Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

В соответствии с новым регулированием учредительные и законодательные полномочия были распространены на все субъекты Федерации (часть 2 статьи 5). При этом по предметам совместного ведения предполагалось принятие федеральных законов, а не Основ законодательства (часть 2 статьи 76). Конституция отошла от практики централизованной унифицированной регламентации системы органов государственной власти субъектов Федерации, характерной для ранее действовавшего Основного Закона, предоставив регионам право устанавливать собственную систему органов государственной власти (часть 1 статьи 77). В декабре 1993 года верхняя палата формировалась в соответствии с американской моделью – члены Совета Федерации избирались на основании прямых выборов,9 однако уже в 1995 году этот порядок был изменен. В Совет Федерации стали входить по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти каждого из субъектов Федерации.10

В 1996 году была определена процедура подготовки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В соответствии с Указом Президента на договорной основе не могли перераспределяться предметы исключительного ведения России и предметы совместного ведения, перечисленные в Конституции РФ. Новые предметы совместного ведения должны были сообразовываться с особенностями конкретного субъекта Федерации. Кроме того, был введен запрет на делегирование определенных полномочий субъектам Федерации федеральными органами государственной власти.11 В конце 1998 года был установлен общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации.12 В частности, определены сферы сотрудничества (торгово-экономические, научно-технические, экологические, гуманитарные, культурные контакты), предполагаемые партнеры (субъекты Федерации, администра- тивно-территориальные образования иностранных государств, международные организации), предусмотрена необходимость согласования проектов соглашений, а также согласие Правительства РФ в качестве условия осуществления связей с органами государственной власти иностранных государств. В 1999 году была унифицирована организа-

181

ция власти в субъектах Федерации,13 существенно ограничены полномочия органов государственной власти в сфере договорного регулирования.14 В 2000 году была введена ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение федерального права,15 изменен порядок формирования Совета Федерации.16 В соответствии с новыми требованиями законодательный орган избирает своего представителя, а высшее должностное лицо субъекта Федерации назначает собственного представителя на срок своих полномочий. В 2001 году сняты ограничения на переизбрание действующих высших должностных лиц субъектов Федерации, поскольку требование о недопустимости избрания на данную должность более двух сроков подряд стало применяться без учета срока избрания, начавшегося до вступления в силу нового регулирования.17 Даже этот неполный перечень, в котором не нашли отражение изменения в области экономики, налогов и финансов, показывает, в каком сложном положении оказываются субъекты Федерации, которые должны обеспечить соответствие своих учредительных, законодательных и иных нормативных правовых актов Конституции России и федеральным законам (пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ).

За последние 10 лет трижды изменялся порядок представительства в Совете Федерации (1993, 1995, 2000 годы), четыре раза вносились серьезные коррективы в отношении формы, порядка и содержания разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами (1992, 1993, 1996, 1999 годы). Не случайно на Всероссийском совещании по проблемам образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации Председатель Конституционного Суда Республики Коми Ю.В. Гаврюсов обращал внимание на актуальность проблемы стабильности учредительных актов субъектов Федерации в свете принятия новых федеральных законов.18 В качестве условия возникновения правовых коллизий можно также выделить неопределенность конституционного регулирования и существенные пробелы в федеральном законодательстве. В юридической литературе существует большой разброс мнений в отношении степени проработанности конституционных положений.

182

Одни специалисты отмечают, что при всей противоречивости современного федеративного устройства данная глава – это один из немногих разделов Конституции, который был предметно обсужден и согласован субъектами Федерации и федеральным центром в ходе подготовки Федеративного договора.19 Другие придерживаются противоположной точки зрения, отмечая, что в период Конституционного совещания шел своеобразный «политический торг», вследствие чего все вопросы, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, выделялись в качестве предметов совместного ведения.20 Регламентацию государственного устройства в Конституции 1993 года вряд ли можно признать оптимальной с точки зрения юридической техники. В статьях, посвященных разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами, отсутствуют единые критерии определения предметов ведения, нет четкости в отнесении вопросов к той или иной сфере компетенции. Разграничение полномочий России и субъектов Федерации вообще не урегулировано на конституционном уровне. Закрепление обширных сфер совместного ведения без установления каких-либо ограничений для федерального законодателя увеличивает вероятность избыточного федерального регулирования. О противоречивости положений Конституции свидетельствует и тот факт, что в 1995-1996 годах наибольшее число запросов о толковании, поступивших в Конституционный Суд, было связано с проблематикой федеративного устройства, причем субъектов Федерации преимущественно интересовало разграничение полномочий с федеральными органами и местного самоуправления.21 Федеральные органы государственной власти долго отдавали предпочтение частным случаям регулирования на основании индивидуальных подзаконных актов вместо выработки предписаний общего характера. До сих пор не принят федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Федерации, непосредственно упомянутый в Конституции (часть 5 статьи 66). Процесс разработки многих законов существенно растянулся во времени. Так, принципы договорного разграничения компетенции были сформулированы тогда, когда договорный процесс был фактически завершен.

