- 18 -

Профессор Питер Уиллеттс,

Университет Сити, Лондон

Что такое «неправительственная организация»?

Введение

Термин «неправительственная организация» широко не употреблялся до создания ООН. В 1910 году, когда 132 международные НПО приняли решение о взаимном сотрудничестве, использовалось название «Союз международных объединений». В Лиге Наций официально делалась ссылка на «связи с частными организациями», тогда как многие из этих органов называли себя в тот период международными институтами, международными союзами или просто международными организациями. В первом проекте Устава ООН не упоминается поддержание сотрудничества с частными структурами. Различные группы, в основном (но не исключительно) из США, добивались изменения этого положения в ходе Конференции в Сан-Франциско, в результате которой в 1945 году была образована ООН. Им удалось не только добиться введения положения об укреплении и официальном оформлении отношений с частными организациями, которое ранее существовало в Лиге Наций, но и значительно усилить роль ООН в решении экономических и социальных вопросов и предоставить Экономическому и Социальному Совету (ЭКОСОС) статус «главного органа» ООН. Точнее, для обозначения отношений ЭКОСОС с двумя типами международных организаций была введена новая терминология. В соответствии со Статьей 70, «специализированные учреждения, созданные по межправительственному соглашению» могут участвовать «без права голоса… в обсуждении вопросов в Совете», тогда как согласно Статье 71, «неправительственные организации» могут участвовать в «надлежащих мероприятиях для консультаций». Таким образом, термины «специализированные учреждения» и «НПО» вошли в профессиональный лексикон ООН. В отличие от другой терминологии ООН, выражение «НПО» стало широко употребляться в повседневной речи, особенно с начала 70-х гг.

    Сейчас термин «НПО» применяется в отношении самых различных типов организаций. Единого общепринятого определения НПО не существует, и этот термин имеет различные оттенки значения в зависимости от контекста. Тем не менее, можно выделить некоторые основные характеристики. Несомненно, НПО не должна непосредственно подчиняться какому-либо государственному органу. Кроме того, есть еще три общепризнанных условия, несоблюдение которых не позволяет рассматривать организации в качестве неправительственных. НПО не должна создаваться как политическая партия, ее деятельность не должна преследовать цель получения прибыли; НПО не может быть преступной группировкой, в частности организацией, применяющей насилие. Эти характеристики получили широкое применение, потому что они соответствуют условиям признания НПО Организацией Объединенных Наций. Иногда границы могут быть размыты: некоторые НПО на практике могут быть тесно связаны с политической партией; многие НПО получают доходы в результате коммерческой деятельности, например, в виде консультационных услуг или продажи публикаций; незначительное число НПО могут ассоциироваться с политическими акциями протеста, совершаемыми в насильственной форме. Тем не менее, неправительственной никогда не может быть организация, созданная как орган государственного управления, партия, фирма, преступная организация или партизанская группировка. Таким образом, для целей настоящей статьи НПО определяется как независимое добровольное объединение лиц, действующих совместно на постоянной основе для достижения общих целей, не включающих получение государственных должностей, зарабатывание денежных средств или осуществление незаконной деятельности. Данное базовое определение будет раскрыто и уточнено ниже.

Нпо, группы по интересам, группы давления, лобби и частные добровольные организации

При обсуждении внутриполитических процессов проводится различие между группами лиц, объединенных общими интересами (группы по интересам) и группами давления, но считается само собой разумеющимся, что эти оба типа частных организаций оказывают воздействие на процесс формирования государственной политики. Термин «группы по интересам» чаще всего используется в отношении компаний и профсоюзов. Такое употребление является неудовлетворительным, так как оно подразумевает, что эти группы интересуются лишь вопросами экономической политики, действуют лишь в целях обеспечения своего экономического положения, и что только организации со значительными экономическими ресурсами могут оказать воздействие на политику. Ни одно из этих положений не соответствует действительности. Крупные экономические субъекты также интересуются вопросами, не ограничивающимися накоплением материальных благ. Их программа-минимум также включает стремление к обеспечению своей безопасности и статуса, а программа-максимум может предусматривать ответственность за более широкие вопросы здравоохранения, техники безопасности, социального обеспечения и охраны окружающей среды. Термин «группы давления» относится к более широкому кругу организаций. Подразумеваются такие структуры, как экологические организации и правозащитные группы, цели которых не несут непосредственных выгод этим объединениям. Данным термином подчеркивается процесс, с помощью которого эти группы мобилизуют поддержку для достижения своих политических целей. Противопоставление групп по интересам группам давления аналогично противопоставлению объективных и субъективных целей, в результате чего предпочтение отдается стремлению к получению экономической выгоды по сравнению с экологическими и другими абстрактными ценностями.

