Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfрации, политические организации поставлены перед выбором: либо преобразовываться в политические партии, либо перерегистрироваться в общественное объединение и лишиться права участия в выборах.
Последнее едва ли отвечает интересам лидеров большинства общественных объединений, однако, как уже отмечалось, многие из них ввиду недостаточности ресурсной базы заведомо неспособны обеспечить минимально необходимую (10000) численность членов партии, а также установленной Законом численности региональных организаций. В поиске возможных выходов из создавшейся проблемной ситуации руководство партий и подлежащих реорганизации непартийных политических объединений активно осваивает небогатый арсенал предоставленных законом средств политического выживания. Новым Законом предусмотрено два способа создания политической партии: на учредительном съезде и посредством преобразования в партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. В зависимости от выбора одного из них установлены специальные требования по порядку и процедуре образования и регистрации партий, по-разному решен вопрос о моменте их создания. По состоянию на начало второго полугодия 2002 года Министерством юстиции РФ выдано подтверждение более 30 оргкомитетам по созданию политических партий.3 О своем намерении создать новую партию заявили еще ряд как известных, так и мало «раскрученных» политических деятелей. Вместе с тем первые шаги по созданию новых политических партий «с нуля» выявляют обширный перечень проблем, касающихся организаций и деятельности по созданию политической партии. Новаторам партстроительства, рискнувшим пойти непроторенной дорогой, постоянно приходится решать вопросы, связанные не столько с пробелами Закона, сколько с дефицитом правоприменительной практики. Так, отсутствие у оргкомитета партии прав юридического лица затрудняет совершение сделок гра- жданско-правового характера.
Кроме того, из Закона не ясно, кто должен отвечать по обязательствам оргкомитета – сам комитет или лицо, управомоченное на заключение сделок от имени оргкомитета, каков может быть предмет
171
договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета (например, вопрос о приобретении предметов бытовой техники, автомобиля или объекта недвижимости). Не решен вопрос и о том, какие действия должен предпринять оргкомитет или регистрирующий орган, если кто-либо из членов оргкомитета, указанных в уведомлении, в том числе член оргкомитета, управомоченный на совершение гражданскоправовых сделок, отказался от своего участия в создании партии и каковы должны быть юридические последствия такого отказа и т.д. В этом плане создание политической партии путем преобразования ее из общероссийской общественной организации или общественного движения представляется гораздо более технологичным, так как позволяет опираться на уже имеющиеся и функционирующие оргструктуры. В то же время выбор подобного варианта на практике не всегда возможен, поскольку проведение съезда и принятие на нем решения о преобразовании в партию может обострить противоречия внутри организации. Более того, принятие такого решения автоматически означает отказ от института коллективного членства, что по ряду причин также не всегда возможно. Установленный пунктом 4 статьи 11 Закона «облегченный» порядок образования партий действует исключительно в отношении общероссийских общественных объединений и не распространяется на межрегиональные, региональные и местные общественные организации и движения, а также на общественные фонды и органы общественной самодеятельности – независимо от их уровня деятельности. Между тем будущая конфигурация партийной системы во многом будет зависеть и от того, как поведут себя многочисленные региональные политические партии, которые по новому Закону лишаются возможности самостоятельного участия в выборах.
Болезненный характер процессов деинституанализации региональных партий очевиден, однако, в настоящее время он отчасти смягчается, во-первых, отдаленностью перспективы окончательной утраты статуса и, во-вторых, открывшейся для «регионалов» возможностью активного участия в общероссийском процессе партстроительства, так как в ходе формирования региональных отделений партий возникает устойчивый «спрос» на партийные структуры в регионах.
