§ 4. Федеративное устройство Российской Федерации

Неоднократно нами отмечалось, что Россия является федеративным государством. Огромные пространства России, многонациональность и многоконфессиональность российского народа предопределили необходимость выстраивания российского государственного устройства именно по пути федерализма.

Институт российского федерализма наряду с Основами конституционного строя и Правами и свободами человека и гражданина является институтом общей части конституционного права.

Для начала вспомним, что собой представляет федерализм.

Федерализм – это система принципов взаимоотношений между федеральным государством и его субъектами, построенная на разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Таким образом, федерализм обладает рядом специфических признаков.

Признаки федерализма
Наличие федерального государства (центр) и субъектов федерации (периферия)	Политико-правовые отношения	Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным государством и его субъектами

Таблица 73. Признаки федерализма

Как уже было отмечено в общей теории государства, разделение территории единого государства на определенные территориальные единицы предполагает возможность существования различных видов форм государственного устройства. Прежде всего, такое деление может породить либо унитарные государства, либо федерации. Последние отличаются от унитарных государств тем, что такое деление подразумевает не просто механическое разделение всей территории на определенные административные единицы, а подразумевает наделение таких единиц особыми полномочиями. Такие территориальные единицы, обладающие своими собственными правами, именуются субъектами федерации. По этой причине для каждой федерации характерно наличие федерального государства (центра) и множества субъектов, входящих в его состав (периферия).

Федерализм это не просто мертвое закрепление предметов ведения и полномочий центра и периферии. Федерализм подразумевает определенные отношения между государством и его субъектами. Такие отношения являются конституционно-правовыми и носят политический оттенок. Данные отношения могут строиться вокруг, например, проведения одним из субъектов определенной жилищной политики совместно с государством. В данном примере возникают «партнерские» отношения между центром и периферией. Другим примером, может послужить превышение субъектом своих полномочий. Иногда бывает так, что субъект действует, принимает нормативные акты, выходя за пределы, предоставленные ему федеральным государством. Например, в ведении Российской Федерации находится уголовное законодательство. Если субъект предпримет попытки установления своими актами уголовной ответственности за какие-либо деяния, то такой акт является юридически ничтожным и не подлежит применению.

Выше было сказано, что федеральное государство наделяет свои территориальные единицы определенными полномочиями, то есть, по сути, таким образом «вдыхает в них правовую жизнь». Наделения определенными полномочиями именуется разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным государством и субъектами. Например, Российская Федерация четко устанавливает, какие вопросы подлежат решению исключительно ей самой, какие вопросы надлежит решать совместно с субъектами, а какие вопросы должны решать только субъекты без вмешательства Федерации.

Российская Федерация является конституционной, симметричной и национально-территориальной федерацией.

Черты российского федерализма
Конституционная федерация	Симметричная федерация	Национально-территориальная федерация

Таблица 74. Черты российского федерализма

Россия – конституционная федерация. Ранее неоднократно отмечалось, что федерации в зависимости от способа их образования бывают договорными или конституционными. Договорные федерации в своей основе имеют соглашения, договоры об ограничении суверенитета будущих субъектов в пользу федерального государства (классическим примером являются США).

Несмотря на то что существует Федеративный договор, который закрепил основы федеративного устройства современной России, Российскую Федерацию не следует считать договорной федерацией. Проблема заключается в том, что те субъекты, с которыми был заключен Федеративный договор, не являлись суверенными государствами, а являлись государствами, которые некогда входили в состав РСФСР.

Россия – симметричная федерация. Федерации бывают симметричными и асимметричными. Симметричность федераций предполагает, что все субъекты равноправны между собой и во взаимоотношениях с центром. Асимметричная федерация по своему смыслу очень близко стоит с таким видом сложного государственного устройства как империя. Отличие асимметричной федерации от империи заключается в том, что империя, как правило, создает колонии, ограничение суверенитета которых производится не в добровольном порядке (как у федераций), а в принудительном (путем захвата). Несмотря на то что в отличие от других субъектов Федерации республики вправе иметь свой государственный язык, это не колеблет симметричности федерации, поскольку не оказывает политико-правовые преимущества республикам перед остальными субъектами.

Россия – национально-территориальная федерация. Разделение территории федерации может основываться на территориальном или национальном признаке. При территориальном делении все субъекты делятся в зависимости от экономического, социального или иного критерия (например, Германия). При национальном делении все субъекты делятся в зависимости от проживающих на определенных территориях нациях (например, территория СССР состояла из территорий союзных республик). Российская Федерация, являясь государством многонациональным, в своем составе имеет субъекты, которые разделены как по территориальному принципу (края, области, города федерального значения), так и по национальному (автономная область, автономный округ, республика).

Территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов, территориального моря и воздушного пространства над ними.

Государственным языком России является русский язык, однако республики вправе устанавливать свои собственные государственные языки, которые могут употребляться в республиках наряду с русским.

Вся территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов. В настоящее время Российская Федерация состоит из 83 равноправных субъектов.

