Буржуазно-демократический подход

Уже в начале второго тысячелетия нашей эры города средневековой Европы ведут борьбу за самоуправление и одновременно за независимость от власти феодалов, владеющих окружающими территориями. В этой борьбе вырабатывается осознание жителями территории (пока только города) относительного единства своих интересов.

В самом деле, все жители: богатые и бедные, аристократы и плебеи, самостоятельные хозяева и наёмные работники одинаково заинтересованы в том, чтобы барон или епископ оставил их в покое и не навязывал свою власть, не взимал с них ненужные им поборы, дал свободно жить и вступать в рыночные отношения между собой, создавать собственное самоуправление, которое будет принимать решения, максимально обеспечивающие им возможность зарабатывать деньги.

(Впоследствии, и очень скоро, выявятся противоречия и внутри горожан, но их разрешение уже будет связано не с произволом феодала, а с демократической системой, пусть и несовершенной).

С разложением феодализма, и особенно во время буржуазно-демократических революций, формируется определённое самоуправление и на более крупных территориях – в административных единицах. Защита интересов местного населения организуется как через образование местных выборных органов управления, так и через делегирование представителей территории в парламент страны.

Парадоксальным образом наиболее ярко этот подход проявляется в ранее феодально-раздробленных государствах: как уже было показано, сам факт длительного исторического пребывания в составе одного феодального владения формирует довольно сильное региональное самосознание и ослабленное уважение к власти центра, но со временем это отношение направляется и против «своего» сюзерена. Именно в таких государствах чаще всего формируется классические федерации.

В наше время буржуазно-демократический принцип соблюдается практически во всех странах, кроме, возможно, тех, которые даже не претендуют на звание демократических. Он взаимодействует с принципом приближения объекта управления к субъекту. В разных государствах соотношение этих двух принципов различно: в федеративных более важен первый из них, в унитарных – второй.

Территориально-этнический подход

Этот подход чрезвычайно важен для территориальной организации управления в нашей стране – в СССР и в современной России.

Формально СССР был федерацией республик, выделенных по этническому принципу. В каждой выделялся определённый этнос (народ, нация, национальность), составлявший большинство населения и давший республике своё названия (уже в конце 80-х годов ХХ века стали употреблять выражение «титульный народ»). По Конституции эти республики имели очень высокую степень самостоятельности, государственную атрибутику (собственная конституция, флаг, герб, гимн, парламент, законы, правительство, фактическое использование «титульного» языка в качестве государственного наравне с русским) и право выхода из Союза. Последнее отличало Советский Союз даже от федеративных государств мира.

Территориально-этнический подход был многоступенчатым. Внутри некоторых республик, и в первую очередь России, были выделены национальные автономии. Их статус был различен: самые крупные были провозглашены Автономными советскими социалистическими республиками (АССР); это были однопорядковые единицы с областями и краями, но по некоторым формальным признакам они стояли выше них, в частности, имели свой флаг, а органы власти в них назывались несколько иначе: не областной (краевой) Совет, а Верховный Совет АССР, не Исполнительный комитет, а Совет министров. Кроме того, АССР делегировали своих представителей в Совет Национальностей (одну из палат Верховного Совета СССР) – по меньшей квоте, чем союзные республики.

Внутри некоторых краёв выделялись автономные области – следующий уровень иерархии. Ещё ниже (это определялось всё меньшей квотой представительства в Совете Национальностей) стояли внутриобластные или внутрикраевые автономные округа (до 1977 г. назывались национальными округами). Наконец, кое-где имелись ещё национальные районы – их статус не определялся Конституцией, национальный характер отмечался не во всех документах, никакого специального представительства не было.

В автономиях, как правило, «титульный» этнос проживал компактно, но не составлял большинства (были и исключения); в округах его доля бывала и меньше 10 % населения. Общим было то, что каждая автономия была частью своей республики. Остальная (большая) часть делилась на административно-территориальные единицы – области и края, а в небольших республиках непосредственно на районы. Представительство этой части в Верховном Совете СССР обеспечивалось двояко: в Совете Союза – пропорционально численности населения (как и для автономий), а в Совете Национальностей – по республиканской квоте (а автономии имели двойное представительство: собственное и как часть республики).

На практике можно утверждать, что все союзные республики, кроме России, тоже были автономиями. Россия фактически имела несколько особый статус (формально – такой же, как и у остальных республик): русский язык был официальным по всей территории страны; Москва была столицей и России, и Союза; на психологическом уровне существовало представление (и в Союзе, и за рубежом), что Россия и Советский Союз – это одно и то же; некоторые институты, имеющиеся во всех республиках, в России отсутствовали (что было разумно, так как при этом удавалось избежать излишнего дублирования) – республиканская коммунистическая партия, Академия наук.

