Власть, бизнес, общество в регионах неправильный треугольник - Петров Н., Титков А. (ред

Благодаря исследованиям в рамках проектов ЦНСИО мы можем рассмотреть в качестве примеров (case study) процессы, которые происходят:.

как в аграрных селах, так и в монопрофильных ресурсных поселках. городского типа;

как в поселениях, где существовала местная власть, так и в тех, где она формируется впервые, а также в тех поселках, где имеютсянеформальные. центры власти;

как в локальных сообществах, которые социально расслоены, так и в социально гомогенных поселениях.

Актуализация

ресурсов

В фокусе процессов формирования местного самоуправления — актуализация ресурсов экономического развития: поиск не использовавшихся источников доходов, перераспределение используемых, проблема инструментов использования ресурсов.

За последние полтора десятилетия население поселков, большинства сел и многих деревень резко стратифицировалось. Активное заявление политических интересов на местах характерно для тех слоев, которые утверждают свой высокий социальный статус и подкрепляют его денежным богатством. Реформа местного самоуправления открыла перспективы доступа к властным полномочиям, возможность определять актуальность ресурсов, доступных местным сообществам 2.

Уже на стадии проведения выборов стали очевидны противоречия экономических интересов разных групп акторов и продвижение во власть людей, которые будут лоббировать их интересы. Явственно обозначился и основной предмет соперничества. В большинстве случаев, когда на выборах в местное самоуправление шла какая-либо борьба, призом для побеждающей команды или кандидата было право распоряжения территорией муниципального образования. Изучаемые нами случаи дают самые характерные для региона примеры. Спор за поселок Мегет разгорелся еще до выборов — власти Ангарска пытались включить его в свое муниципальное образование. Главная причина — прилегающая к поселку местность, где поселковая администрация ограничивает масштабы дачного строительства и не выделяет землю под строительство элитного жилья на полпути между Ангарском и областным центром.

Впоселках на относительно доступном для отдыха побережье Байкала (в наших проектах — некоторые поселки Ольхонского

иИркутского районов) центральными вопросами выборов были контроль над выделением земли и связанные с этим конфликты интересов местного сообщества, отдельных групп, районных властей, туристического бизнеса.

Другие распространенные случаи — борьба за местную власть как доступ к контролю над сырьевыми ресурсами территории для их распродажи. Такая ситуация характерна для поселков, расположенных среди лесных массивов — как леспромхозовских или бывших леспромхозовских (например, для Большого Луга Шелеховского района, поселков Чунского района), так и для тех, где раньше не было лесоразработок (ряда поселков Усть-Ордынского Бурятского АО, близких к Братскому водохранилищу). В селе Усть-Куда Иркутского района помимо земли под застройку (село в получасе езды от Иркутска) ресурсом на распродажу оказались гравий и песок, для добычи которых разрабатывается карьер — именно это вызвало резкий протест значительной части населения, точнее, тех, для кого Усть-Куда — родное село, но протестующая сторона проиграла на выборах.

Вподавляющем большинстве локальных ситуаций преобладает тенденция экстенсивного освоения территории. Эксплуатация природного ландшафта по модели сырьевой добычи оправдывается риторикой выживания или обещаниями перспектив, подкрепленными не проектными проработками, а ссылкой на «новые времена».

Выборы в поселке Лиственничное — единственные местные выборы, ставшие предметом публичных скандалов регионального звучания, судебного разбирательства, отмены итогов и повторного голосования. Лиственичное (Листвянка) — наиболее близкое к областному центру (70 км) и наиболее доступное по транспортной схеме (от часа до полутора) место туристического визита на Байкал. Еще с 1960-х годов Листвянка ежедневно принимает массовый поток ту-

ристов, как приезжающих для кратковременного знакомства с Байкалом, так и следующих через нее в различные пункты «дикого» или организованного отдыха. С 1980-х и до середины 1990-х годов поселок входил в административный состав Иркутска, затем в результате политической борьбы перешел в Иркутский сельский район. На протяжении последних десяти лет облик Лиственничного резко

