Глава 4. Основы российского административного права § 1. Понятие, предмет и метод административного права, его система. Источники административного права Российской Федерации

Административное право Российской Федерации является отраслью публичного права. Нормы административного права устанавливают процедуру и порядок взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления в ходе реализации ими распорядительной деятельности. В отличие от конституционного права административное право конкретно регламентирует управленческие отношения при помощи регулятивных норм. Конституционное право же использует по большей части не регулятивные нормы, а декларативные. Административное право обеспечивает слаженность работы всего государственного аппарата, регламентирует каждый шаг функционирования всех органов исполнительной власти.

Сущность и содержание административного права целиком и полностью связано с понятием государственного управления. Изучением процессов управления занимается такая наука как кибернетика.

Под управлением понимается целенаправленная деятельность субъектов управления по упорядочиванию различных систем, например, социальных.

Государственное управление – это деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по организации и координации жизнедеятельности общества. Главную роль в реализации функций государственного управления занимает исполнительная власть, поскольку именно она воплощает в жизнь предписания законов, воздействует на общество, организует его, управляет им. Государственному управлению присущи:

1) исполнительный характер деятельности – органы исполнительной власти предназначены для реализации воли законодателя;

2) распорядительная деятельность – органы исполнительной власти издают подзаконные акты, которые носят организационный характер;

3) организационный характер деятельности – исполнительная власть призвана активными действиями упорядочивать общественные отношения.

Как и любая другая отрасль права, административное право имеет свои предмет и метод правового регулирования. Предметом правового регулирования административного права выступают организационные общественные отношения, носящие разнородный характер, которые можно объединить в определенные группы (сферы административно-правового регулирования).

Группы общественные отношений, входящих в предмет административного права
Управленческие отношения во внутренней и внешнеполитической сферах	Управленческие отношения в финансово-экономической сфере	Управленческие отношения в социальной сфере	Управленческие отношения в культурно-духовной сфере

Таблица 94. Группы (сферы) общественных отношений, входящих в предмет административного права

Разумеется, указанные отношения также являются предметом правового регулирования иных отраслей права. Внутриполитические отношения регулируются нормами конституционного права, отношения связанные с производством, распределением, обменом и потреблением благ (экономические отношения) во многих аспектах регулируются нормами гражданского права. Однако административное право регулирует именно те отношения, которые нуждаются в императивном, властном воздействии. И именно здесь необходимо охарактеризовать метод правового регулирования административного права.

Указанные группы общественных отношений нуждаются во всестороннем регулировании. Конституционное право лишь задает основу, абрис правового регулирования отношений при помощи императивно-декларативного метода. Уголовное право использует иной арсенал способов и приемов – императивно-охранительный метод, который призван обеспечивать нормальное развитие указанных отношений, обеспечивать их защиту от различных угроз. Административное право, являясь отраслью публичного права, использует императивный метод как общий, но частные приемы и способы императивного метода административного права отличаются от конституционного и уголовного права. Метод административного права является императивно-регулятивным. Императивно-регулятивный метод – это такой метод правового регулирования, который при помощи управомочивающих, предписывающих или запрещающих норм регулирует поведение субъектов права. Арсенал приемов и способов административного права сводится, разумеется, преимущественно к использованию предписаний и запретов, управомочивающие нормы в административном праве встречаются достаточно редко. Основная масса норм административного права являются регулятивными и предписывающими.

Административные правоотношения предполагают вертикальный (субординационный) характер взаимодействия субъектов права. На одной стороне административного правоотношения всегда находится властный субъект (государство, его орган, должностное лицо), а на другой – подчиненный субъект (как правило, гражданин). Многим из нас в жизни приходилось сталкиваться с органами миграционной службы, которая уполномочена осуществлять выдачу паспортов гражданам Российской Федерации. Данные отношения являются административными. Каждому собственнику автомобиля приходилось сталкиваться с необходимостью регистрации своего автомобиля в МРЭО – данное отношение также является административным.

Таким образом, метод правового регулирования административного права является властным, субординационным, императивно-регулятивным, который регулирует общественные отношения путем установления предписаний, запретов для субъектов права, а также в исключительных случаях путем установления для субъектов определенных правомочий.

