Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Глава 3. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОРОЖНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ

3.1. Росавтодор в транспортном комплексе России

Высшим дорожным органом в России является Федеральное дорожное агентство (ФДА). Агентство находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Структура Федерального дорожного агентства:

Руководитель Федерального дорожного агентства. Заместители руководителя Федерального дорожного агентства. Центральный аппарат ФДА (Росавтодора):

Управление экономики и планирования; Управление строительства и проектирования автомобильных

дорог; Управление эксплуатации и сохранности автомобильных дорог;

Управление научно-технических исследований, информационного обеспечения и ценообразования;

Управление имущества и правового обеспечения; Управление делами; Управление кадров и организационного развития; Финансовое управление;

Управление платных автодорог и инвестиционных проектов; Управление транспортной безопасности.

Формирование планов и показателей деятельности Агентства осуществляется преимущественно на основе программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Управление Федеральным дорожным агентством осуществляется Росавтодором как непосредственно, так и через систему федеральных государственных учреждений и их филиалов, обеспечивающих

112

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

исполнение функций оперативного управления федеральными автомобильными дорогами, а также государственных заказчиков работ по их строительству, реконструкции, ремонту и содержанию.

Вэту систему входят: 10 федеральных управлений автомобильных дорог; 22 управления автомагистралей; 4 дирекции по дорожному строительству.

Государственная служба дорожного хозяйства Министерства транспорта России – Росавтодор – в транспортном комплексе России является федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, включая управление федеральными автомобильными дорогами ФАД. Росавтодор в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами РФ, приказами и распоряжениями Министерства транспорта РФ.

Введении Росавтодора также находятся около двухсот федеральных государственных унитарных предприятий, выполняющих работы по ремонту и содержанию сети федеральных автомобильных дорог. К объекту управления относятся почти 50 тыс. км федеральных автодорог, около 6 тыс. единиц мостов и путепроводов на них, а также имущество, необходимое для обеспечения бесперебойного круглогодичного функционирования федеральных дорог.

В2009 г. создана Государственная компания «Российские ав-

томобильные дороги» (Федеральный закон № 145-ФЗ 17 июля 2009 г.). Сокращенное наименование – Автодор. Федеральный закон устанавливает правовое положение, цели создания и деятельности, порядок создания, реорганизации и ликвидации Автодора, а также особенности осуществления дорожной деятельности в отношении автодорог, находящихся в доверительном управлении, и использования земельных участков для осуществления деятельности указанной компании.

Автодор является некоммерческой организацией, не имеющей членства и созданной РФ на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий

всфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления.

Создание Автодора как коммерческой организации или её участие в уставных капиталах коммерческих организаций за счёт

113

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

имущества Государственной компании может быть осуществлено только в целях:

1)реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности Автодора и предусматривающих привлечение инвестиций третьих лиц;

2)реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности Автодора и связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом и содержанием объектов дорожного сервиса

вграницахполосотводаипридорожныхполосавтодорогАвтодора;

3)исполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров РФ в сфере дорожного хозяйства;

4)осуществления деятельности, направленной на достижение целей создания Автодора.

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» создана и действует в целях выполнения функций заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автодорог компании, развития полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог, а также выполнения полномочий концедента при заключении и исполнении в отношении автомобильных дорог компании концессионных соглашений.

В соответствии с законами РФ Росавтодор осуществляет исполнительные, разрешительные, контрольные и другие функции в области дорожного хозяйства и выступает в роли заказчика. Минтранс России – головная организация заказчика. Подрядчик – ассоциация строительных подрядных организаций России(АСПОР).

Упрощённая схема управления дорожным строительством на уровне России показана на рис. 3.1.

Рис. 3.1

На уровне Красноярского края управление осуществляет Красноярское управление дорогами (КрУДор). Его основной задачей является управление краевой сетью автомобильных дорог с целью обеспечения её сохранности и развития. Структура дорожной отрасли Красноярского края показана на рис. 3.2.

114

Росавтодор и КрУДор выступают как управляющая система; ДСО, ДРСО, ДЭО и другие организации дорожного хозяйства представляют собой управляемую систему.