изменился вследствие бесплановой индивидуальной застройки — как для личного отдыха, так и для обслуживания туристов. Но изменения никак не отразились на поселковом хозяйстве. Глава администрации рассматривался как представитель интересов главы Иркутского района. В последние годы среди предпринимателей, которые расширяют в поселке туристический бизнес, наиболее активно проявил себя представитель одной из региональных бизнес-групп, агрессивно внедряющихся в ресторанно-гостинично-развлекательную сферу. Этот предприниматель и стал соперником действующего главы администрации. На выборах вопрос о наведении порядка был увязан с перспективами проектного развития туризма. Тема эксплуатации ресурсов стала лейтмотивом предвыборной кампании — соответствующая атмосфера создавалась взаимными обвинениями в корыстном использовании уникального положения Листвянки на побережье. В материальной заинтересованности публично подозревался каждый, кто высказывался в пользу того или другого кандидата. Некоторые депутаты областного Законодательного собрания активно участвовали в агитации, областная администрация подчеркивала свой нейтралитет. В результате выборов с незначительным перевесом победил действующий мэр. Результаты были обжалованы и отменены судебным решением. Повторная предвыборная кампания предпринимателя Татьяны Казаковой сопровождалась серьезными инвестициями (об этом свидетельствовали масштабы агитации в самом муниципальном образовании, вовлечение региональных СМИ). В итоге она победила — также с крайне небольшим перевесом. Победа активного предпринимателя обозначила старт стратегии наращивания эксплуатации территории взамен ее распродажи. Очевидно, Лиственничное станет одной из первых площадок, на которой будет проясняться, насколько возможен в регионе переход от экстенсивной эксплуатации природы к локальным экономикам, основанным на возобновлении рекреационного ресурса территории.

Среди других ресурсов, определявших соперничество на муниципальных выборах в сельской местности, можно назвать только доступ к бюджету, выделяемому для осуществления местного самоуправления, а также к контролю над бюджетными предприятиями (и соответственно к распределению рабочих мест бюджетников). В малонаселенных территориях этот фактор выходит на первое место. Характерна ситуация в самом северном и большом районе региона — Катангском

(20% территории области, 5 тыс. жителей). Район чрезвычайно богат рекреационными и сырьевыми ресурсами, но все постсоветское время находится в режиме выживания за счет дотационных инъекций. Выборы в райцентре — поселке Ербогачен — разворачивались как борьба нескольких групп за доступ к «дотационной игле». Выразительным штрихом стало отношение к эвенкийским общинам как основанию для получения райцентром и другими муниципальными образованиями дополнительных бюджетных дотаций. Какихлибо концепций развития, альтернативных риторике выживания, во время выборов предложено не было, несмотря на значительное оживление в последние годы добывающей индустрии на территории Катанги — она не дает налоговых поступлений в местные бюджеты, а выстраивать бизнес-планы на основе эпизодической спонсорской помощи невозможно.

Существуют поселки, в которых в качестве базы бюджетного планирования рассматривают налоговые отчисления с доходов местных предпринимателей, т. е. тот ресурс, который по замыслу авторов реформы местного самоуправления должен был стать основой стратегий развитии или хотя бы решения «вечных» хозяйственных проблем. В этих случаях (например, в Хужире, Мегете) выделение земли, предоставление других условий для индивидуального предпринимательства рассматриваются как инвестиции в развитие местного сообщества. Но подобные модели действий местного самоуправления являются редким исключением, и их реализация крайне осложнена порядком налогообложения.

Следствия начального этапа реформы и основные тенденции

Оценивая ход и первые результаты реформы местного самоуправления в сельской местности, нужно отметить явное преобладание тенденций, которые радикально противоположны задачам модернизации экономики и социального управления.

Не будет преувеличением сказать, что первый опыт реализации реформы свидетельствует о провисании модернизации в сельской

местности — стимулируется экстенсивная эксплуатация территории, закрепляются механизмы дотационности и соответственно психология патернализма и бюджетного иждивенчества. В ряде случаев, напротив, в местных сообществах выработалось неприятие любых внешних вторжений и реформирований как потенциально опасных,

иформирование органов самоуправления закрепляет эти тенденции самоизоляции ради выживания.

