2010_Lyus_E__Bez_oglyadki_na_bogov_Vzlyot_sov

2.Бурра сахибы, важные господа

вначале этой главы, написана между 300 и 200 гг. до н.э. для династии Маурьев, один из правителей которой, буддистский царь Ашока, был, вероятно, величайшим правителем Индии. В своей краткой истории мира британский писатель г. Уэллс отметил: «Среди десятков тысяч имен монархов, заполняющих исторические хроники, имя Ашоки сияет как почти одинокая звезда»1. По оценкам ученых, численность населения столицы Ашоки Паталипутры, на развалинах которой в Cеверной Индии стоит современный город Патна, была по меньше мере такой же, как в императорском Риме. Но до появления императорского Рима оставались столетия, а население Cеверной Европы еще не достигло даже той стадии развития, на которой римляне называли его «варварами», а Ашока уже опирался на мудрость «Артхашастры», руководства по управлению

государством, которое, по мнению ученых, проницательностью и изощренностью не уступает «Государю» Макиавелли, написанному спустя семнадцать с лишним столетий.

От труда, автором которого считается Каутилья (о нем почти ничего не известно), читателя охватывает трепет узнавания реалий Индии начала XXI в.2 Книга знакомит с идеей manda la, в соответствии с которой дипломатические интересы царства представлены концентрическими кругами, а союзнические отношения строятся «через уровень»: союзником против ближайшего круга является следующий за ним. Это, пожалуй, самая ранняя из версий известной доктрины «враг моего врага — мой друг». Каутилья подробнейшим образом перечисляет обязанности каждой касты. Его описание вайшья, или касты торговцев, как «воров, которых не называют ворами», до сих пор царит в умах некоторых слоев общества. В другом месте Каутилья дает царю разумный совет: в налоговой политике

1Британские археологи, которые в XIX в. расшифровали знаменитые указы Ашоки, выбитые на колоннах по всей Индии, открыли миру практически забытую фигуру. Будучи последовательным

истрогим буддистом, Ашока в своих указах советует своим подданным проявлять доброту к животным, воздерживаться от насилия и давать прибежище странникам. Это, пожалуй, самый ранний пример социальной рекламы.

2Все нижеследующие примеры заимствованы из «Артхашатсры», хотя с большинством из них я познакомился при чтении следующих книг: Richard Lannoy, Speaking Tree, а также A. L. Basham, The Wonder That Was India, 3rd rev. ed. (London: Picador, 2004).

81

Э. Льюс.  Без оглядки на богов

он должен действовать подобно пчеле, собирающей цветочный нектар, — любой налог нужно собирать только единожды, чтобы предприятие могло процветать и приносить прибыль, и тогда на следующий день с него опять можно будет собрать налог (эта идея запечатлелась в сознании современной Индии не так хорошо). Он также предлагает подробные правила организации бюрократического аппарата. Недопустимо, чтобы государственное ведомство возглавлял один человек, потому что это создает условия для перехвата управления в своекорыстных интересах. По той же причине чиновников нужно часто переводить с одного поста на другой. И еще: чиновник не должен принимать решений, не посоветовавшись предварительно с вышестоящими начальниками. Еще более знаменит составленный им перечень сорока способов, используемых бюрократами для обворовывания царской казны.

Много воды утекло с тех пор, как Каутилья изложил свое поразительно бесстрастное представление о том, что такое хорошее правление. Странно было бы пытаться спроецировать построения древнего политического наставления на современный характер нации, хотя бы в силу огромной временнóй дистанции. Однако Индии присуща не политическая, а культурная преемственность, подобную которой трудно найти где либо еще, кроме Китая. Когда знаменитый британский историк А. Л. Башем в 1954 г. писал свою до сих пор популярную книгу «Чудо, которым была Индия» («The Wonder That Was India»), он попытался убедить своих американских издателей изменить название1. Книга издавалась в рамках серии, посвященной истории ацтеков, майя, древних египтян и прочих. Профессор Башем сказал тогда, что в случае Индии «была» нужно заменить на «есть», потому что в истории индийской цивилизации не было разрывов. Мысль хорошая, но издателей переубедить не удалось.

История индийского государства после распада империи Ашоки, в противоположность предшествующему периоду, представляет собой почти непрерывный ряд дроблений, войн и распадов, длившийся до начала XVI в., когда Северную Индию захватила вторгшаяся из Центральной Азии династия Моголов. Только при падишахе Акбаре, правившем с середины

1 По свидетельству Томаса Р. Траутмена из Мичиганского университета в его предисловии к изданию 2004 г. книги Basham, The Wonder That Was India.

