Власть, бизнес, общество в регионах неправильный треугольник - Петров Н., Титков А. (ред

Стратегия

Оренбуржья: как построить будущее

Ренат Ахметов, Татьяна Герасименко, Евгений Семенов

Оренбургская область в настоящее время, как и практически все российские регионы, стоит перед сложной задачей — найти свою экономическую нишу в условиях растущей внутрироссийской и глобальной конкуренции регионов и добиться устойчивого со- циально-экономического развития. Иными словами, региону необходимо увидеть образ своего будущего и начертить реалистичную траекторию движения к нему. Решение этой задачи — дело весьма непростое.

Период динамичного роста экономики, имевший место в последние годы и являвшийся во многом результатом благоприятной глобальной конъюнктуры, а отчасти носивший восстановительный характер, завершился. Регионам необходима обоснованная и выверенная стратегия развития.

После десятилетий плановой экономики, когда стратегирование имело совершенно иное содержание, после хаотичных действий по реформированию экономики хаоса 1990-х годов и последовавшего затем восстановительного роста, когда попытка выстроить конкурентоспособную модель развития не имела твердого основания, нынешняя задача создать стратегию развития региона является беспре-

цедентной и весьма ответственной. В ее решении потенциально весьма продуктивен географический подход. Однако в подобных ситуациях он бывает востребован лицами, принимающими решения, далеко не в первую очередь. Это характерно и для ситуации в Орен-

бургской области. ‘ Видение целей и перспектив развития области ее политической

элитой отражается в «Стратегия развития Оренбургской области до 2030 года», разработанной в областной администрации. Поэтому в попытке очертить контуры сравнительно отдаленного будущего региона мы будем полемизировать именно с этим документом.

Чтобы определить оптимальный вектор развития, необходимо, во-первых, четкое представление об исходной точке, во-вторых, ясное представление о цели. Кроме того, нужно не ошибиться в выборе надежных и эффективных средств и инструментов, обеспечивающих движение в нужном направлении. Рассмотрим последовательно, как

каждый из этих элементов реализован в «Стратегии...».

Исходные позиции и стратегические ресурсы. По нашему мнению, объективно и непредвзято о стартовых позициях и потенциале региона в «Стратегии...» не сказано. Разумеется, там предпринята попытка анализа стартовых позиций Оренбуржья, однако в полной мере не артикулированы его слабые стороны. Но без учета и анализа «минусов» нельзя увидеть образ будущего области, и реализация концепции не будет успешной (при условии, что она рассчитана на реализацию, а не на то, чтобы вручить «куклу» федеральным властям и дальше жить спокойно).

Мы считаем, что необходимо начать с признания того факта, что у региона практически нет лежащих на поверхности, легко реализуемых стратегических преимуществ (кроме запасов минерального сырья, самые эффективные из которых уже и так эксплуатируется с максимальной интенсивностью). В «Стратегии...», несмотря на поставленную цель «инновационного развития», фактически прописан сырьевой путь. Углеводородное сырье, гелий, металлы, другие минеральные ресурсы — по-прежнему главное, на что делается ставка.

Яркий пример — нефте- и газодобывающая промышленность. При существующих объемах добычи нефти (19,4 млн т в 2008 г.) и природного газа (19,8 млрд куб. м в 2008 г.) и при сохранении роли нефтегазового сектора как основного источника формирования ре-

гионального бюджета в течение еще 10—15 лет неизбежен переход энергетического хозяйства региона в основном на поставки энергоносителей из других регионов. Уже в настоящее время 8 млрд куб. м газа в год поступает из Казахстана, в ближайшем будущем планируется поступление оттуда 15 млрд куб. м в год. По разведанным запасам ресурсообеспеченность даже при условии сохранения существующих объемов добычи составит 25—30 лет. В связи с этим нереалистичным представляется прогноз, утверждающий, что топливно-энергетический комплекс области будет обеспечивать ее энергетическую безопасность

ибезопасность регионов-партнеров до конца XXI в. Доразведка приведет к росту себестоимости добычи в связи с ухудшением горно-гео- логических условий освоения ресурсов. В частности, новые запасы связаны с большими глубинами. В последние 15 лет происходит ежегодное снижение добычи газа на 400—600 млн куб. м. Несложные расчеты показывают, что через 20 лет газовая отрасль Оренбургской области практически прекратит существование.

