструкціями правоохоронних органів.

Заяви та повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення подаються як в усній, так і в письмовій формі і можуть надсилатись поштою чи іншим засобом зв’язку або подаватись громадянином особисто.

Усна заява, подана на особистому прийомі, після попередження заявника про відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про злочин заноситься до протоколу усної заяви про вчинене кримінальне правопорушення, який скріплюється особистим підписом заявника.

Відповідно до ст. 60 КПК України особа, яка подала заяву, отримує від органу, до якого вона звернулась, документ про прийняття і реєстрацію цієї заяви.

Після офіційного прийняття та реєстрації заява (повідомлення) про кримінальне правопорушення передається керівнику органу досудового розслідування. Керівник визначає попередню правову кваліфікацію та працівника, який проводитиме розслідування.

У КПК України передбачено можливість одержання інформації про кримінальне правопорушення не тільки через надходження заяв чи повідомлень, а й шляхом самостійного виявлення слідчим, прокурором із будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення. Цим джерелом є виявлення інформації слідчим, прокурором про певне кримінальне правопорушення під час іншого досудового розслідування, працівниками оперативних підрозділів за результатами проведення заходів, спрямованих на виявлення кримінального правопорушення, надходження інформації з інших органів державної влади під час виконання покладених на них законом обов’язків, через засоби масової інформації тощо.

Якщо кримінальне правопорушення виявляється безпосередньо працівником правоохоронного органу, складається рапорт із зазначенням відомостей, що становлять зміст Єдиного реєстру досудових розслідувань. Рапорт передається керівнику органу досудового розслідування, який визначає попередню правову кваліфікацію і доручає слідчому провести досудове розслідування.

Реалізовуючи свої повноваження щодо розгляду заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, а також початку досудового розслідування, керівник органу прокуратури районного рівня або його заступник вчиняє одну з таких дій:

– самостійно вносить відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР за заявами, повідомленнями, що надійшли до органу прокуратури або на підставі рапорту, складеного за результатами наглядової перевірки;

– визначає у формі резолюції прокурора для внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР та передачі з дотриманням правил підслідності наявних у нього матеріалів до органу досудового розслідування.

Повноваження прокурора у кримінальному провадженні передбачені у ст. 36 та інших статтях КПК України.

Аналіз ст. 36 КПК України свідчить про те, що з понад двох десятків визначених у ній повноважень прокурора лише шість можна віднести до початкової стадії досудового розслідування, а саме:

– починати досудове розслідування;

– мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування;

– доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування;

– доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках – особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії;

– доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам;

– приймати процесуальні рішення у випадках, зазначених у КПК України.

Керівники прокуратур повинні невідкладно призначати процесуальних керівників досудового розслідування кримінальних правопорушень з урахуванням складності їх кваліфікації, суспільного резонансу, прогнозованих обсягів процесуальної роботи та з огляду на професійну майстерність і досвід відповідних прокурорів, за потреби створювати групи прокурорів і призначати старшого прокурора групи відповідною постановою.

Внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань на початку та під час досудового розслідування. Відповідно до вимог ч. 2 ст. 214 КПК України та п. 22 Перехідних положень Генеральною прокуратурою України створено Єдиний реєстр досудових розслідувань (ЄРДР) та розроблено Положення про порядок його ведення.

Це Положення затверджено наказом Генерального прокурора України від 17 серпня 2012 року № 69 «Про Єдиний реєстр досудових розслідувань» за погодженням з Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки України та Державною податковою службою України.

Реєстр розпочав свою роботу 20 листопада 2012 року одночасно із введенням у дію КПК України, однак робота щодо його удосконалення триває.