Система административного права, как и любой отрасли, права имеет внутреннее деление на общую и особенную части.

Система отрасли административного права
Общая часть	Особенная часть
1) институт принципов административного права; 2) институт источников административного права; 3) институт субъектов административного права; 4) институт форм и методов управленческих действий.	Четыре подотрасли

Таблица 95. Система отрасли административного права

Нормы общей части административного права имеют огромное значение для особенной. Они определяют смысл и содержание норм каждой подотрасли, определяют, кто является субъектом административных правоотношений, какие принципы положены в основу регулирования административных отношений, в каких формах и какими методами осуществляется государственное управление.

Институт принципов административного права – содержит совокупность основных, отправных положений для реализации всех управленческих функций исполнительной власти. Принципы административного права указаны в таблице 96.

Принципы административного права
Законность	Разделение властей	Федерализм	Открытость и публичность	Сотрудничество

Таблица 96. Принципы административного права

Принцип законности – общеправовой принцип, который в отрасли административного права заключается в том, что каждый орган публичной власти (государственный или муниципальный) в своей управленческой деятельности обязан неукоснительно соблюдать, исполнять и при необходимости применять законы и иные правовые акты.

Принцип разделения властей означает, что органы публичной власти, осуществляющие управленческую деятельность, то есть являющиеся органами исполнительной власти, не должны вмешиваться в деятельность законодательных, судебных и контрольно-надзорных органов, оказывать на них влияние.

Принцип федерализма заключается в том, что, во-первых, административное законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую систему: федеральное административное законодательство и административной законодательство субъектов Российской Федерации. Во-вторых, вся система органов исполнительной власти является трехуровневой: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы муниципальных образований.

Принцип открытости и публичности состоит в том, что органы исполнительной власти, осуществляя организационно-распорядительные действия, должны действовать открыто для населения. Каждый гражданин должен быть проинформирован о деятельности государства в лице органов исполнительной власти. Донесение до населения информации осуществляется главным образом путем деятельности средств массовой информации: издание газет, журналов, телевещание и так далее.

Принцип сотрудничества для современной российской действительности является важным, поскольку за годы тоталитаризма общество выработало негативное отношение к власти. Вся деятельность органов исполнительной власти должна протекать в доброжелательном для населения ключе, усилия публичных органов должны быть направлены именно на всестороннее улучшение благосостояния своих граждан в различных сферах. Однако при этом гражданское общество должно всецело оказывать содействие в работе органов исполнительной власти. Такое содействие может осуществляться различными способами – путем организации некоммерческих объединений социально полезной направленности, путем выражения активной гражданской позиции, участия в формировании органов государственной власти и местного самоуправления и в других формах.

Институт источников административного права определяет совокупность нормативных актов различного уровня, которые регулируют административные отношения. Источники административного права носят трехуровневый характер.

Система источников административного права

Источники административного права федерального уровня

Источники административного права уровня субъектов Российской Федерации

Источники административного права уровня муниципальных образований

Таблица 97. Система источников административного права

На федеральном уровне существует множество разнородных источников административного права: Конституция РФ, федеральные законы, и подзаконные акты, и нормативные договоры, которые в совокупности образуют систему федерального административного законодательства.

На уровне субъектов Российской Федерации существуют также множество разнородных источников административного права: конституции (уставы) субъектов, законы субъектов, подзаконные акты субъектов, нормативные договоры уровня субъектов. Все указанные виды источников образуют систему административного законодательства уровня субъекта Российской Федерации.

На уровне муниципальных образований действуют различные муниципальные правовые акты, которые носят характер подзаконных. Совокупность различных муниципальных правовых актов образует систему нормативных актов муниципального уровня.

Институт субъектов административного права определяет, какие лица способны вступать в административные правоотношения. Институт субъектов административного права будет подробно рассмотрен в параграфе 2 настоящей главы.

Институт форм и методов управленческих действий устанавливает, при помощи каких средств и способов осуществляется государственное управление, а также в какие формы облекаются управленческие действия. Управленческие действия могут облекаться в форму нормативно-правовых актов, в форму актов применения права, могут осуществляться в форме оказания государственных услуг, выполнения иных юридически значимых действий и в других формах. Методами управленческих действий выступают управомочивание, предписание, принуждение, убеждение и поощрение.