Перспективы альтернативной энергетики на основе гелио-, био-

иветроэнергетики при достижении ее доли к 2025 г. 20% в структуре потребления электроэнергии также являются сверхоптимистичными

инереальными. Несмотря на серьезное внимание и значительные усилия последних десятилетий в этом направлении даже европейские страны не приблизились к этой цифре.

Одной из целей стратегии является достижение региональной энергетической безопасности. Эта идея, красной нитью проходящая по «Стратегии...», вызывает вопрос: безопасность от кого? от других регионов России? Это, возможно, было уместно при феодализме, но не при рыночной экономике. В условиях общероссийского территориального разделения труда и доминирования в энергетике межрегиональных вертикально интегрированных компаний такая постановка вопроса является ложной целью. Известно, насколько сложны потоки топлива и энергии, трубопроводные системы и сети энергоснабжения. Известно также, что в настоящее время топливный баланс области складывается таким образом, что практически вся нефть и весь газовый конденсат, добываемые на ее территории, транспортируются в соседние регионы, а единственное нефтеперерабатывающее предприятие, «Орскнефтеоргсинтез», работает на сырье из Западной Сибири и Казахстана. И до сих пор это не создавало угрозы безопасности региона.

Среди сильных сторон области в «Стратегии...» называется ее «выгодное геополитическое положение» и «природное своеобразие» (?). Однако преимущества геополитического и географического положения региона весьма спорны. Преимуществом этот фактор не был для области даже в условиях единого Советского Союза, когда граница не имела барьерной функции и практически отсутствовала. Казахстан — не Финляндия, даже не Польша ни по уровню развития, ни по освоенности территории, ни по емкости рынков. Это косвенно признает и администрация области, когда просит, ссылаясь на приграничность, денег у Центра. Вместе с тем территория «обречена» на сотрудничество со своими южными соседями. Роль региона менялась и сильно зависела от геостратегии и геополитики государства. Когда в России приходили к власти «западники», регион утрачивал свои позиции. Его роль возрастала, когда Россия обращала свой взор в сторону Центральной Азии. Интерес был взаимным. Это регион, где России следует усилить свои позиции, иначе это сделают другие — США, Китай, Иран, Турция, которые предпринимают попытки для усиления там своего влияния и присутствия.

Для этого у России есть все необходимые предпосылки и даже обязательства: исторические (длительное совместное развитие территории), экономические (сложившийся хозяйственный и инфраструктурный комплекс, взаимная потребность в ресурсах и товарах), гуманитарные (ответственность сопредельных государств за своих граждан, проживающих по обе стороны границы), культурные (этнокультурная, языковая общность), географические (единое пространство). Совместное развитие в течение длительного времени позволяет рассчитывать на определенную роль России в регионе, а географическое и геополитическое положение делают взаимодействие сопредельных регионов неизбежным. В настоящее время характеристика Оренбуржья как «окна в Азию» — это, к сожалению, преувеличение. Оренбург создавался и развивался как такое «окно», но со временем утратил свои позиции. Многие шансы были упущены, но не все. Один из них связан с возможностью прокладки через Оренбург транзитного транспортного коридора «Западный Китай — зарубежная Европа», который позволит связать страны Европы и Россию с Китаем и другими странами Азии и сулит определенные перспективы. Однако этот вариант развития не очевиден, хотя и обсуждался на межгосударственном уровне. Во всяком случае, ру-

ководству и бизнес-сообществу области предстоит приложить немало усилий для доказательства предпочтительности этого маршрута. Пока же Оренбуржье остается в стороне от главных российских транспортных магистралей. Сейчас возможен поворот геоэкономического

игеополитического векторов в сторону Азии в связи с новой политикой нашего государства (укреплением российско-казахстанских отношений, созданием Шанхайской организации сотрудничества, заключением серии новых договоров, в том числе об использовании Карачаганакского газоконденсатного месторождения).

Немало надежд связывают авторы «Стратегии...» с «природным своеобразием» региона. Этим объясняется прогнозируемая доля стоимости рекреационных услуг в структуре ВРП, равная 7%. Но столь оптимистичные прогнозы развития туристической индустрии

исанаторно-курортного хозяйства также нереалистичны в связи с ограниченностью рекреационных ресурсов по сравнению с соседними регионами, например, с Башкирией. Рассчитывать на поток туристов из других регионов и из-за рубежа в ближайшем будущем не приходится. Природные красоты региона — явное преувеличение, даже мифологизация. Степь разнообразна и многолика, однако настоящей степи почти не осталось, по большей части ее заменила пашня. Правда, в настоящее время часть сельскохозяйственных земель заброшена и не используются по назначению (по выражению Т. Нефедовой, превратилась в «черные дыры»), что должно радовать экологов и огорчать экономистов, однако настоящей степью эти исковерканные ландшафты в обозримом будущем вряд ли станут.

