Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfотказ возвратиться из-за границы квалифицировались как одна из форм измены Родине, т.е. как деяние, умышленно совершенное гражданином в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности и обороноспособности. В суд обратился с жалобой гражданин Смирнов, который был осужден по этой статье в 1982 году за то, что он самовольно, по мнению властей, решил остаться в Норвегии, будучи там в командировке. В последствии Смирнов пытался обратиться за реабилитацией, но статья УК продолжала действовать.
Конституционный Суд РФ решил, что оспариваемое положение очевидно противоречит Конституции. При этом Конституционный Суд отметил, что ограничения в праве на выезд, связанные с обеспечением безопасности и других интересов, носят временный характер и не лишают гражданина самого права свободно выезжать из страны и беспрепятственно в нее возвращаться. Эти ограничения не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации. Предусмотренное оспариваемой нормой деяние в силу Конституции Российской Федерации, а также международных договоров с участием Российской Федерации не может рассматриваться как преступление, посягающее на оборону, суверенитет, территориальную неприкосновенность, государственную безопасность или обороноспособность, служить самостоятельным основанием для уголовной ответственности за измену Родине.
Наиболее фундаментальное и подробное Постановление Конституционного Суда по рассматриваемой проблеме вынесено 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Все эти акты, принятые, кстати, в 1994-1995 годах, по-прежнему устанавливали разрешительный правовой режим регистрации и даже именовали его пропиской, причем в ряде случаев
161
отказ в регистрации был обусловлен неуплатой установленных сборов, т.е. носил характер санкции. Так, в Ставропольском крае лица, прибывающие туда на постоянное место жительства, могли реализовать свое право только на возмездной основе и лишь при наличии специального разрешения и в пределах ежегодных квот (0.5 % жителей населенного пункта). Распоряжением главы администрации Московской области был утвержден порядок приобретения лицензий на право приглашения в область иногородних специалистов, причем не только для юридических, но и физических лиц. И только эта лицензия служила основанием для прописки. Для Москвы основанием для прописки, включая и тех, кто приобрел здесь жилье в собственность, являлся так называемый сбор на компенсацию затрат городского бюджета в размере от 500 до 5000-кратной минимальной месячной оплаты труда.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении дал развернутое толкование конституционного принципа свободы передвижения. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства – существенный элемент свободы личности, условие профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация как социальное государство должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие. Нормативное содержание указанного конституционного права включает: во-первых, свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; во-вторых, свободу выбора места пребывания; в-третьих, свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Понятие места жительства раскрывается в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина. Право свободного выбора места жи-
162
тельства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях, предусмотренных частью 3 статьи 55 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемые акты нарушают также принципы справедливого равенства и соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (в данном случае речь шла и о размере сбора). Важно отметить, что Конституционный Суд признает допустимость лишь уведомительной регистрации. «Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.» Наконец, Конституционный Суд отменил, что «реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера».
Конституционный Суд РФ сделал аналогичный вывод и в постановлении от 2 июля 1997 года по делу о проверке закона Московской области о сборе на компенсацию затрат бюджета по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области, который взимался с граждан, прибывающих в область на постоянное место жительства. Еще одно препятствие для свободы передвижения Конституционный Суд преодолел в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» по жалобе гражданина Аванова. Обратившийся в Конституционный Суд гражданин России Аванов имел постоянную прописку в г. Тбилиси в Грузии, но уже больше 20 лет фактически проживал и работал в г. Москве, хотя и не был здесь зарегистрирован ввиду отсутствия у него жилого помещения для постоянного или вре-
163
менного проживания. Из-за этого он не мог получить заграничный паспорт. Ситуация для него тупиковая, поскольку по существующим правилам (закону) для получения паспорта он лично должен выехать в Грузию, где опасался угрозы своей жизни. Закон не предусматривал никаких исключений для такого случая и жестко связывал выдачу паспорта для выезда за границу с необходимостью обращения в территориальный орган МВД по месту регистрации. Конституционный Суд так выразил свою позицию по этому делу. Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями.
Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно нарушающего равенство граждан при осуществлении ими своих прав. Проверка же обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена преимущественно на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, что обусловлено лишь целями рациональной организации деятельности государственных органов. Такой порядок, если он является условием, ограничивающим права граждан, не может быть признан соответствующим положению статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Он не согласуется и с указанными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целями, которые допускают определенные ограничения прав граждан федеральным законом. 2 февраля 1998 года Конституционный Суд РФ вынес, пожалуй, самое обширное решение по рассматриваемой проблеме, где не только подытожил все свои
164
предыдущие позиции, но и дал четкие и исчерпывающие формулировки, обязательные для законодателя, и для всех правоприменителей включая и суды общей юрисдикции.
Конституционный Суд РФ рассмотрел также ряд положений, утвержденных в 1995 году Правительством РФ, Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства. Эти Правила сохраняли ограничения срока регистрации по месту пребывания и отказ в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, т.е. возможность произвола. Конституционный Суд РФ в своем решении выработал следующие позиции:
во-первых, сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
во-вторых, регистрация в том смысле, в каком это противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан, который носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить свободное волеизъявление гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства;
в-третьих, ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства возможны лишь на основании закона и лишь на территориях, где введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (в пограничной зоне, в закрытых военных, городских и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное и военное положение). Этот перечень сформулирован исчерпывающим образом и не может быть расширен в подзаконных актах;
165
в-четвертых, регистрация гражданина по месту жительства производится при предъявлении им паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение). В данном случае обязанность представлять определенные документы, подтверждающие субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он выбрал в качестве места жительства, одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище. При этом представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он выбрал местом своего жительства. Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов могло бы фактически привести к парализации соответствующих прав граждан. Последнее замечание чрезвычайно важно и имеет цель исключить возможный произвольный отказ в регистрации. С этим же связано и следующее замечание;
в-пятых, закон не возлагает на органы, производящие регистрацию, проверку подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам и т.д., и такая проверка не должна ими осуществляться. Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и др. органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом, регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью регистрации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить це-
166
лям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений;
в-шестых, законодатель уполномочил Правительство Российской Федерации разработать только порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не представив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Однако Правительство РФ вышло за пределы своих полномочий, установив срок регистрации по месту проживания не более шести месяцев с возможностью его продления в исключительных случаях органом учета. Тем самым срок временного пребывания поставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано. Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания;
в-седьмых, наконец, еще один важный для практики вывод: определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания.
Однако по причинам, указанным в начале статьи, переломить устоявшуюся десятилетиями практику и психологию чиновников, особенно местных, оказывается чрезвычайно трудно. Органы правопорядка до сих пор видят в режиме прописки панацею борьбы с преступностью, мэры, главы администрации городов и районов, губернаторы краев и областей и президенты республик – способ уберечь свои территории от миграции иногородних и находят, кстати, в этом поддержку населения.
167
Конституционный Суд РФ не раз обращался к этим вопросам: в Определении от 7 октября 1998 года по делу о проверке конституционности Закона Краснодарского края «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» и в Определении от 23 июня 2000 года вновь о проверке конституционности того же закона и Постановления Собрания Краснодарскою края «О перечне городов и районов края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства, и Правилах регистрации по месту жительства в них».
О рецидиве прописки и призраке депортации свидетельствуют и чрезвычайные меры, предпринятые московскими властями в сентябре 1999 года, якобы в связи с актами терроризма, о принудительной перерегистрации всех временно проживающих в столице под угрозой их выдворения.
Вряд ли поэтому можно говорить о том, что конституционные права и свободы обеспечены и гарантированы на все 100%, однако решения Конституционного Суда РФ, будем надеяться, представляют возможность защищать эти права и свободы граждан.