172
В этой связи региональные партии, лишившиеся прав на самостоятельное существование, имеют два возможных варианта действий: проведение переговоров с лидерами создающихся общероссийских партий о вхождении в их состав на правах региональных отделений либо вливание партийного актива в состав ранее созданных политических партий. Теоретически возможен и проект создания региональными партиями собственной кросс-региональной партии, своего рода конфедерации региональных партий, где роль общероссийских координационных органов ограничивалась чисто номинальными функциями, а каждое региональное отделение де-факто смогло бы выступать самодостаточным субъектом политики в «своем» субъекте Российской Федерации. Однако, на практике реализация подобного сценария потребовала бы четкой организации работ по межрегиональной кооперации разрозненных политических объединений, которую практически невозможно обеспечить при создании партии «снизу». Кроме того, единственно легитимной юридической формой создания политической партии является создание партии путем учреждения ее группой граждан. В связи с тем, что Закон предусматривает новые, значительно более жесткие требования к политическим партиям, ранее зарегистрированным в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях»,4 все они также поставлены перед необходимостью проведения партийных съездов, на которых положения уставов политических партий должны быть приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства.
Поэтому необходимость прохождения перерегистрации стала актуальной и для партий, имеющих желание и возможность сохраниться в качестве самостоятельных единиц. В этой связи ряд партий (ЛДПР, Аграрная партия – в декабре 2001 года, КПРФ и Республиканская партия – в январе-феврале 2002 года) провели очередные съезды, на которых были приняты решения о преобразовании из политических общественных организаций в политические партии и приведении уставов в соответствие с требованиями нового Закона. При этом отдельные ранее зарегистрированные партии, образованные по национальному или религиозному принципу, в связи с ужесточением зако-
173
нодательных ограничений, в том числе с запретом создания партии по национальному, профессиональному и религиозному признаку, встали перед необходимостью серьезно перестроить свою деятельность. Если ранее Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривал лишь невозможность создания политической партии, устав которой предусматривает ограничения по членству в зависимости от национальной, расовой, социальной или религиозной принадлежности, то запрет, предусмотренный Федеральным законом «О политических партиях», означает также невозможность сохранения прежних «фирменных наименований» у ряда партий, в том числе Партии пенсионеров, партии «Автомобильный клуб России» и др. Законом также не предусмотрено создание партии путем объединения нескольких партий в одну. Тем не менее, события последних месяцев, прошедших с момента принятия Закона, показывают, что небольшая активность в партийном строительстве проявляется, прежде всего, по линии усиления коалиционно-блоковой политики и координации усилий по созданию единой политической партии. Причем отсутствие специальной нормы, регулирующей порядок объединения партий, не мешает организациям, стремящимся к объединению, использовать различные варианты такого слияния. Так, первым вариантом, удачно опробованным в ходе создания Союза правых сил, явилось создание объединенной партии на базе ранее созданного и зарегистрированного общественного объединения. При этом партии, вливающиеся в объединенную партию, предварительно проводят съезды, на которых принимают решения о самоликвидации.
Именно таким образом прекратили свою деятельность федеральная партия «Демократическая Россия», партия «Демократический выбор России», движение «Новая сила» и другие. Второй вариант объединения политических партий – это процесс объединения партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского политического общественного объединения. Второй вариант очень похож на первый, однако, его особенностью стала обратная последовательность действий: сначала союз партий в форме Общероссийского политического общественного объединения (ОПОО) преобразовыва-
174
ется в партию, происходят выборы руководства объединенной партии, а уже затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации. Именно такая схема была положена в основу создания Всероссийской партии Единства и Отечества, созданной на базе трех организаций: партии «Единство», ОПОО «Отечество» и Общероссийского политического общественного движения (ОПОД) «Вся Россия». Третьим вариантом объединения партий является создание объединенной партии на базе одной из объединяющихся организаций. Этот вариант наиболее проблемный, так как ставит организацию в изначально неравное положение. Пока что его успешно могла реализовать лишь одна партия – РКРП – РПК, созданная 28 октября 2000 года на базе Российской коммунистической рабочей партии и Революционной партии коммунистов. То, что подобный альянс вообще смог состояться на таких асимметричных условиях, во многом объясняется тем, что лишь одна партия, а именно РКРП, была официально зарегистрирована, а другая – нет. Разновидностью третьего варианта образования будет вариант с публичным провозглашением объединения политической партии и политического движения в единую общественно-по- литическую структуру на правах равноправных партнеров, которая, однако, формально создается на базе политической партии. Именно по такому пути произошло объединение Республиканской партии Российской Федерации и движения «Вперед, Россия!»