183

Принципы организации органов государственной власти были определены тогда, когда во всех субъектах Федерации уже сложились собственные системы органов. Практика блестяще подтвердила высказанный в литературе прогноз: принятие федерального закона, устанавливающего иные принципы организации государственной власти, чем те, которые предусмотрены в учредительных актах субъектов Федерации, породит новые коллизии, потребует «искусственного приспособления уже сложившихся форм» к спущенным «сверху» моделям.22 Медлительность федерального законодателя заставляла даже самые законопослушные субъекты Федерации использовать тактику «незанятого поля» и в одностороннем порядке разграничивать полномочия по предметам совместного ведения. По подсчетам специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения, к 1996 году более четырех пятых законов субъектов Федерации относились к сфере совместного ведения. Региональные законы, как правило, принимались в отсутствие соответствующего регулирующего закона федерального уровня.23 Расширяя компетенцию в одностороннем порядке, субъекты Федерации в большинстве случаев стремились компенсировать неспособность федеральной власти реализовать собственные полномочия. После подписания Федеративного договора появилось 57 новых субъектов Федерации, что повлияло на степень интенсивности и формы контактов органов государственной власти Федерации и ее субъектов, оперативность реагирования на положения учредительных, законодательных и нормативных правовых актов субъектов Федерации, входящие в противоречие с Конституцией России. Кроме того, существенно возрос и массив законов и нормативных актов, принимаемых на региональном уровне. Проведенные исследования свидетельствуют о наличии устойчивой тенденции увеличения удельного веса актов субъектов Федерации в общем числе законов и нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления в России (с 43 до 60 процентов за 1991-1999 годы).24 Если в 1997 году насчитывалось 290 тыс. нормативных актов субъектов Российской Федерации, то в 2000 году, по прогнозам, их число должно было составлять 580 тыс.25 Все это, без-

184

условно, затрудняло координацию деятельности органов государственной власти России и субъектов Федерации в сфере нормотворчества. Серьезные противоречия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации наметились еще в период разработки конституцией ряда республик – Чеченской от 12 марта 1992 года, Якутии от 4 апреля 1992 года, Татарстана от 30 ноября 1992 года, Тывы от 21 октября 1993 года и Башкортостана от 24 декабря 1993 года. Несмотря на это, при подготовке новой Конституции РФ не была учтена зарубежная практика, связанная с предотвращением и сглаживанием возможных коллизий. В частности, следует признать серьезным тактическим просчетом органов государственной власти Российской Федерации предоставление субъектам, ранее не наделенным законодательными полномочиями или фактически ими не пользовавшимся, права принимать конституции и уставы без установления пределов учредительной самостоятельности.

Таким образом, необходимо учитывать и тот факт, что многие субъекты Федерации не обладают необходимым опытом и кадровым потенциалом для осуществления полноценной правотворческой деятельности. До 1993 года правом принимать собственные законы наделялись только республики, однако в соответствии с советскими традициями тексты законов были унифицированы и фактически воспроизводили положения соответствующих актов союзного или российского уровня. Соответственно, опыт в области законотворчества даже у республик был минимален. Города федерального значения, многие республики, края и области могут сегодня осуществлять подготовку собственных кадров на базе юридических вузов и факультетов университетов, расположенных в их столицах или административных центрах,26 однако автономные округа и автономная область подобными возможностями не обладают.27 Исходя из предписаний федерального законодательства, субъекты Федерации должны иметь не менее 50 законов, однако не все регионы в состоянии их самостоятельно подготовить. Не случайно достаточно типичным явлением и сегодня остается принятие региональных актов, дублирующих не только структуру, но и содержание федеральных законов, обращение кон-