Деление особенной части административного права на подотрасли целиком и полностью совпадает с теми сферами общественной жизни, которые нуждаются во властном, административно-правовом воздействии.

Подотрасли административного права
Организационно-управленческая деятельность во внутренней и внешнеполитической сферах	Организационно-управленческая деятельность в финансово-экономической сфере	Организационно-управленческая деятельность в социальной сфере	Организационно-управленческая деятельность в культурно-духовной сфере

Таблица 98. Подотрасли административного права

Подотрасль организационно-управленческой деятельности во внутренней и внешнеполитической сферах является подотраслью административного права, которая содержит нормы, регулирующие отношения как во внешней, так и во внутренней политике государства. Внешнеполитические отношения в основном реализуются посредством административной деятельности Президента РФ, Министерства иностранных дел РФ и подведомственного ему федерального агентства, Министерства обороны и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, Федеральной таможенной службы, а также иных органов исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Во внешней политике административная деятельность проявляется, например, в контроле над въездом в Российскую Федерацию и выезду и нее, в контроле над провозимыми через государственную границу продукцией, товарами, вещами и иными материальными благами. Во внешней политике административная деятельность проявляется в установлении для физических лиц статусов беженцев или вынужденных переселенцев и так далее.

Во внутренней политике деятельность органов исполнительной власти сводится к обеспечению внутренней безопасности, например, деятельность органов полиции. Другим примером, может являться регистрационная деятельность, например, по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрации актов гражданского состояния (регистрация заключения брака, регистрация рождения и другие регистрационные действия в органах записи актов гражданского состояния). Во внутриполитической сфере свою деятельность осуществляют такие органы как Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и подведомственные ему федеральные службы, а также иные органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Подотрасль организационно-управленческой деятельности в финансово-экономической сфере содержит те нормы, которые регулируют отношения, связанные с накоплением, распределением и расходованием публичных фондов денежных средств, а также установлением принципов валютного регулирования, установления механизма налогообложения, контроля над денежным обращением, над банковской деятельностью, деятельностью страховых организаций. Разумеется, перечисленные группы общественных отношений не исчерпывают предмет подотрасли, существует еще множество финансово-экономических отношений, которые регулируются нормами административного права. Преимущественно в указанной сфере действуют такие органы исполнительной власти как Министерство промышленности и торговли, Министерство финансов, Министерство экономического развития, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные указанным министерствам, а также иные органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Подотрасль организационно-управленческой деятельности в социальной сфере. Деятельность органов в указанной сфере необходима для реализации принципа статьи 7 Конституции: Российская Федерация – социальное государство. Административно-правовое регулирование в данной сфере сводится к проведению в жизнь жилищной политики государства, обеспечения населения медицинской помощью, образованием, социальными гарантиями. Например, малоимущим и нуждающимся в жилье гражданам предоставляются по договору социального найма жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда. Деятельность в указанной сфере осуществляют в основном такие органы исполнительной власти как Министерство здравоохранения, Министерство спорта, Министерство труда и социальной защиты, Министерство регионального развития, Министерство энергетики, подведомственные им федеральные службы и федеральные агентства, а также иные органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Подотрасль организационно-управленческой деятельности в культурно-духовной сфере включает в себя административно-правовые нормы, которые нацелены на регулирование общественных отношений в сфере удовлетворения высших человеческих потребностей: в духовном и интеллектуальном развитии. Нормы данной подотрасли регулируют отношения, связанные с организацией и деятельностью образовательных учреждений, установлением образовательных программ и стандартов, деятельностью религиозных объединений, функционированием архивов, музеев, библиотек, театров и иных учреждений культуры и искусства. Деятельность в указанной сфере осуществляют преимущественно такие органы исполнительной власти как Министерство образования и науки, Министерство культуры, подведомственные им федеральная служба и федеральные агентства, а также иные органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, административное право – это отрасль публичного права, нормы которой при помощи императивно-регулятивного метода регулируют общественные организационные отношения в тех сферах общественной жизни, в которых происходит реализация функций исполнительной власти.