Наказом Генерального прокурора України від 25 вересня 2012 року № 15гн «Про організацію роботи з питань статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та нагляду за обліком кримінальних правопорушень» прокурорів усіх рівнів зобов’язано забезпечити:

– достовірність відображення в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих під час досудового розслідування рішень прокурорами та слідчими органів прокуратури;

– удосконалення форм та методів нагляду за додержанням нормативних актів з питань обліку кримінальних правопорушень, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та формування звітності правоохоронними органами.

Об’єктивність та своєчасність обліку кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, руху кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та здійснення нагляду за органами досудового розслідування на цьому напрямі галузевим наказом визначено одним із основних критеріїв оцінки діяльності прокурорів.

Ці завдання практично вирішено з прийняттям Положення про Єдиний реєстр досудових розслідувань.

Положенням урегульовано порядок формування та ведення ЄРДР, надання відомостей з нього відповідно до вимог КПК України, удосконалено єдиний облік кримінальних правопорушень, прийнятих під час досудового розслідування рішень, осіб, які їх учинили, та результатів судового провадження; забезпечено оперативний контроль за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та аналізу стану і структури кримінальних правопорушень.

Внесення відомостей до ЄРДР визначає момент початку досудового розслідування. Одержавши від керівника доручення про проведення досудового розслідування, слідчий одразу, не зволікаючи, повинен внести відомості до ЄРДР.

Єдиний реєстр досудових розслідувань – це створена за допомогою автоматизованої системи електронна база даних, відповідно до якої здійснюються збір, зберігання, захист, облік, пошук, узагальнення даних, які використовуються для формування звітності та надання інформації про відомості, внесені до ЄРДР.

ЄРДР утворено та ведеться з метою забезпечення: єдиного обліку кримінальних правопорушень та прийнятих під час досудового розслідування рішень, осіб, які їх учинили, та результатів судового провадження; оперативного контролю за додержанням законів під час проведення досудового розслідування: аналізу стану та структури кримінальних правопорушень, вчинених у державі.

Реєстраторами ЄРДР є прокурори та слідчі – органів прокуратури, внутрішніх справ, безпеки, органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, та органів державного бюро розслідувань (з моменту створення).

Внесення відомостей реєстратором здійснюється шляхом заповнення реквізитів статистичних карток або автоматичного вибору відповідних даних у довідниках та включення їх до документів первинного обліку про: кримінальне правопорушення; наслідки досудового розслідування кримінального правопорушення; заподіяні збитки, результати їх відшкодування та вилучення предметів злочинної діяльності; особу, яка вчинила кримінальне правопорушення та яка підозрюється у їх вчиненні; перебіг кримінального провадження.

Перелік відомостей, які вносяться до ЄРДР, чітко визначено у ч. 5 ст. 214 КПК України та Положенні про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань.

До Реєстру вносяться відомості про:

– час та дату надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення або виявлення з іншого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення;

– прізвище, ім’я, по батькові (найменування) потерпілого або заявника;

– інше джерело, з якого виявлено обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення;

– стислий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, наведених потерпілим, заявником чи виявлених з іншого джерела;

– попередню правову кваліфікацію кримінального правопорушення із зазначенням статті (частини статті) закону України про кримінальну відповідальність;

– передачу матеріалів та відомостей іншому органу досудового розслідування або за місцем проведення досудового розслідування (ч. 5 ст. 36, ч. 7 ст. 214, ст.ст. 216, 218 КПК України); 

– прізвище, ім’я, по батькові та посада слідчого, прокурора, який вніс відомості до Реєстру та/або розпочав досудове розслідування;

– дату затримання особи;

– обрання, зміну та скасування запобіжного заходу (ст.ст. 178, 200, 202 КПК України);

– час і дату повідомлення про підозру, відомості про особу, яку повідомлено про підозру, правову кваліфікацію кримінального правопорушення, у вчиненні якого підозрюється особа, із зазначенням статті (частини статті) закону України про кримінальну відповідальність;

– зупинення та відновлення досудового розслідування;

– оголошення розшуку підозрюваного;

– об’єднання та виділення досудових розслідувань;

– продовження строків досудового розслідування та тримання під вартою;

– встановлені, відшкодовані матеріальні збитки, суми пред’явлених позовів у кримінальному провадженні, вартість арештованого майна;

– закінчення досудового розслідування.