Под влиянием советского опыта территориально-этнический подход был применён в территориальной организации управления некоторых других стран, прежде всего Югославии, Чехословакии и Индии, а также Китая, Румынии, Бирмы (Мьянмы), Испании (если первые три страны представляли собой федерации, то в остальных были выделены этнические автономии). Унаследовала этот подход и современная Россия, а также некоторые другие постсоветские страны.

Интересен опыт Великобритании, совершенно не связанный с советским, но близкий к последнему по современной форме. Соединённое Королевство также состоит из единиц, каждая из которых отличается своей этнической спецификой. Но это – своего рода пережиток феодализма, когда Шотландия, Уэльс и Ирландия, как и Англия, были самостоятельными королевствами.

Хорошо известно, что Советский Союз распался, причём по границам союзных республик. Известна также судьба Югославии, Чехословакии. И известен тот факт, что распад СССР и Югославии продолжается (Карабах, Абхазия, Косово и т.д.). Это позволяет сказать, что территориально-этнический подход привёл не только к положительным, но и к отрицательным последствиям.

Дело в том, что территориально-этнический подход основывается на теоретическом предположении, что вся Земля может и должна быть разделена на части, принадлежащие тому или иному этносу, составляющему, как правило, её коренное население. Эта идея, в свою очередь, опирается на представление, что человечество может однозначно быть разделено на этносы.

Такая система теоретических взглядов весьма сомнительна, хотя противопоставить ей какую-либо другую, более или менее сформулированную теорию, пока нельзя. Прежде всего существующие списки этносов далеко не всегда бесспорны. Существуют различные основания для выделения этносов: общность происхождения, язык, конфессиональная принадлежность, гражданство, субъективное этническое самосознание, и все они не редко противоречат друг другу.

Так, существуют разные точки зрения по вопросу: есть ли такой этнос «молдаване» или же это просто этническая группа румын? То же можно сказать и о других парах: русины – украинцы, мингрелы – грузины, латгальцы – латыши, кряшены – татары и т.д. Причём разные точки зрения имеются среди самих молдаван, русинов и др.

На другом уровне, даже если список этносов составлен с определённой мерой условности, очень неоднозначно бывает отнесение конкретной личности к тому или иному из условно выделенных этносов. Ведь могут не совпадать происхождение отца и матери, язык родителей и родной язык.

Даже если отвлечься от перечисленных проблем, то окажется, что практически на любой территории живут представители различных этносов, иногда в достаточно больших количествах. Этот факт обусловлен различными экологическими, исторически сложившимися условиями развития того или иного этноса (его местообитанием).

Понятие «местообитание» взято из экологии. Для различных организмов местообитанием могут быть, например, тайга, или более узкий тип ландшафта – таёжные опушки, или высокогорье, или степные ландшафты, или океанский шельф. Точно так же для одних народов местообитание – это огромная территория, в пределах которой они, не оседая, перегоняют и пасут свои стада; для других – земля, занятая их сёлами и угодьями; для третьих – не только сельскохозяйственно освоенная территория, но и расположенные на ней города; для четвёртых – только города и посёлки, где они, не составляя большинства, занимают определённые функциональные ниши в экономике и т.д.

Всё это усложняется тем, что, во-первых, для одного и того же этноса возможны одновременно разные варианты местообитания, а во-вторых, в ходе социально-экономического развития представления о местообитании могут меняться.

Так, в начале ХХ века (то есть перед Октябрьской революцией и началом применения описываемого подхода) к первому из названных типов этносов относилось большинство народов Севера, а казахи, киргизы, туркмены, буряты уже частично переходили ко второму. Второй тип был характерен для народов Северного Кавказа, для мордвы, мари, чувашей, третий – для русских, грузин, в какой-то степени для украинцев, белорусов, народов Прибалтики, татар (с некоторыми признаками второго типа). Четвёртый тип – это прежде всего евреи, но также и армяне (кроме Армении, где они относились к третьему типу), немцы (но в Поволжье, на Украине они были ближе ко второму типу, а в Прибалтике – к третьему), греки.

Попытка советской власти применить территориально-этнический подход основывалась на благородных побуждениях (что и делало её привлекательной для других стран мира), но совершенно не учитывала указанных проблем и различий.