И, наконец, четвертый вариант – это образование единой партии путем ее учреждения через создание организационного комитета. При этом в состав оргкомитета входит руководство и актив различных политических партий. Так, 24 ноября 2001 года состоялся учредительный съезд Российской социал-демократической партии (объединенной), созданной на базе актива центральных и региональных структур Социалистической партии России, Российской объединенной социал-демократической партии, движений «Союз реалистов» и «Духовное наследие» и Российской партии социальной демократии.5 При таком варианте организации, задействованные в процессе партстроительства, формально не являются учредителями партии и потому вправе выбирать: самоликвидироваться ли им еще
175
до объединительного съезда Социалистической партии России (СПР), либо после Российской объединенной социал-демократической партии (РОСДП), или же сохраниться в качестве самостоятельного объединения со своей структурой, руководящими органами и интеллектуальным ресурсом (например, «Духовное наследие»). Вопреки пессимистическим прогнозам, что создаваемые укрупненные партии будут идеологически безликими, и непогрешимому доселе тезису о примате внутривидовой борьбы между партиями родственной идеологической направленности, очевидно, что объединение партий происходит преимущественно по идеологическому признаку. Процесс консолидации родственных в программном отношении политических партий прослеживается по всему политическому пространству: от крайне левого фланга идейнополитического спектра до ультралиберального. Необходимость преобразования непартийных общественных объединений в политические партии, несомненно, стала катализатором процесса «партизации» в ряде организаций и движений. Так, «Яблоко», неоднократно (с 1997 года) заявлявшие о намерении преобразоваться в политическую партию, но не формирующее его реализацию, смогло осуществить это решение лишь 22 декабря 2001 года. А движение «Народный депутат», ранее всех успевшее провести съезд, на котором была создана Народная партия Российской Федерации, 9 ноября 2001 года стала первой политической партией, прошедшей процедуру государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Вместе с тем по мере развертывания партийного строительства наблюдается и обратная тенденция: многие непартийные политические общественные объединения (например «Духовное наследие», самостоятельно участвовавшее в парламентских выборах 1999 года) не спешат преобразовываться в партию, но тем не менее и не заявляют о намерении самоликвидироваться.6
Таким образом, анализируя особенности первого этапа партийного строительства, нельзя не отметить важного момента: по условиям нового Закона процесс инициации создания партий, определения даты и места проведения съезда партии стал носить
176
публичный характер. До недавнего времени намерение создать политическую партию, выбор времени и места проведения ее учредительного съезда зачастую являлись тайной ее организаторов, а вопрос об источниках финансирования расходов на организацию и проведение партийных съездов, а также презентационных мероприятий оставался большей частью вне сферы правового регулирования. В соответсвии же с положениями нового Закона данная информация становится открытой, причем не только для регистрирующих органов, но и для рядовых граждан. Кроме того, обязательным условием создания партии становится наличие у нее собственной программы, основные положения которой должны быть опубликованы в «Российской газете». Таким образом, исключается характерная для начала 90-х годов ситуация, когда политическая партия, созданная, зарегистрированная, а зачастую и имеющая за плечами опыт участия в парламентских выборах, по полгода и более не имела собственной программы, ограничиваясь в лучшем случае краткими программными тезисами, либо учредительным манифестом. Теперь, прежде чем завоевывать потенциальные голоса избирателей, партиям сначала придется определить для самих себя: в чем, собственно, заключается их оценка современного состояния общества, каковы основные цели и приоритеты их политики в различных сферах общественной жизни, формы и методы их реализации. По состоянию на 25 сентября 2002 года Министерством юстиции РФ зарегистрированы семь политических партий: Народная партия Российской Федерации, Демократическая партия России, Всеросийская партия «Единство и Отечество» – Единая Россия, Консервативная партия России, Российская политическая партия Мира и Единства, Политическая партия «Национальнопатриотические силы Российской Федерации», Конституционная партия Российской Федерации.7
Таким образом, первые итоги регистрации политических партий показали, что возможность обретения статуса имеется не только у крупных политических субъектов, но и у объединений, ранее оттесненных на периферию политической сцены. Вместе с тем, по
177
новому законодательству регистрация политической партии Министерством юстиции РФ скорее носит промежуточный характер в процессе ее правовой институционализации, поскольку после регистрации партии в обязательном порядке осуществляется государственная регистрация ее региональных отделений. При этом, согласно статьи 15 Федерального закона «О политических партиях», более чем в половине субъектов Российской Федерации регистрация региональных отделений политической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии. Если же партия по истечении семи месяцев со дня регистрации не предоставит в Министерство юстиции РФ копии свидетельств о государственной регистрации региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, то свидетельство о регистрации партии будет признано утратившим силу, а запись о ее создании исключена из единого государственного реестра юридических лиц. Таким образом, вопрос о примерной численности политических партий, зарегистрированных по новому Закону, сможет более или менее проясниться в 2003 году. В этом плане количество российских партий, в соответствии с известной народной пословицей, будет уместно исчислять по осени.