3.2. Производственная и организационная структура

Структура – устройство какой-либо системы, строение предприятия, организации, аппарата управления; состав и соотношение внутренних звеньев организации, т. е. отделов, служб, цехов, лабораторий и других подразделений, составляющих единый хозяйственный объект.

Общая структура – комплекс производственных подразделений, обслуживающих работников, организационных звеньев управления; их количество, взаимосвязи и соотношения зависят от размера производственных площадей, численности работников, пропускной способности (производственной мощности).

Производственная структура – совокупность основных, вспомогательных, обслуживающих производств, производственных предприятий, атакжеучастки, хозяйства, отделы, службы, входящиевихсостав.

Производственная структура ДСО показана на рис. 3.3.

До 80 % общего объёма дорожно-строительных материалов выпускается производственными предприятиями, которые находятся на балансе ДСО. Они осуществляют выпуск бетонных и битумоминеральных смесей, конструкций из сборного железобетона и дерева, фракционирование щебня, гравия и песка, переработку шлаков и отходов горнорудной и металлургической промышленности.

115

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Дорожно-строительная организация

Рис. 3.3

Строительство, реконструкция, ремонт и содержание дорог обеспечиваются материалами и конструкциями главным образом за счёт своей собственной производственной базы, которая включает фирмы различного назначения: производственные, вспомогательные и обслуживающие.

Производственная база предприятий дорожной отрасли представлена на рис. 3.4.

Организационная структура дорожного предприятия представляет собой организационную форму, в которой реализуется процесс управления строительным производством. Она определяет взаимодействие элементов подсистемы управления (подразделений аппарата управления, отделов, служб, отдельных должностных лиц), их взаимозависимости и взаимосвязи; базируется на формальных взаимоотношениях её членов; содержит информацию о природе функционирования организации, демонстрирующей управленческую иерархию (число уровней управления и количество элементов на каждом уровне); устанавливает, кто перед кем отчитывается, кто за что отвечает; показывает основные виды разделения труда, возможность его специализации.

Дорожные организации имеют множество модификаций в зависимости от объёмов выполняемых работ, территориальной рассредоточенности объектов строительства.

Они классифицируются следующим образом:

по характеру договорных отношений – на генподрядные и суб-

подрядные;

116

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

по виду выполняемых работ – на специализированные, строи- тельно-монтажные, ремонтно-строительные, эксплуатационные.

Организация как логический процесс позволяет преобразовать идею (план) в реальность; показывает, каков должен быть результат действий коллектива, каким образом люди должны действовать, к кому обращаться, когда возникнет проблема. Дублирование должно быть сведено к минимуму. Организация как процесс предусматривает взаимодействие людей для достижения общей цели. Это подразумевает:

разделение труда (работники имеют разные возможности и трудовые навыки, а потому необходима такая организация, в условиях которой разные работы выполнялись бы наиболее квалифицированными и подготовленными специалистами);

определенное число людей, которым необходимо объединить усилия для достижения того, чего ни один из них не может добиться в одиночку;

использование умений и опыта каждого с целью наибольшей пользы для организации;

единство цели, которой подчинены в равной степени и идеи, и решения, и люди.

Производственная база ДСО

Обслуживающие (подсобные) предприятия

Рис. 3.4

117

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Организационная структура управления, присущая любой фирме, компании, предприятию (независимо от их масштабов, форм собственности, видов выполняемых работ):

по горизонтали – это звенья, т. е. организационно и функционально обособленные подразделения, отделы, службы или узкие специалисты;

по вертикали – это ступени, т. е. управленческие структуры организационнообъединённыхзвеньеводногоуровня(ДСО, ДРСУ, ДЭУ).

Организационная структура как упорядоченная совокупность служб, отделов и подразделений, управляющихдеятельностью дорожной организации, сихвзаимосвязямиисоподчинениемпоказананарис. 3.5.