185

кретных субъектов Федерации или их ассоциаций экономического взаимодействия в известные научные центры с просьбой подготовить проекты законов. Первые попытки преодоления правовых коллизий были предприняты в рамках заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подписание 15 февраля 1994 года первого договора с Республикой Татарстан явилось результатом удачного разрешения политико-правового конфликта между органами государственной власти России и республики.28 Последующие договоры не имели столь серьезного политико-правового основания. Многие субъекты Федерации рассматривали договор в качестве условия повышения политического рейтинга или определенной гарантии признания их особенностей. Процесс договорного регулирования, инициированный рядом республик, был особенно интенсивным в 1996-1997 годах, последний договор был подписан летом 1998 года. Как правило, договоры были двусторонними, однако иногда их участниками одновременно являлись органы государственной власти края или области и автономного округа в их составе. Подготовка договоров осуществлялась в рамках исполнительной власти, договоры подписывал президент Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Федерации. Подписание базового договора обычно сопровождалось заключением межправительственных соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения.

Однозначно трудно оценивать заключенные договоры. В определенной степени они позволили смягчить противоречия между федеральной Конституцией и конституциями (уставами) субъектов Федерации, восполнить пробелы конституционной и законодательной регламентации. В ряде договоров четко сформулирован принцип соотношения актов федерального и регионального уровня в сфере совместной компетенции (статья 5 Договора с Бурятией, часть 1 статьи 4 Договора с Якутией). Во многих из них осуществлено разграничение полномочий по конкретным предметам совместного ведения (статьи 4 и 5 Договора с Ростовской областью, Договора с Сахалинской областью). В отдельных договорах (Свердловская и Нижегородская области, Ха-

186

баровский край) сформированы принципиальные подходы и процедуры в сфере разграничения компетенции: о соотношении предписаний федерального закона или нормативного правового акта, предоставляющего дополнительные права субъектам Федерации, и положений договора; о способах оспаривания и приостановления действия актов федеральных министерств и ведомств в случае их вторжения в сферу компетенции субъектов Федерации; о необходимости урегулирования финансовых аспектов и материально-технического обеспечения передачи конкретных полномочий и другие. Вместе с тем заключение договоров привело к размыванию предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, перечень которых существенно расширен в ряде договоров. Как отмечается в литературе, практически все подписанные договоры изменяют схему разграничения предметов ведения, установленную в Конституции РФ.29 Представители прокуратуры отмечают, что только четыре из более чем сорока договоров (с Республикой Бурятией, Астраханской, Воронежской и Костромской областями) не входят в противоречие с федеральным законодательством.30 По отдельным вопросам субъекты Федерации добились серьезной уступки от центра. Так, органы государственной власти Татарстана и Башкортостана могут осуществлять помилование лиц, осужденных на территории этих республик. И в этом смысле Россия идет в разрез с общими тенденциями, поскольку, как правило, наличие вероятного конфликта не способствует передаче большего объема полномочий.31 Вместе с тем представители республик объясняли свое стремление максимально расширить компетенцию стремлением создать основы для дальнейшего поиска компромиссов, выработки обоюдоудобных положений и формулировок.32 Федеральные органы власти не увязали подписание конкретных договоров и соглашений с урегулированием наиболее острых конституционных коллизий, и в ряде республик расценили это как факт признания положений учредительных актов регионов.

Структура первых договоров, предполагавшая перечисление предметов ведения субъекта Федерации, вопросов совместного ведения и предметов ведения России, создала условия для сохранения