82

2. Бурра сахибы, важные господа

1550 х годов до своей смерти в 1605 г., — почти в точности тот же период, что королева Англии Елизавета I, — территории, входившие некогда в царство Ашоки и составляющие большую часть земель, образующих современную Индию, были вновь объединены под влатью единого правительства. Разителен контраст с историей Китая, который на протяжении последних двадцати пяти столетий, с короткими перерывами, управлялся из единого центра. Столь же разителен контраст между индийской и китайской системами бюрократии. В Китае существовала общенациональная система экзаменов, открывавших возможность самому простому крестьянину стать мандарином, если его ученость давала ему на то право. А в Индии до установления британского владычества в XVIII—XIX вв. все посты в государственном аппарате были исключительно наследственными и занимали их по большей части представители высшей касты браминов.

Наиболее сильное и устойчивое влияние на индийское государство оказала британская традиция — при сохранении некоторых следов традиций империи Моголов. Изолированные от народа на своем идеальном Олимпе, чиновники британской колониальной администрации стремились быть «безупречно честными и справедливыми в каждой мелочи»1. После получения Индией независимости среди западных и индийских историков стало модно третировать индийскую гражданскую администрацию викторианской эпохи за расовое высокомерие и откровенный империализм. Но такой подход игнорирует прогрессивное и во многих отношениях радикальное влияние, оказанное на менталитет индийцев этим административным аппаратом, преданным идеалам беспристрастного правосудия и равенства всех перед законом. Хотя судьям индийцам почти никогда не позволяли вести дела, ответчиком в которых был британец, британское владычество ознаменовало первый в истории Индии период, когда все индийцы были признаны равными перед законом. Об этом свидетельствует и то, что в начале XXI в. в Индии все еще действует дискуссионное общество индусов из низших каст, носящее имя лорда Маколея, империалиста, составившего действующий по сей день индийский уголовный кодекс. Неудивительно и то, что принадлежавший к низшей касте составитель конституции Индии

1Philip Mason, introduction, The Men Who Ruled India (New Delhi: Rupa & Co., 1985).

83

Э.Льюс.  Без оглядки на богов

Б.Р. Амбедкар порой намекал, что больше опасается независимой Индии, руководимой выходцами из высших каст, чем продолжения британского владычества.

Напротяжениидвухслишнимстолетийбританскиеокружные сборщики налогов считали себя «платоновскими стражами»1, элитой, которая сознательно поддерживает дистанцию между собой и массами, но правит в интересах последних. Такой подход в высшей степени соответствовал задачам империи, т.к. способствовал эффективному сбору налогов и поддержанию закона и порядка. Но наследием этого подхода является сохранившаяся и поныне традиция отстраненности и патернализма.

Большинству деревенских жителей нижеследующее описание Индии конца XIX в., какой ее с детства запомнил знаменитый индийский писатель, и сегодня покажется абсолютно точным.

«Казалось, что над головой, сливаясь с небесами, нависает непоколебимая сфера правосудия и порядка, бессонно заботящаяся о том, что происходит внизу»2. Другие наблюдают склонность современных индийцев считать государство чем то «подобным муссону, частью природы»3. А с природой воевать нет смысла.

Ябывал во многих побеленных колониальных бунгало,

вкоторых в Индии живут окружные коллекторы, и заглядывал в их окружные штаб квартиры, где царит это должностное лицо, объединяющее в себе функции местной судебной и исполнительной власти. Хотя в кабинете окружного коллектора теперь висит портрет Махатмы Ганди, а не короля Георга IV, британский колониальный чиновник почувствовал бы себя здесь как дома. Коллектор окружен роем посыльных и по территории своего округа никогда не передвигается без толпы сопровождающих. В каждой деревне его (а теперь все чаще ее) встречают как кинозвезду и украшают цветочными гирляндами, сплетенными из жасмина, бархатцев и гвоздик. Население среднего индийского округа составляет почти 2 млн человек — больше, чем во многих государствах — членах ООН, и потому редкая деревня может похвастать тем, что в ней побывал окружной коллектор. Поэтому деревенские старосты готовы буквально вывернуться наизнанку, чтобы за краткое время визита

1Ibid.

2Nirad C. Chaudhuri, Autobiography of an Unknown Indian, introduction (London: Macmillan, 1951).

3 Rudolph and Rudolph, In Pursuit of Lakshmi, p. 61.

84

2. Бурра сахибы, важные господа

произвести впечатление на бурра сахиба. Даже транспортное средство сборщика, белый «амбассадор» с требовательно сверкающей на крыше красной мигалкой, почти не изменился со времен моторизованного завершающего периода колониального прошлого.