Органы управления по положению в структуре управления делятся на вышестоящие, нижестоящие и равноправные. Связи между элементами структуры (работниками и органами) могут быть вертикальными (руководство и подчинение) и горизонтальными (кооперация равноправных элементов). В свою очередь, вертикальные связи могут быть линейными (обязательное подчинение по всем вопросам управления) и функциональными (подчинение по определённым функциям).

Линейные руководители (мастера, прорабы, начальники участков

иДСО) осуществляют общее руководство деятельностью соответствующейорганизационной структуры, воглавекоторойонинаходятся.

Функциональный персонал способствует реализации процесса управления, обеспечивает систематизацию и подготовку необходимых данных в определённых сферах управленческой деятельности, осуществляет информационную взаимосвязь по горизонтали и вертикали структуры управления по всем вопросам, связанным с выполнением соответствующих функций.

Наиболее целесообразной организационной структурой ДСО является трёхуровневая система управления. Управление финан-

совой, производственной и хозяйственной деятельностью осуществляют руководители, функциональный и линейный персонал. В данной структуре используют знания и опыт ведущих специалистов, что повышает эффективность и оперативность управления. Однако такая структура нарушает принципы единоначалия, единство распорядительства и ответственности за работу, ведёт к двойному подчинению, затрудняет координацию работ из-за усложнения согласованности распоряжений и очерёдности их выполнения. Планирование работ

иконтроль их выполнения осуществляется по вертикали, т. е. от руководителя к производственным подразделениям.

118

Рис. 3.5

119

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Принципы эффективного управления:

разделение труда, определение и распределение функций; ограничение числа подчиненных; ступенчатость управления; ответственность руководителей; единство управления и подчинения;

равновесие централизации и децентрализации; эффективность, гибкость, непрерывностьиудобствоуправления.

Контроль качества автомобильных дорог в настоящее время осуществляется на уровне инвестора, заказчика и подрядчика.

Заказчик (инвестор) – Росавтодор – по утверждённым графикам и на основании заключённых договоров осуществляет инспекционный контроль за деятельностью заказчика, которым является КрУДор.

Ведомственный контроль со стороны инвестора проводится его сотрудниками и службами Центродорконтроля, выполняющими основной оперативный инспекционный контроль и внеплановые проверки, привлечёнными специализированными фирмами, которые контролируют качество, начиная с анализа рабочей документации, т. е. первоисточника обеспечения потребительских свойств продукции, и заканчивая последующимконтролемтехнологических процессов, поставокматериалов.

КрУДор осуществляет технический контроль в соответствии с ВСН 19-89. Технический контроль ведётся службой инженеров технического надзора заказчика, а также проектными фирмами, которые выполняют авторский надзор, носящий выборочный характер.

Текущее регулирование качества СМР осуществляется на уровне подрядчика. В настоящее время дорожному строительству присущи черты промышленного производства, функционирующего в условиях рынка.

Типыорганизационныхструктуруправленияпредприятием:

линейные; функциональные; линейно-функциональные; линейно-штабные, штабные; комбинированные и др.

Линейные структуры выражают иерархические связи между вышестоящими и подчиненными подразделениями, которые способствуют выполнению основных целей организации. К ним наиболее близка структура небольших строительных участков. Как правило, это многоступенчатая структура, она эффективна в том случае, когда

120

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

число задач невелико, а задачи эти несложные и могут быть решены в ближайшей вышестоящей инстанции (например, начальником управления). Линейная структура управления показана на рис. 3.6.

Достоинства линейных структур управления: непосредственноевоздействиеруководителянауправляемоезвено; единство распорядительства; согласованность управленческих воздействий;

чёткое распределение обязанностей и полномочий; строго вертикальное направление обмена информацией; оперативность в принятии решений;

личная ответственность за конечные результаты деятельности; простотауправления(одинканалсвязи), построенияиприменения. Недостатки линейных структур:

отсутствие звеньев по планированию и подготовке решений; затруднённость связей между подразделениями одного уровня; концентрация власти в управляющей «верхушке» и высокие

требования к руководителю, который должен быть всесторонне подготовлен для того, чтобы обеспечить эффективное руководство производством (необходимость обращения по всем вопросам к руководителю, который должен «знать всё», создаёт опасность принятия неквалифицированных решений);

перегрузка информацией управленцев среднего уровня из-за обилия контактов с подчинёнными и вышестоящими структурами;

увеличение времени для передачи информации, что снижает оперативность управления;

жёсткая структура, плохо приспособленная к адаптации; ограничение инициативы руководителей низшего звена; ограниченность применения.