До Реєстру вносяться також інші відомості, передбачені первинними обліковими документами, та результати судового провадження.

Внесення відомостей здійснюється шляхом занесення реєстратором інформації до Реєстру та вибору даних у довідниках для заповнення документів первинного обліку про:

– кримінальне правопорушення;

– наслідки досудового розслідування кримінального правопорушення;

– заподіяні збитки, результати їх відшкодування та вилучення предметів злочинної діяльності;

– особу, яка вчинила кримінальне правопорушення та яка підозрюється у їх вчиненні;

– рух кримінального провадження.

У ЄРДР автоматично фіксується дата внесення інформації та присвоюється номер кримінального провадження.

Номер кримінального провадження складається з таких реквізитів: код органу, який розпочав досудове розслідування; рік, код відомства та територіального органу; номер кримінального провадження. Реквізити номера кримінального провадження зберігаються на всіх стадіях досудового розслідування. Кодування регіонів (залізниць) єдине для всіх органів досудового розслідування.

У разі зазначення в заяві, повідомленні про кілька вчинених кримінальних правопорушень або які були виявлені безпосередньо прокурором, слідчим чи працівником іншого підрозділу незалежно від часу їх учинення, наявності осіб, які вчинили кримінальні правопорушення, відомості про них заносяться до ЄРДР по кожному правопорушенні окремо.

На виявлене під час досудового розслідування кримінальне правопорушення в межах одного кримінального провадження слідчий заносить відомості до ЄРДР про джерело, з якого виявлено кримінальне правопорушення, та відомості про кримінальне правопорушення. Кримінальному провадженню за цим правопорушенням присвоюється новий номер.

Факти направлення кримінального провадження до іншого органу досудового розслідування та отримання його останнім підтверджуються слідчим відповідного правоохоронного органу шляхом внесення до Реєстру відомостей про рух кримінального провадження.

У підрозділі 3 розділу І Положення встановлено строки внесення відомостей до Реєстру, які зводяться до 24 годин. Виняток визначено для внесення відомостей про дату складання повідомлення про підозру, дату і час вручення повідомлення про підозру, зміну раніше повідомленої підозри – у цих випадках дані вносяться негайно.

Відомості з Реєстру надаються у виді витягу, який є документом про внесення певних відомостей про кримінальне правопорушення до Реєстру або про відсутність таких.

До витягу з Реєстру включається інформація про номер кримінального провадження; дату надходження заяви, повідомлення та дату і час внесення відомостей про заяву, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення, правову кваліфікацію кримінального правопорушення; прізвище, ім’я, по батькові потерпілого, заявника (найменування юридичної особи та ідентифікаційний код ЄДРПОУ); короткий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення; прізвище, ім’я, по батькові та дату народження особи, яку повідомлено про підозру; орган досудового розслідування; прізвище, ім’я, по батькові слідчого (слідчих), який здійснює досудове розслідування, та прокурора (прокурорів), який здійснює процесуальне керівництво.

Реєстратори самостійно формують (отримують) витяг з Реєстру в межах внесеної у кримінальному провадженні інформації та посвідчують його своїм підписом.

Держатель отримує витяг з Реєстру в межах усієї внесеної до Реєстру інформації відповідно до вимог чинного законодавства.

Доступ до внесених у Реєстр відомостей щодо кримінальних правопорушень проти статевої свободи та статевої недоторканності особи, про хабарництво, збут наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, отруйних чи сильнодіючих речовин або отруйних чи сильнодіючих лікарських засобів відкривається з моменту оголошення підозри особі або прийняття рішення про закриття без оголошення підозри особі. Винятком з цього правила є слідчий та прокурор, який здійснює процесуальне керівництво, керівник слідчого підрозділу та керівник прокуратури, які відповідно проводять досудове розслідування та здійснюють контроль і нагляд у цьому кримінальному провадженні.