5.Правовой статус политических партий
вРоссийской Федерации
Подписанный Президентом Российской Федерации 29 июля 2001 года Федеральный закон «О политических партиях»1 открыл новую страницу в истории постсовесткой многопартийности. Партийная реформа, о необходимости и основных направлениях развития которой в течение ряда лет ожесточенно спорили политические деятели, свершилась. В течение длительного времени признание за партиями их особой роли в политическом процессе сочеталось с размытостью ма- териально-правовых критериев, определяющих статус и порядок функционирования данного института политической системы. Несмотря на то, что еще с начала 90-х годов федеральное законодательство отграничивало политические партии от иных видов общественных объединений, партии рассматривались в качестве разновидности политического общественного объединения, к которым относились не-
168
партийные политические организации (допускавшие наряду с индивидуальными и возможность коллективного членства), а также не имеющие членства политические движения. С принятием специального закона процесс правовой институционализации партий можно считать окончательно завершенным. Согласно данному Закону партия становится единственным видом общественных объединений, имеющим право выдвижения кандидатов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Политическая партия может иметь только федеральный статус: создание и деятельность региональных партий указанным Законом не предусмотрено. Закон предусматривает возможность ликвидации политической партии в случае ее неучастия в течение пяти лет в выборах различного уровня, устанавливая дополнительные критерии такого участия по количеству выдвинутых кандидатов и стадиям участия в выборах (выдвижение, регистрация, голосование за кандидата). Кроме того, партия может быть ликвидирована в случае отсутствия у нее региональных отделений численностью не менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации, а также отсутствия необходимого числа членов политической партии – десять тысяч человек. Принятие Закона направлено на закрепление особого публично-правового статуса политической партии, поддержку реально функционирующих политических объединений и повышение их роли в политическом процессе. В числе приоритетных целей партийной реформы обозначено и преодоление гипертрофированной фрагментации партийной системы, стимулирование процессов межпартийной интеграции. Политические партии, как единственный вид общественных объединений, которые обладают правом на участие в выборах посредством самостоятельного выдвижения кандидатов, являются не только структурами, имеющими свои корни в гражданском обществе, но и публично-правовым институтом.
Государство, предоставляя политическим партиям право на участие в избирательном процессе и на государственное финансирование партийной деятельности, вправе одновременно установить до-
169
полнительные требования, свидетельствующие о наличии у политической партии поддержки в обществе и одновременно препятствующие обретению конституционно-правового статуса партии объединениями, лишенными какой-либо значительной поддержки в обществе. Министерством юстиции Российской Федерации официально зарегистрировано более 200 политических общественных объединений, при этом только 58 из них имели статус политической партии. Еще 36 являлись основанными на членстве непартийными политическими организациями, а 105 – не имеющими членства политическими движениями.2 При этом стремительные изменения политической конъюнктуры подчас приводили к тому, что, будучи едва созданным, политическое объединение вступало в полосу идейного и организационного кризиса и фактически исчезало как полноправный субъект избирательного процесса, продолжая при этом свое формальное существование. Несомненно, что принятие Федерального закона «О политических партиях» объективно направлено на уменьшение численности политических объединений. При этом сокращение численности политических общественных объединений будет достигаться за счет институциональных факторов, вытекающих из концепции Закона. В числе последних особо стоит выделить: во-первых, невозможность значительной части ранее зарегистрированных партий обеспечить выполнение требований, предусмотренных федеральным законом (в части численности партий и ее региональных отделений); во-вторых, необходимость преобразования ранее созданных непартийных политических общественных объединений (движений и организаций, не являющихся партиями) в политические партии либо – как возможной альтернативы – утраты ими статуса политического объединения; в- третьих, планируемую ликвидацию межрегиональных и региональных политических партий, что в перспективе существенно уменьшит численность коллективных политических субъектов, действующих на региональном уровне. Поскольку партии становятся единственной формой общественных объединений с правом самостоятельно выдвигать кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Феде-
170