        В США существует аналогичное разграничение, влекущее за собой более значительные, хотя и отличные, нормативные последствия. Представляется, что слово «лобби» ассоциируется с незаконным использованием материальных средств тайным образом, тогда как выражения «частные добровольные организации» или «группы общественных интересов» вызывают положительные образы. Данное противопоставление страдает логической неувязкой, так как членство в лобби носит как частный, так и добровольный характер. Эти термины также неудовлетворительны, так как два последних слова подразумевают благотворительную деятельность и, как правило, не связываются в сознании людей с участвующими в различных кампаниях группами или организациями, занимающимися глобальными вопросами, например, «Гринпис» и «Международная амнистия». Выражение «общественный интерес», вероятно, охватывает понятие общего блага объективным образом, но это понятие тоже не однозначно в том, что касается определения «общественности» и «общего интереса». То, что для одного человека представляется общественным интересом, по мнению другого, может выглядеть утверждением неприемлемых ценностей, проявлением идеологического экстремизма или предвзятым освещением вопроса.

Различие между группами по интересам и группами давления или между лоббистскими структурами и частными добровольными организациями не имеет аналитической ценности. Все группы давления или добровольные организации защищают определенные интересы, даже если речь идет лишь о поддержании собственной репутации, увеличении числа активных сторонников и получении дохода, достаточного для эффективной информационной деятельности. Альтруистические благотворительные организации проводят хорошо организованные рекламные кампании с целью сбора средств и применяют обычные методы лоббирования, когда налоговая политика государства затрагивает их доходы. Аналогичным образом, все группы по интересам и лобби обладают политической значимостью именно потому, что в результате их давления оказывается влияние на социальные и политические результаты. Они не обязательно действуют тайным образом в кулуарах органов власти, и иногда они действительно стремятся к мобилизации общественной поддержки. Участвуя в политических дебатах, представители компаний нередко отстаивают общие абстрактные ценности, выходящие за пределы их конкретных интересов. Компании могут идти наперекор общественному интересу (или, точнее, общественному мнению) лишь ценой своей общественной репутации, торговой марки или своих прибылей. Многие компании более активно способствуют деятельности, которая часто ассоциируются с общественным интересом. Они могут направлять часть прибыли на благотворительные цели, непосредственно отстаивать экологические ценности в целях привлечения «зеленых» потребителей и даже сокращать потребление энергии и сырья для сокращения затрат. Профсоюзы обычно гораздо опережают корпорации в своей прямой поддержке широкого спектра политических ценностей. Они также выделяют деньги, кадровые и другие ресурсы для проведения кампаний, как самостоятельно, так и в составе коалиций с другими группами давления.

    Как бы эти термины не трактовались в рамках внутриполитического дискурса отдельных стран, они никогда не используются в глобальной политике. Так как дипломаты любят утверждать, что они защищают «национальные интересы» единого общества, они никогда не признаются в наличии взаимоотношений с группами по интересам или группами давления, и поэтому предпочитают нейтральный термин «неправительственные организации». Концепция, лежащая в основе групп общественного интереса, применяется некоторыми и в отношении НПО. Есть желание предоставлять доступ к системе ООН лишь «настоящим» НПО, но на самом деле это означает, что допускаются лишь организации, пользующиеся поддержкой данного лица. Все другие термины – группы по интересам, группы давления, лобби и частные добровольные организации – могут вполне обоснованно применяться по отношению к большинству НПО. Однако существует взаимное молчаливое согласие участников большинства политических процессов на глобальном уровне прятаться за ширмой нейтрального и наиболее общего термина «НПО». Единственное значительное исключение из этого правила, рассматриваемое ниже, заключается в тенденции в глобальной экологической политике говорить об «основных группах» (Major Groups). Хотя данный термин звучит более положительно, он по-прежнему является расплывчатым и не содержит никаких прямых ссылок на участие в процессе выработки политики.

    Исходя из логики языка, между выражениями «неправительственная организация» и «частная добровольная организация» нет никакой разницы, но термин «НПО» коннотативно нейтрален и применим к широкому кругу политических субъектов, тогда как выражение «частные добровольные организации» обладает положительной оценочностью морально-этического типа и относится к более ограниченной категории структур. С практической точки зрения, невозможно договориться об общих терминах, позволяющих во внутриполитических или глобальных политических процессах отличать достойные организации от неприемлемых, потому что такое разграничение зависит от субъективного выбора на основе системы ценностей дающего оценку лица.