Організація нагляду прокурора за забезпеченням своєчасного, повного та достовірного внесення інформації до Єдиного реєстру досудових розслідувань.

Одним із основних завдань прокурора, визначених Генеральним прокурором України в наказі від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» (наказ № 4гн), є забезпечення єдиної системи організації нагляду за додержанням законів усіма органами досудового розслідування, а також безумовне реагування на виявлені порушення закону з часу надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення до прийняття остаточного рішення у провадженні.

Керівникам прокуратур усіх рівнів і галузевих підрозділів апаратів, прокурорам – процесуальним керівникам досудового розслідування необхідно забезпечити виконання вимог закону при прийомі, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасне внесення щодо них відомостей до ЄРДР.

З цією метою вони зобов’язані не рідше одного разу на місяць проводити відповідні перевірки.

Кваліфіковане проведення таких перевірок неможливе без знання способів приховування кримінальних правопорушень від обліку, серед яких можна виділити такі, як:

• нереєстрація відомостей про кримінальні правопорушення в журналі ЄО та, відповідно, їх невнесення до ЄРДР;

• часткова (вибіркова) реєстрація відомостей у журналі ЄО та невнесення окремих відомостей до ЄРДР;

• відмова у внесенні відомостей до ЄРДР;

• безпідставне передання матеріалів до іншого органу без реєстрації в ЄРДР;

• приєднання заяв і повідомлень до інших кримінальних проваджень;

• заниження суспільної небезпеки протиправного діяння шляхом складання адміністративного протоколу замість внесення його до ЄРДР;

• завідомо неправильна кваліфікація кримінальних правопорушень.

З метою виявлення не зареєстрованих в журналі ЄО повідомлень про кримінальні правопорушення до початку перевірки необхідно направляти запити в окремі підприємства, установи, організації про заяви і повідомлення, надіслані ними до органів внутрішніх справ.

За всіма виявленими матеріалами, які містять інформацію про кримінальні правопорушення, має бути перевірена законність прийнятих рішень.

Методика проведення таких перевірок детально наведена в Методичних рекомендаціях про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ під час приймання, реєстрації та внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, підготовлених Генеральною прокуратурою України та Національною академією прокуратури України і схвалених науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України 22 листопада 2013 року.

Метою прокурорської діяльності на цьому напрямі є усунення виявлених порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, а також попередження можливих порушень у подальшій роботі.

Цього можна досягти різноманітними засобами прокурорського реагування, серед яких:

• самостійне внесення прокурором відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР;

• внесення подання з вимогою усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли, а також притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності (відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»);

• покладення на начальників відповідних підрозділів обов’язку проведення службової перевірки (згідно зі ст. 30 зазначеного вище Закону України);

• розгляд питань щодо порушень додержання вимог закону під час приймання, реєстрації та внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення на оперативних та міжвідомчих нарадах;

• направлення відповідних інформацій до місцевих органів влади та самоврядування.

У Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури», який набрав чинності 1 грудня 2012 року, уніфіковано документи прокурорського реагування, а в ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» регламентовано вимоги до подання як акта прокурорського реагування, так і строки його розгляду.

Якщо внесено подання, прокурор зобов’язаний керуватися вимогами закону і посилатися на порушення саме вимог відповідних його статей. Недодержання вимог відомчих актів необхідно розглядати як умову, що сприяє порушенню закону.

Прокурор зобов’язаний проконтролювати своєчасність розгляду подання, перевірити, яких конкретних заходів вжито щодо усунення порушень закону. З метою забезпечення реального виконання вимог прокурора та усунення виявлених порушень закону необхідно вимагати надання разом з відповіддю на внесений документ реагування копій наказів про притягнення винних до дисциплінарної відповідальності.