Среди сегодняшних должностных лиц Индийской административной службы много чрезвычайно достойных граждан, исполненных желания улучшить жизнь простых людей. Но мало кому удается сохранить тот идеализм, который воодушевлял их в начале карьеры. Я потерял счет окружным коллекторам, которые жаловались мне на то, что не выдерживают нарастающего напора со стороны всевозможных ходатаев, просителей, жалобщиков, истцов и лизоблюдов. Они, как король Кнут, не в силах остановить прилив. Подобно своим британским предшественникам, они, как правило, приезжают на место службы издалека, не имеют личных связей там, где служат,

ине могут опереться на поддержку друзей и коллег. Они работают дни напролет, а иногда и по ночам, потому что в индийском захолустье просто нечем себя занять.

Но многие высокопоставленные служащие ИАС, особенно начиная с 1970 х годов, когда на коррупцию в Индии стали смотреть как на самое обычное явление1, сами погрязли в коррупции. Многие из них даже считают жульничество нормальной составляющей своей профессии. А раз чиновники ИАС несменяемы, местные жители в практически ничего не могут сделать

скоррумпированным начальником (и это при условии, что они усматривают в его действиях что то предосудительное). В предыдущей главе мы встретились с Аруной Рой и Никхилом Дей из группы MKSS («Организация [борьбы] за расширение возможностей рабочих и крестьян»), которая ведет войну с коррупцией в беднейших районах Индии. Их кампания за прозрачность

иподотчетность административного аппарата — один из самых впечатляющих вызовов системе, созданной еще в имперский период, канувший в лету более двух поколений назад.

1Индира Ганди, которая была премьер министром на протяжении большей части 1970 х годов, высказалась так: «Ну что с этим поделать? Это общемировое явление». В мировом индексе коррупции, ежегодно составляемом неправительственной организацией Transparency International, штаб квартира которой расположена в Германии, Индия неизменно занимает одно из худших мест.

85

Э. Льюс.  Без оглядки на богов

Вместе с Аруной и Никхилом я побывал на главной площади Беавара, главного города в их округе Раджастана, где они провели сорокадневную сидячую забастовку протеста, пытаясь побудить местные власти раскрыть информацию об административных расходах. Их акция, привлекшая внимание всей страны, не была вызвана какими то абстрактными соображениями. В некоторых частях страны, где от голода людей спасают только государственные программы помощи, десяткам тысяч было отказано в выплате гарантированной минимальной заработной платы (73 рупии, или 1,75 доллара, в день) за недели и месяцы тяжелейшего физического труда. Другие обнаружили свои имена в ведомостях оплаты за участие в общественных работах, не проработав ни дня. Коррумпированные чиновники присваивали себе заработок этих «мертвых душ», которые, судя по отчетам, якобы усердно занимались ремонтом дорог или противопаводковых плотин, зачастую тоже существующих только на бумаге. Принудив администрацию опубликовать детальные данные о своих расходах, активисты MKSS занялись проверкой этой официальной информации. В одном сельском районе (панчаяте) объединяющем несколько деревень, они обнаружили, что из 6,5 млн рупий государственных расходов украдены 4,5 млн рупий. Панчаят назывался Джанавад.

«Это была настоящая комедия, — рассказал Никхил. — Чиновники привезли нас осматривать противопаводковую плотину, которая, по нашим сведениям, в их планах и отчетах фигурировала как четыре разные плотины. Потом нас три раза возили на одну и ту же плотину, всякий раз другой дорогой, чтобы мы не поняли обмана. Мы даже не злились на них. Это было невероятно смешно». Расследование, проведенное Аруной и Никхилом, вскрыло фиктивные платежные ведомости, выявило существующие только на бумаге больницы и школы и обнаружило десятки тысяч человек, не получивших платы за участие в общественных работах. Встревоженное вниманием прессы, правительство Раджастана вынуждено было провести собственное расследование. Все обвинения подтвердились, но никто из чиновников не был даже уволен, а о судебном преследовании не было и речи. Тем не менее в Раджастане история с Джанавадом стала символом борьбы с продажным чиновничеством. «Мы не отчаиваемся, потому что наши достижения реальны, — сказала Аруна. — В будущем жизнь

86

2. Бурра сахибы, важные господа

коррумпированных бюрократов станет нелегкой. Мы повышаем издержки коррупционеров».