Постсоветская государственно-капиталистическая модернизация, стартуя на основе системного кризиса, заново осваивает территорию страны, а затем структурирует социальное пространство, формирует каркас новой системы. Но несущей конструкцией в этом каркасе остается сверхцентрализация политической, экономической и культурной жизни. Именно это задает экстенсивный характер модернизации, которая протекает как возобновление внутренней колонизации страны 3 — сначала первичной (т. е. присвоения территории, ландшафта, ресурсов) и как следствие — вторичной (т. е. колонизации населения). Реформа местного самоуправления и ее перспективы во многом определяются этим контекстом — новым изданием внутренней колонизации. Более того, сопоставление начального этапа местного самоуправления даже в том достаточно условном зонировании, которое принято в региональном управлении инвестициями («зона развития», «зона стабильности» и малозаселенные территории), позволяет рельефно увидеть, как местное самоуправление может становиться агентом процессов колонизации.

Водном из исследуемых нами поселков, возникшем в советское время благодаря размещению военного соединения, военнослужащие

иих семьи сейчас составляют менее половины населения. Еще некоторая часть местных жителей работает в армии на гражданских должностях. Никаких значимых производств в поселке нет, но развито предпринимательство, которым занимаются в основном бывшие военные или жены военнослужащих. За последние годы на основе такого социально-экономического расслоения укоренилось социальнокультурное дистанцирование, например, системное внедрение педагогическим коллективом школы (в основном женами военных) «надомного» обучения детей, отстающих в интеллектуальном развитии (речь идет только о детях местных жителей), ради того, чтобы изолировать от них «нормальных детей»; практика социального исключения безработных — отказ в административной поддержке.

Сейчас это дистанцирование закрепляется местным самоуправлением. Вновь избранный глава поселка так мотивирует выделение денег исключительно на благоустройство дворов, в которых проживают семьи действующих и отставных военнослужащих: «Будем тратить деньги на тех, кто их в бюджет приносит».

В поселке Усть-Куда (Иркутский район, 1600 жителей) еще в советское время сложилось противоречие между жителями старой деревни и «геологией» — семьями работников геологических экспедиций, которым в поселке было построено жилье для постоянного проживания. В 1990-х годах эти противоречия подкрепились соци- ально-экономическим расслоением. Противоречия были актуализированы избирательной кампанией — противостояние и повестка дня выборов 2005 г. формировались по этой линии («местные» и «геология»). Накал избирательной борьбы (вплоть до активного «черного пиара» с обеих сторон) свидетельствовал о попытке «деревенских» перераспределить социальный капитал и заставить считаться с интересами коренных жителей деревни. Победил кандидат от «геологии», и новая администрация сразу и откровенно стала использовать административный ресурс в интересах «геологов» на основе права сильного.

Итак, социально-экономическое расслоение закрепляется социокультурной дистанцией и неформальными властными отношениями. Местное самоуправление либо оформляет данную ситуацию и легализует использование ресурсов в соответствии с расслоением (как «геологи» в Усть-Куде), либо становится придатком органов реальной власти (например, командования военной части), либо вообще остается виртуальным рядом с реальной властью предприятия, если управление предприятием находится не в самом населенном пункте (например, в поселках, которые обслуживают Усть-Илимский лесопромышленный комплекс). Таким образом, социальное расслоение и дистанцирование оборачиваются невозможностью для значительной части населения поселков изменить траекторию ниспадающей социальной мобильности — человек, семья прикрепляются к тому месту, где у них не осталось социальных шансов, будучи одновременно в этом месте стигматизированным, нежелательным или социально исключенным элементом.

Дискредитация местного самоуправления и вытеснение формальной демократии

Инициированное извне формирование местного самоуправления становится во многих случаях еще одним этапом испытаний, которые могут усилить депрессивные тенденции в местных сообществах. В Катангском районе, где мелкие населенные пункты разбросаны по огромной территории, в ходе реформы из большинства поселений были устранены отделы районной администрации, и теперь получить какие-либо официальные справки и документы можно только в четырех поселках — центрах муниципальных образований. Поэтому наши респонденты использовали, оценивая происходящие изменения, формулу «каток реформы», ставшую обиходной в районной элите.

Новые испытания и новые правила игры могут стать также катализатором для поиска стратегий развития, но такой поворот событий крайне затруднен. Первый вопрос: кто будет вести поиск и осуществлять найденные стратегии? Резко вырос управленческий аппарат, во власть пришли люди, не имеющие достаточного опыта управления. Их некомпетентность способна породить проблемы, связанные с распоряжением имеющимися финансами и выстраиванием финансовых схем.

Местное самоуправление формируется в условиях, когда на местах стоят задачи кризисного управления, но ресурсов и опыта для такого управления нет.