Федеративное устройство Российской Федерации
Территориальные субъекты			Национальные субъекты
Область	Край	Город федерального значения	Республика	Автономный округ	Автономная область
46	9	2	21	4	1

Таблица 75. Федеративное устройство Российской Федерации

Область является самым распространенным типом субъектов Федерации. Область является типом субъектов, которые образованы по территориальному принципу. Каждая область имеет собственное законодательство субъекта (устав, иные нормативно-правовые акты), а также систему органов государственной власти уровня субъекта. В настоящее время существуют 46 областей.

Край является типом субъектов, которые образованы по территориальному принципу. Края с правовой точки зрения не отличаются от областей, их выделение основано на советских традициях государственного строительства, когда края по своему правовому статусу отличались от области. Край имеет собственное законодательство (устав, иные нормативно-правовые акты), а также собственную систему органов государственной власти. В настоящее время существует 9 краев.

Город федерального значения является типом субъектов, которые образованы по территориальному принципу. Города федерального значения – это российские мегаполисы, которые в силу исторических, экономических и политических причин обладают статусом субъекта. В настоящее время городами федерального значения являются Москва и Санкт-Петербург. Города федерального значения имеют собственное законодательство (устав, иные нормативно-правовые акты), а также собственную систему органов государственной власти субъекта.

Республика является типом субъектов, которые образованы по национальному принципу. Республики в составе России – это государства, которые добровольно ограничили свой суверенитет в пользу Российской Федерации. Население республик обладает собственной самобытной культурой. В прошлом многие из них являлись самостоятельными государствами (например, Татарстан). Республики имеют собственный государственный язык, имеют собственное законодательство (конституцию республики, иные нормативно-правовые акты) и собственную систему органов государственной власти. В настоящее время существует 21 республика.

Автономный округ является типом субъектов, которые образованы по национальному принципу. Автономные округа в составе России – это государственные образования, входящие в состав России. Автономные округа имеют свое законодательство (устав и иные нормативно-правовые акты), а также систему органов государственной власти субъекта.

Автономная область является типом субъектов, которые образованы по национальному принципу. Автономная область представляет собой государственное образование, которое с правовой точки зрения не отличается от автономного округа. Выделение автономной области связано с традициями государственного строительства Союза ССР. Автономная область обладает собственным законодательством (устав, иные нормативно-правовые акты) и собственной системой органов государственной власти. В настоящее время существует всего одна автономная область – Еврейская автономная область.

Возможны ситуации, когда одни субъекты сливаются с другими, из состава одного субъекта выделяется другой и т.п. В таком случае необходимо руководствоваться положениями Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Возможны две ситуации. Во-первых, когда в качестве субъекта принимается иностранное государство – это называется принятием субъекта. Во-вторых, когда изменяется состав уже существующих субъектов путем их слияния, присоединения или выделения.

Под слиянием субъектов понимается объединение двух или более субъектов в один новый (A+B=C). Под присоединением понимается прекращение старого субъекта путем его примыкания к уже существующему (один субъект как бы растворяется в другом: А+В=А). Под выделением субъектов понимается образование нового субъекта и сохранения старого, из которого новый субъект выделился (A=А, В).

Подобные процедуры образования новых субъектов инициируются самими заинтересованными субъектами путем направления предложения Президенту РФ. После этого Президент информирует Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство. Далее в заинтересованных субъектах проводятся референдумы по вопросу необходимости слияния, присоединения или выделения субъектов. После этого Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в Государственную Думу. После вступления в силу федерального конституционного закона реорганизация субъекта считается завершенной.

Приведем пример, в 2006 году вступил в силу Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа». В составе Российской Федерации был образован новый субъект на основе слияния (объединения) двух субъектов – Камчатской области и Корякского автономного округа. Новый субъект получил название Камчатский край.

Каждый субъект Российской Федерации внутри себя также имеет административное деление, которое не следует путать с муниципальными образованиями. Каждый субъект, прежде всего, разделен на административные районы, например, территория Санкт-Петербурга разделена на 18 административных районов (Калининский, Красногвардейский, Фрунзенский и другие районы).

Необходимо также отметить, что возможно простое изменение границ субъектов без какого-либо изменения их правового статуса. В этом случае изменение границ производится с их взаимного согласия, которое утверждается Советом Федерации. С этой целью в Совет Федерации представляется договор между субъектами, который рассматривается на заседании Совета Федерации и утверждается постановлением Совета Федерации.

Конституция Российской Федерации четко и последовательно разграничивает предметы ведения и полномочия федерального государства и субъектов. Мы поговорим лишь о некоторых принципиально важных полномочиях.

К исключительному ведению Российской Федерации отнесены судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательства. Это означает, что нормативно-правовые акты, содержащие нормы уголовного, уголовно-исполнительно, гражданского, гражданско-, уголовно- и арбитражно-процессуального права могут приниматься только в форме федеральных законов и иных подзаконных актов федерального уровня.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены: административное, административно-процессуальное, жилищное, семейное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Это означает, что нормативно-правовые акты, которые регулируют правоотношения, связанные с организацией деятельности органов исполнительной власти, привлечения к административной ответственности, охраны окружающей среды, природопользования и землепользования, защиты семьи, материнства и детства, правоотношения связанные с пользованием и предоставлением жилых помещений и прочие отношения, могут приниматься как в форме федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федерального уровня, так и в форме нормативно-правовых актов уровня субъекта Федерации.