В ходе устраиваемых MKSS регулярных акций протеста участник группы Шанкар Сингх, кукольник и исполнитель народных песен, развлекает тысячи крестьян представлениями, прославившимися во многих деревнях Раджастана. «Они [чиновники] сочные, как арбузы, — поет на хинди Шанкар перед протестующими. — Рожи красные, как помидоры. Они умеют только давать лживые обещания. Прищемим носы этим высокомерным господам! Они пишут списки из несуществующих имен и разворовывают наши деньги. Прищемим их задранные носы!» Представления Шанкара, устраиваемые под носом у тех, кому он хотел бы его прищемить, вызывают всеобщее веселье в деревнях. Они полны юмора, и присущая им непочтительность демонстрирует демократичность Индии. В Индии чем ниже уровень власти, тем больше коррупции и тем больше власть чиновников над жизнью народа. Это находит отражение в уровне участия в голосовании: чем выше уровень выборов, тем меньше они интересуют избирателей, а ниже всего процент голосующих на общенациональных выборах. Участие в выборах в панчаят — орган сельского самоуправления, охватывающий несколько деревень, — зачастую выше, чем на выборах в национальный парламент. Когда я был в доме водителя моей тещи Вирендера в деревне в штате Уттар Прадеш, меня удивило, что никто не знает имени своего депутата в парламенте страны. Зато почти все знали имя своего представителя в законодательном собрании штата.

Никхил свозил меня в офис соседнего панчаята Виджайпура, главой которого был избран Калу Рам, входящий в MKSS и не связанный ни с какими политическими партиями. Рам, принадлежащий к далитам (касте неприкасаемых), сказал мне, что к окружному коллектору ходит только в сопровождении своих людей. В его приемной нет ничего, кроме пластиковых стульев и кое как работающего вентилятора. Нас усердно потчевали чаем с молоком, который подавали в небольших металлических кружках. Рам сказал мне: «Когда меня избрали, я в одиночку отправился к коллектору, чтобы взять деньги, выделенные на наш панчаят. Он сказал: давай договариваться. Я понял, что в одиночку ходить к нему бессмысленно. К чиновникам нужно ходить в компании, чтобы они потом не могли отпереться от своих слов».

87

Э.Льюс.  Без оглядки на богов

Увхода в приемную Рама, которую он будет занимать в течение четырех лет, прикреплен большой желтый щит со списком всех местных проектов общественных работ, таких как ремонт дорог, строительство пунктов акушерской помощи, новых колодцев и центров отдыха и развлечений. У каждого пункта этого списка проставлена дата окончания проекта и сумма выделенных на него денег. Там же на стене платежные ведомости по общественным работам, чтобы каждый мог проверить, включено ли его имя и правильно ли ему платят деньги. Все это результат проводимой MKSS кампании за право на информацию, которая заставила правительство Раджастана принять соответствующий закон в конце 1990 х годов. Пример Раджастана привлек внимание всей страны. В 2005 г. Дели принял общенациональный закон о праве на информацию. Бывший министр по реформе административного аппарата Арун Шоури был бы поражен, узнав, что Дели исключил из текста закона некоторые дополнения, вписанные на полях официальных документов, — независимо от того, какого цвета чернилами они были вписаны. Аруну и Никхила это не удивляет. Они знают, что надувательство чаще всего скрывается в примечаниях, выполненных мелким шрифтом.

«Так трудно отучить людей от привычки платить за то, что принадлежит им по праву», — сказал Рам. Например, людям для получения продовольственной помощи часто бывает нужна копия свидетельства о рождении, причем эта копия должна выдаваться им бесплатно. Но обычно с них пытаются слупить за это 300—400 рупий. Вдове может потребоваться свидетельство о смерти мужа, чтобы доказать право на пособие. Во время нашей с Рамом беседы в его приемную с призывами о помощи влетели два охваченных паникой человека в белых тюрбанах. Это оказались мелкие местные чиновники, испугавшиеся, что полиция обвинит их в злоупотреблении общественной собственностью. Собственностью в данном случае был большой лист бумаги с именами будущих участников общественных работ. Бумагу сожрала соседская коза, заявили они. Меня поразил этот индийский вариант известной ситуации: «Мое домашнее задание съела собака». Но все присутствующие без колебаний поверили вэту историю. «Соседская коза вполне могла сжевать их платежную ведомость, — пояснил Никхил. — Сейчас засуха, все ждут муссона, травы нет, и козы едят все подряд, в том числе и бумагу».

Ярешил воздержаться от шутки по поводу козлов отпущения.