Именно резкое увеличение численности местной бюрократии («конторских»), не обладающих ресурсами и способностями для изменения жизни местного населения, может дискредитировать идею местного самоуправления, тем более что за один срок функционирования новой власти решить самые острые социально-эко- номические проблемы (например, ЖКХ) в сельской местности невозможно. В целом же хозяйственные задачи, стоящие перед самоуправлением в большинстве сел и поселков, требуют кризисного управления. Поэтому двойственное отношение к приходу в избирательный процесс фигур извне и готовность к признанию права сильного могут привести к подчинению местной власти определенным интересам, более того, к отмене выборов вообще.

Парадигма «укрепления вертикали власти» приводит к настойчивым попыткам упразднить выборность власти в городах, являющихся центрами регионов, расширить возможности отстранения сверху, а не в результате демократической ответственности глав городских муниципалитетов. В этом контексте учреждаемая система местного самоуправления оказывается не столько пространством утверждения демократических принципов, сколько выталкиванием формальной демократии на уровень поселков и деревень — туда, где нет экономических ресурсов.

М о д е р н и з а ц и о н н ы е возможности местного самоуправления

Способна ли реформа местного самоуправления привести к выявлению потенциальных источников новых, еще не используемых доходов, права на которые могут предъявить местные центры власти в интересах местного сообщества?

Основные вопросы, определяющие роль местного самоуправления в развитии локальных сообществ, — собственность на ресурсы и порядок налогообложения. Повседневные и перспективные стратегии ресурсного поведения населения и местной власти могут воспроизводить потребление ресурсов в натуральной форме или ориентироваться на капитализацию ресурсов, т. е. на превращение их в источник прибыли.

Оставляя в стороне идейно-политические смыслы, навязанные понятию инкорпоративной собственности в партийных манифестах, обратим внимание на инструментальные значения. Только инкорпоративная форма собственности может дать возможность капитализации такого ресурса, как территория муниципального образования или природный ландшафт, сохранив его в распоряжении местного сообщества.

Тема инкорпоративной собственности поднимается в Иркутской области только в связи с проблемой выживания этнических общин, прежде всего эвенков, в отличие, например, от Красноярского края, возможности осуществления икорпоративной формы собственности не только в местах компактного проживания «коренных» этнических общин даже не дискутируются.

Рассмотрим ситуацию поселка Мишелевка («Мышеловка» по современной версии местных жителей). Картина достаточно типична — после ликвидации градообразующего предприятия произошли натурализация хозяйства и архаизация быта жителей. Алкоголизм, криминализация, нелегальные заработки — сбор металла, торговля спиртным, самогоноварение. Но если в других поселениях мобильная часть населения может находить работу в соседних городах и сводить концы с концами, живя в режиме маятниковой миграции, то в Мишелевке, расположенной в стороне от магистралей, это практически исключено. Значит, необходимо найти дополнительный ресурс развития, для чего нужна сильная активная местная власть, — либо поселок и его самоуправление обречены на стратегию «доживания» локального сообщества (отъезд работоспособного населения и дотационная социальная поддержка нетрудоспособного). Социальной энергии для формирования такой власти недостаточно, а попытки включить режим развития извне воспринимаются как колониальные.

Другая, не менее распространенная ситуация наблюдается в аграрных селах. В селе Семеновске Заларинского района около 700 жителей. Оно расположено достаточно далеко от города и железной дороги, чтобы жители, даже имеющие личный автотранспорт, могли зарабатывать отхожим промыслом. Семеновск — бывший совхоз (овцеводство и зерноводство). С ликвидацией совхоза исчез и институт реальной местной власти.

В обоих случаях (Семеновска и Мишелевки) решением была бы инкорпоративная собственность. В случае Семеновска это позволило бы вновь сформированной власти найти формы кооперации жителей, а в случае Мишелевки дало бы местному сообществу возможность налаживать как коллективному актору партнерские отношения

спредпринимателями, заинтересованными в территории и рабочей силе (АО «Белореченское» постепенно скупает земли).

Инкорпоративная собственность позволила бы определиться

садресным инвестированием в развитие локальных экономик и стимулировала бы местные сообщества к заявлению позиций по оптимизации порядка налогообложения.

Другой не менее важный, хотя и менее затратный вопрос — организационные и интеллектуальные инвестиции. Наибольшим социальным и символическим капиталом в селах и поселках (как и в малых