Рис. 3.6

121

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Обратная связь

Руководитель предприятия

Рис. 3.7

При линейной структуре управления нижестоящее звено (подразделение, работник) полностью подчинено одному вышестоящему руководителю. Такая схема предельно эффективна, но требует от руководителя глубокого профессионализма и практически недостижимого уровня компетенции во всех вопросах, по которым он принимает решения. При использовании линейных схем управления создается огромный аппарат, подготавливающий проекты решений, а лицо, принимающее решения, во все большей степени становится заложником своего аппарата. Чтобы избежать негативных последствий, излишней концентрации права принятия решений, приходится:

делегировать значительную часть полномочий нижестоящим звеньям (сохраняя при этом за высшим руководством право контроля и оценки качества принимаемых низшим звеном управленческих решений);

создавать при высшем звене управления специализированные отделы, которым соответствуют аналогичные службы (узкие специалисты) в составе обособленных структур, что является типичным для функциональных структур управления.

Функциональные структуры предусматривают деление работ по функциям (рис. 3.7). В них есть компетентные звенья, специализирующиеся на производстве, планировании, снабжении и т. д. Решения, подготовленные этими звеньями, носят рекомендательный характер.

Достоинства функциональной схемы управления: использование знаний опытных и высококвалифицированных

специалистов, что повышает эффективность управления;

122

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

ускорение процесса движения информации; повышение оперативности управления;

стимулирование деловой и профессиональной активности; упрощение функциональной деятельности линейных руководи-

телей.

К недостаткам функциональной структуры управления можно отнести затруднение координации работ из-за усложнения согласованности распоряжений и очерёдности их выполнения, а также двойное подчинение. В чистом виде такие структуры встречаются редко.

Линейно-функциональные структуры (рис. 3.8) нашли ши-

рокое применение. Они наиболее эффективны в стабильной среде, содействуют эффективному производству стандартизированной продукции, обеспечивают экономию управленческих расходов, опираются на преимущества функциональной специализации и высокую компетентность и ответственность линейных руководителей. По такой схеме управления работают практически все организации дорожной отрасли.

Достоинство линейно-функциональных структур: использу-

ется принцип единоначалия, функциональные руководители лишены права давать распоряжения нижестоящим подразделениям, но проявляют компетентность и профессионализм в принятии решений, что освобождает линейных руководителей от необходимости анализа проблем.

Начальник дорожно-строительной организации

Обратная связь

Рис. 3.8

123

Глава 3. Основы управления дорожным строительством

Недостатки данной структуры:

нечётко установлена ответственность начальников подразделений, так как тот, кто выносит решение, как правило, не участвует в его реализации;

отсутствие тесных взаимосвязей между структурными подразделениями по горизонтали;

чрезмерно развита система подчинения по вертикали (наблюдаются излишняя централизация власти, конкуренция и конфликты при распределении ресурсов).

Штабные структуры подготавливают решения и информацию для руководителей фирмы. Основное различие между линейными

иштабными структурами состоит в том, что линейные непосредственно отвечают за достижение целей фирмы, а штабные такой ответственности не несут (они лишь оказывают помощь линейным руководителям).

Например, в тресте функционирует аппарат управления, являющийся штабом управляющего, который осуществляет линейное руководство ПХД всех подразделений. В таких структурах принимаемые решения являются более квалифицированными, но процесс их выработки и принятия затягивается из-за необходимости согласования между различными звеньями.

Влинейно-штабных структурах управления основой являют-

ся линейные. При каждой из них создаётся штаб, состоящий из функциональных специалистов, что позволяет создать условия для чёткой

иоднозначной ответственности линейных органов, используя квалификацию и знания работников штаба. Линейно-штабная схема управления представлена на рис. 3.9.

Руководитель предприятия

Обратная связь

Рис. 3.9

124