88

2. Бурра сахибы, важные господа

Когда удалось убедить этих двоих, что их истории с козой поверили, в приемную вбежала пожилая женщина, разгневанная до такой степени, что ее платок съехал набок. Ее не сразу удалось успокоить и разобраться в том, что ее так разъярило. Она показала свою книжку с талонами на продукты питания

изаявила, что продавец местного магазинчика «Справедливая цена», в котором люди, признанные нуждающимися, получают по талонам рис и муку, вырезал у нее четыре талона, а муки дал только на один. Рам начал записывать. «Вас интересуют только ваши идиотские формальности, — завопила женщина, — а как мне не умереть с голода?» Мы встали и отправились в магазин «Справедливая цена». Поначалу продавец по имени Ганга Сингх упорно отрицал свою вину. Но сообразив, что мы намерены разобраться в этом деле до конца, он решил уступить и, улыбаясь, отмерил женщине еще три мерки муки. Но мука была настолько некачественной, что есть ее стали бы разве что местные верблюды. Ганга Сингх, как и другие торговцы, продавал поставляемую государством хорошую муку на черном рынке, а по карточкам выдавал малосъедобную дрянь. В общем, с Ганга Сингхом удалось договориться, хотя он прекрасно понимал, что никто из присутствующих не в силах лишить его лицензии. В конце концов женщина удалилась с четырьмя мерками хорошей муки. Таков был обычный день в обычной деревне Раджастана. «Вот так

иживут здесь бедняки, — подытожил Никхил. — Государство не слишком о них заботится».

** *

ВСССР ходила шутка о работниках государственных предприятий: «Они делают вид, что нам платят, а мы делаем вид, что работаем». В Индии та же шутка могла бы звучать слегка иначе: «Вы сделайте вид, что работаете, а мы вам щедро заплатим». С одной стороны, высокопоставленные чиновники ИАС получают в меньше, чем равные им по положению сотрудники частного сектора. Но, в отличие от последних, они имеют право на такие блага в натуральной форме, как бесплатные жилье, телефон, электричество, билеты в первом классе и прочие прибавки. Из 21 млн государственных служащих более 90% принадлежат к III и IV категориям — это чиновники невысокого ранга, учителя, водители, посыльные и т.д. Они получают почти втрое больше, чем платят за тот же труд в частном секторе.

89

Э. Льюс.  Без оглядки на богов

Разрыв с частным сектором составляет бóльшую величину только в двух африканских странах — в Гане и Кот д’Ивуаре1. И это только жалованье. Помимо всех благ, государственные служащие имеют железобетонные гарантии занятости. В соответствии с хитроумно сформулированной ст. 311 Конституции Индии, коррумпированного служащего невозможно даже понизить в должности, не говоря уже об увольнении2.

Но самая ценная неденежная льгота для многих государственных служащих состоит в возможности побочных заработков. Раджив Ганди, в 1984 г. сменивший свою мать Индиру на посту премьер министра после ее убийства, был среди самых активных критиков коррупции (пока его самого не убили в 1991 г.). Он говорил, что бюрократы расхищают 85% всех расходов на экономическое развитие Индии. Некоторые обвиняли Раджива в преувеличении, другие — в том, что кажущаяся точность его оценок прикрывает то, что они ни на чем не основаны. Но его диагноз не оспаривают те, кто лучше всех на свете знает систему, — сами госслужащие. «Коррупция в Индии достигла таких масштабов, что я порой задумываюсь, сколько еще это все может продолжаться», — сказал мне в ходе интервью Нареш Чандра, бывший секретарь кабинета министров (высшая должность в табели о рангах государственной службы Индии). Другой бывший секретарь кабинета министров, Т. С. Р. Субраманиам, сказал мне: «Многие, особенно иностранцы, не в состоянии представить себе размах коррупции в Индии. Они думают, что это одна из помех в работе системы. Они не понимают, что во многих отношениях и во многих частях Индии это и есть система». Не исключено, что он при этом повторил мысль Пратара Бхану Мехты, одного из самых авторитетных политологов Индии, возглавляющего известный исследовательский центр в Дели: «Почти при любом акте взаимодействия наших граждан с государством, когда их учитывают, регистрируют, облагают налогом, ставят печать, выдают лицензию, заверяют полномочия или оценивают, чиновники дают понять, что возможна договоренность»3.

1World Bank Report, State Fiscal Reforms in India, 2004, p. 21.

2Bimal Jalan, The Future of India (New Delhi: Viking Penguin, 2005), p 27.

3Pratap Bhanu Mehta, The Burden of Democracy (New Delhi: Penguin Books, 2003), p. 115.

90