187

положений о договорных основах взаимоотношений с Россией в учредительных актах субъектов Федерации. Большинство политиков и ученых считает, что подписание договоров не столько содействовало урегулированию правовых коллизий, сколько породило новые. Вместе с тем один из активных участников договорного процесса С.М. Шахрай полагает, что данный процесс носил позитивный характер, поскольку стимулировал законодателей принимать законы в области федеративных отношений, отвечающие реальным требованиям жизни. Этот вывод он обосновывал тем, что во всех подписанных договорах содержалась формула: «если иное не установлено федеральным законом».33 Позитивный потенциал договоров и соглашений также признается в проекте Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, подготовленной в феврале 2001 года рабочей группой при президиуме Государственного совета РФ под руководством М.Ш. Шаймиева. Разработчики Концепции полагают, что договоры и соглашения позволяют установить контроль над регулированием субъектами Федерации вопросов, связанных с реализацией полномочий по предметам совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством; реализовать конституционное право субъектов Федерации передавать вопросы из собственного ведения в совместное при отсутствии возможностей для самостоятельного осуществления полномочий; определять приоритеты в законодательном регулировании предметов совместного ведения путем закрепления в федеральных законах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса. В настоящее время возможности договорного регулирования сведены до минимума. Федеральные органы государственной власти признают законы основными инструментами регламентации федеративных отношений, полагая, что договоры исчерпали себя как политически, так и юридически. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» внес значительные коррективы в

188

трактовку данных договоров, придав им подзаконный характер, что не было предусмотрено в статье 11 Конституции.

В соответствии с новым регулированием договор может быть заключен только в определенных случаях – если федеральный закон по предметам совместного ведения прямо указывает на допустимость его заключения или в случае отсутствия федерального закона по предметам совместного ведения (пункт 1 статьи 14). Кроме того, установлен трехгодичный срок для приведения заключенных ранее договоров и соглашений в соответствие с положениями федерального закона (пункт 2 статьи 32). Представители ряда регионов оперативно среагировали на изменение ситуации, обратившись к Президенту Российской Федерации с предложением о расторжении договоров. В настоящее время прекращено действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с Кировской, Омской, Астраханской, Ульяновской и Челябинской областями.34 Федеральный законодатель существенно запаздывал в регламентации федеративных отношений, и многие принципиальные подходы были первоначально определены в решениях Конституционного Суда РФ. В частности, орган конституционного правосудия сформулировал ряд ключевых позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации;35 о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения.36 Вместе с тем в ряде случаев была предложена слишком широкая трактовка полномочий федеральных органов государственной власти. Так, по мнению Конституционного Суда: во-первых, из буквального смысла статьи 72 Конституции вытекает, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий могут устанавливаться федеральными законами в сфере совместного ведения, хотя в статье 11 (часть3) Конституции РФ федеральные законы не названы в качестве правовых инструментов, обеспечивающих разграничение предметов ведения и полномочий;37 во-вторых, федеральный закон в случае необходимости сам может осуществлять правовое регулирование в сфере ведения субъекта Федерации, если соответствующий субъект не принял

189

закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ.38 Знакомство с официальной статистикой органа конституционного правосудия представляет возможность проследить, как часто противоречия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации принимают форму юридического конфликта, насколько эффективно используется обращение в Конституционный Суд для разрешения коллизий. Так как орган конституционного правосудия обладает связанной инициативой, анализ поступивших запросов позволяет выявить, какие вопросы носят более конфликтогенный характер. В полном объеме статистические данные имеются лишь по делам, завершившимся принятием постановлений Конституционного Суда, поэтому в первую очередь обратимся к таким материалам.

В 1995-2000 годах на рассмотрение Конституционного Суда были вынесены положения 14 учредительных актов, 30 законов и подзаконных актов субъектов Федерации.39 Для того, чтобы картина была достаточно репрезентативной, следует проанализировать и характер тех обращений, в отношении которых были вынесены определения об отказе в принятии к рассмотрению. Число последних достаточно велико. Так, в период с 1995 года по апрель 2000 года Конституционный Суд вынес 798 подобных определений.40 Однако определения Конституционного Суда публикуются лишь выборочно и могут служить лишь иллюстративным материалом не позволяющим делать серьезные обобщения. Необходимо учитывать и тот факт, что в Конституционном Суде РФ сложилась практика принятия отказных определений с позитивным содержанием, в соответствии с которыми правовые позиции, сформулированные органом конституционного правосудия, распространяются на законы и нормативные правовые акты, которые публично не рассматривались в судебном заседании. В период с марта 1995 по апрель 2000 года было вынесено 146 подобных определений. В частности, были признаны не подлежащими применению положения законов и нормативных правовых актов ряда субъектов

190