Оренбуржцы непременно расскажут приезжим о наличии в регионе живописных горных и лесных массивов. И это очередной миф. Есть, конечно, небольшие участки леса на севере, низкогорные ландшафты на востоке области. Большая часть лесов на территории области — пойменные либо это лесополосы. Жителям лесной зоны трудно оценить красоты реликтового Бузулукского бора, в котором к тому же довольно много искусственных посадок. Ириклинское водохранилище с его абсолютно лишенными лесной растительности берегами, к тому же плохо обустроенное — тоже сомнительное достояние. А вот то, что могло бы быть действительно интересно для внешних туристов, вполне обыденно для местных жителей и поэтому мало «раскручено». Это соленое озеро в Соль-Илецке, кумыс, бахчи, знаменитый оренбургский хлеб, цветущие тюльпаны в майской степи,

ковыль летом, этнографическая специфика, археологические памятники территории — знаменитые Каргалинские рудники, сарматские захоронения, следы материальной культуры кочевых народов (мало сохранившиеся, но все же присутствующие в виде некрополей). Пока же следует сделать упор на привлечение внутренних туристов, которые могли бы оставлять часть денег, предназначенных для отдыха, в своем регионе. Для этого, разумеется, требуется инфраструктурное обустройство потенциальных мест рекреации, особенно с учетом потенциального роста благосостояния населения. Тем более что область испытывает существенный дефицит таких мест уже сейчас. Недостаточно мест для маршрутов выходного дня, парков, скверов, спортивных

и развлекательных сооружений для жителей разных возрастов.

Цели и предполагаемые результаты. Главная цель «Стратегии...» справедливо ориентирована на достижение в конечном счете высоких показателей качества жизни населения и обеспечение устойчивого экономического и социального развития региона. Для ее достижения необходима концентрация усилий на приоритетных задачах, что позволит реализовать возможности роста с учетом преимуществ и недостатков региона. Не следует стремиться к детальной прорисовке будущей отраслевой и территориальной структуры экономики региона вплоть до отдельных инвестиционных проектов и предприятий. Отечественный и мировой опыт таких долгосрочных прогнозов говорит об их практически нулевой оправдываемости. Вряд ли возможно в принципе предсказать тенденции динамики структуры экономики на четверть века вперед. Мы полагаем, что они будут продиктованы еще неизвестными нам глобальными и локальными вызовами и процессами. Очевидны лишь главные направления развития. Детализация — это задача других, менее долгосрочных документов, в частности, схемы территориального планирования.

Одной из основ будущей экономики региона останется агропромышленный комплекс. В «Стратегии...» предусматривается доведение площади пашни до 5,5 млн га, притом что вся посевная площадь составляет сегодня 4 млн га. Планируемая доля АПК составляет при этом 10—15%. Безусловно, дополнительная распашка пахотных угодий, так называемая новая целина, является нерациональным, экологически дестабилизирующим направлением землепользования. В условиях рынка, по нашему мнению, фонд площадей, гарантирующих рентабельное земледелие, не должен превышать

гарантирующих рентабельное земледелие, не должен превышать 3,5 млн га. Это соответствовало бы интенсивному варианту развития земледелия. Сокращение пашни и концентрация земледелия на наиболее эффективных землях при одновременном росте продуктивности и снижении экологической нагрузки — это императив развития аграрной отрасли передовых стран.

Предлагаемые в «Стратегии...» территориально-животноводче- ские кластеры не соответствуют, по нашему убеждению, природноэкологическим, социально-экономическим и национально-культур- ным условиям территории. Центральные, западные и северные районы области в большей степени соответствуют развитию молочного, а не мясного скотоводства, как предлагается в «Стратегии...». Восточная часть области кроме пригородной зоны также малоблагоприятна для развития свиноводства, рекомендованного в «Стратегии...», в связи с национально-хозяйственными традициями казахского населения, доля которого в восточных районах достигает 30—50%. Восток и юг области как раз наиболее соответствуют развитию мясного скотоводства.