1.Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. С.2950.
2.Российская газета. 2002, 17 сентября.
3.Российская газета. 2002, 24 июля.
4.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. 1930.
5.Российские вести. 2001, 25 ноября.
6.Российская газета. 2002, 26 января.
7.Российская газета. 2002, 27 сентября.
178
ГЛАВА III
ПРАВОВЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ССУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ
1.О правовых взаимоотношениях между Российской Федерацией и
субъектами Федерации
В Российской Федерации одной из особенностей федерализма в постсоветский период является существенное увеличение правовых коллизий. В нормативных актах органов государственной власти России и субъектов Федерации содержатся противоречивые положения, отсутствует унификация терминов и единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий. На федеральном уровне можно отметить несогласованность и несистематизированность законов и нормативных правовых актов, широкую трактовку полномочий в сфере совместного ведения, не оставляющую пространства для регионального правотворчества. Субъекты Федерации в свою очередь грешат расширением сферы собственной компетенции, закреплением особого статуса и специфических форм взаимоотношений с федеральными органами, внесением корректив в каталог прав, гарантированный на федеральном уровне. Очевидно, что правовые коллизии – это реалии современного этапа развития российского федерализма, их возникновение было запрограммировано всем ходом эволюции нашего государства в последнее десятилетие. Прежде всего, необходимо отметить нестабильность правового регулирования в сфере федеративного устройства. В течение последних лет на федеральном уровне неоднократно вносились серьезные коррективы в регламентацию статуса субъектов Федерации и взаимоотношений России и ее субъектов. Предоставив инициативу регионам в первые годы осуществления реформы, федеральные органы государственной власти стали постепенно ограничивать их самостоятельность и восстанавливать утраченный контроль, ориентируясь на концепцию централизованного федерализма. В 1989 году российский парламент был преобразован из однопалатного в двухпалатный.1 В 1990 году экономическая самостоятельность автономных республик была существенно расширена в соответствии с законодательством СССР.2 В частности, в экономиче-
179
ской сфере их уровняли в правах с союзными республиками, предоставив право обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшим органам управления – возможность опротестовывать в Совете Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать их действие на время рассмотрения. В свою очередь органы государственной власти России в том же году признали необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев и областей,3 внесли определенные изменения в территориальную подчиненность автономных областей и округов.4
В 1991 году была признана возможность учреждения в республиках в составе России поста президента, который рассматривался как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти.5 В результате подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года6 было увеличено количество субъектов Федерации, осуществлено перераспределение компетенции. Если ранее на конституционном уровне определялась лишь сфера ведения России, то после подписания Договора были определены сфера ведения федеральных органов государственной власти и сфера совместного ведения. При этом республикам, которые именовались в Договоре суверенными, предоставлялись более широкие права. По вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти должны были издавать Основы законодательства, в соответствии с которыми другие участники Федерального договора могли принимать собственные правовые акты, в том числе республики – свои законы. В марте 1992 года краям, областям и автономной области было предоставлено право принимать уставы, однако в отношении данных актов предусматривался довольно жесткий контроль федеральных органов власти.7 Конституция РФ 1993 года предусмотрела конституционный и договорный способ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами (часть 3 статьи 11). Был установлен одинаковый объем компетенции для всех субъектов Федерации по предметам совместного ведения, внесены определенные коррективы в перечни предметов ведения.8
180