«Стратегия...» предполагает развитие строительного комплекса. Ускоренные темпы жилищного строительства, несомненно, являются важным направлением регионального развития. Однако планируемые к 2025 г. параметры и стоимость жилого фонда (соответственно 40 кв. м на человека и 10 тыс. руб. за 1 кв. м) представляются абсолютно нереальными, если учитывать расширение ипотечного кредитования, устойчивый спрос на жилье и завышенные цены на строительные материалы.

В области демографической политики в «Стратегии...» планируется ошибочная задача «преодоления к 2011 г. спада численности населения с обеспечением в последующие годы положительного естественного и механического прироста». Надо отдавать себе отчет в том, что положительных величин естественный прирост в рассматриваемый период не достигнет, с неизбежностью будет происходить естественная убыль населения. Даже несложные расчеты, проведенные авторами методом экстраполяции и передвижки возрастов, это полностью подтверждают. Разумеется, противостоять сокращению человеческих ресурсов необходимо, однако главные источники для этого — увеличение продолжительности жизни и миграционный приток. Но о перспективах миграции и о миграционной политике

в «Стратегии...» сказано глухо и вскользь. Область в течение длительного времени испытывает не только естественную убыль, но и устойчивый миграционный отток населения. Только в 1990-е годы имел место приток из-за массовой иммиграции, но в обмене с соседними регионами и тогда происходил отток. Есть он и сейчас. С 2002 г. в области наблюдается отрицательное сальдо миграции. Коэффициент миграционного прироста составляет — 1‰. Этот показатель имеет устойчивое отрицательное значение в течение ряда лет, даже несмотря на положительное сальдо внешней миграции, которое перекрывается оттоком населения в другие регионы России. Это означает, что область менее привлекательна по сравнению с соседями, что само по себе очень важный индикатор современного со- циально-экономического положения региона, который также заставляет задуматься о необходимости средового обустройства территории и превращении этой задачи в ключевую. Эта задача могла бы стать ключевой и для «Стратегии...».

Лучше всего из мигрантов приживаются в области выходцы из Центральной Азии и Кавказского региона. Сложнее складываются отношения с Оренбуржьем у мигрантов из Сибири, Дальнего Востока и прочих лесных районов. Области необходима активная поощряющая миграционная политика, направленная на привлечение определенных категорий мигрантов и их обустройство. Следует учитывать качественный состав мигрантов, в том числе уровень образования, владение определенными специальностями, возрастной и половой состав, географическую специфику. Кстати, источником мигрантов не обязательно должна быть только внешняя миграция, так пугающая часть населения и элиты. Немалым резервом может

Тут мы подошли к ключевому в нашем видении стратегии развития

региона положению. «Стратегия...» предусматривает очень много инвестиционно затратных мероприятий, для реализации которых у региональной власти нет и не будет достаточных собственных ресурсов. Реальные источники финансирования экономического развития области — не только бюджетные, но и частные инвестиции. Только они (при эффективной политике) могут оказаться достаточными. Но они не управляются приказами и стратегиями, а «плывут» туда, где находят благоприятную среду. Нам кажется, что главный приоритет, который должен быть заложен в «Стратегию...», это ориентация ее

3. Общество

М е с т н о е с а м о у п р а в л е н и е :

б о р ь б а з а р е с у р с ы и п о и с к р е с у р с о в

М и х а и л Р о ж а н с к и й

Реформа местного самоуправления — это в первую очередь формирование выборной муниципальной власти вместо сельской администрации и наделение ее новыми правами и возможностями. В Иркутской области к 37 городским и районным муниципалитетам добавилось еще 354, подавляющее большинство которых — органы самоуправления в селах и поселках городского типа.

Чуть больше 20% населения области (531 тыс. человек из 2545 тыс.) считается сельским, население 54 поселков городского типа — еще примерно 10% (234 тыс. человек). Однако основная часть возможных ресурсов развития региона (лесных, минеральных, земельных, рекреационных) расположена в сельской местности, поэтому агенты каждого из стратегических векторов развития рассчитывают на те ресурсы, в распоряжение которыми теперь де-юре способны вмешаться местные сообщества через органы самоуправления.

Поскольку управление на локальном уровне тесно связано с экономическими интересами разных групп, кланов, отдельных акторов, формирование органов местного самоуправления может ощутимо повлиять на распределение ресурсов.

Исследование локальных сообществ — одно из основных направлений Центра независимых социальных исследований и образования (ЦНСИО) 1.