5.3. Муниципализация объектов социальной сферы

Муниципализация — это процесс передачи различных объектов в муниципальную собственность. Для постсоциалис­тических стран в условиях переходной экономики наиболее важным направлением муниципализации является передача в муниципальную собственность объектов социальной сферы предприятий.

Мировой опыт осуществления муниципализации объектов социальной сферы позволяет выделить три основные ее модели, особенности которых раскрыты в табл. 15.

Таблица 15

Модель муниципализации	Общая характеристика
I {снтрализованная	Постоянное участие государства в процессе передачи муниципализации. Функционирование соответствующих государственных организационных структур. Выделение специальных трансфертов муниципалите­там на содержание социальных объектов
Децентрализован­ная	• Постепенное освобождение приватизированных пред­приятий от финансирования социальных объектов путем передачи их в муниципальную собственность с одновре­менным переводом последних на самофинансирование
( мешанная	• Использование элементов централизованной и децен­трализованной моделей в зависимости от сложившихся обстоятельств

На основе сравнения опыта разных стран в области муници­пализации можно выделить наиболее общие принципы этого процесса.

Во-первых, муниципализация является объективным про­цессом трансформации государственной, экономической и со­циальной систем. Поэтому решение о муниципализации, в ко­нечном счете, не может зависеть от индивидуальных и времен­ных интересов одного предприятия или муниципалитета. Одна­ко для эффективной муниципализации необходимо учитывать конкретные интересы ее участников по мере возможности.

Модели муниципализации социальных объектов

Во-вторых, проведение муниципализации должно осуществ­ляться в строгом соблюдении законодательства, а именно об­щих законов, регулирующих государственный строй, местное | амоуправление, социальные функции государства, права пред­приятий и т. д., а также специальных законодательных актов по муниципализации имущественных объектов. По мере необ­ходимости приходится принимать дополнительные норматив­ные правовые акты. Законодатель и исполнительная власть дол­жны без замедления реагировать и принимать необходимые нормативные решения.

В-третьих, муниципализация охватывает все те объекты, которые необходимы местным сообществам для выполнения их функций. Объекты социального назначения могут быть остав­лены у предприятий только в порядке исключения, на время и при строгом контроле за использованием объектов по назначе­нию, оговоренному договором. На основе общезаконных норм каждый отдельный случай решается индивидуально после об­суждения всех деталей, касающихся данного объекта (текущее и будущее использование объекта, его размеры, стоимость, кад­ровые вопросы и т. д.), и далее участвующими сторонами (на­пример муниципалитет, предприятие) заключается соглашение, утверждаемое административным органом. В случае, если со­глашение не может быть достигнуто, то вопрос решается ком­петентным органом.

В-четвертых, дела по муниципализации должны быть под­ведомственны государственно-административным органам, не являющимся структурой муниципалитета. Целесообразно пре­доставить эту функцию органам, занимающимся в определен­ной мере вопросами реструктуризации и приватизации в эконо­мической сфере. Аналогично Опекунскому Ведомству в Герма­нии, можно назвать Государственный комитет по управлению имуществом и его соответствующие структуры. Поскольку му­ниципализация осуществляется актом передачи собственности на объект недвижимого имущества, он обязательно вносится в реестр, официально свидетельствующий о праве собственности и связанных с этим обязательствах⁴⁵.

В современный период в России особое значение имеет му­ниципализация социальных объектов приватизированных пред­приятий. Она определяется развитием обязательного условия приватизации, согласно которому социальные объекты, нахо­дившиеся на балансе предприятий до приватизации последних, не могли переходить в собственность акционерных обществ и приватизироваться вторыми лицами, а должны были переда­ваться в муниципальную собственность.

Передача в ходе приватизации государственных предприя­тий ведомственных социальных объектов в муниципальную соб­ственность преследовала две цели:

• переправить ресурсы предприятий с непрофильной и эконо­мически нецелесообразной деятельности по содержанию ве­домственной социальной инфраструктуры на производствен­но-инвестиционные нужды;

• сохранить профиль социальных объектов и повысить эффек­тивность их деятельности.

В результате муниципализации муниципальный фонд соци­альных объектов возрос в целом на две трети, а в отдельных городах России — даже в десятки раз. За годы реформы в це­лом по России в муниципальную собственность передана боль­шая часть социальных объектов: жилого фонда, яслей, детских садов, медицинских учреждений, спортивных сооружений, ла­герей для летнего отдыха детей, санаториев, профилакториев и т. п. Сравнительно небольшая доля еще не переданных в му­ниципальный фонд социальных объектов значительно варьиру­ет в разрезе субъектов Федерации (от нескольких процентов до 25-35%), и особенно по отдельным городам (от 15-20% до 70- 85%). При этом надо учитывать, что еще только предстоит пе­редать социальные объекты предприятий так называемых «ес­тественных» монополий— «Газпрома», «ЕЭС России», МПС, Госкомсвязи, а также Минобороны. Муниципализация соци­альных объектов — проблема общероссийского значения, но в гораздо большей степени — это проблема отдельных регионов и отдельных городов. Доли непереданных социальных объектов по отдельным городам различаются в три и более раза. А отно­шения вызванных увеличением муниципального фонда соци­альных объектов дефицитов местных бюджетов к их собствен­ным доходам различаются в десятки раз.

Как подчеркивают В.Н. Лексин и А.Н. Швецов, передача социальных объектов приватизированных предприятий в му­ниципальную собственность является совершенно правильным шагом и с точки зрения предприятий, и с позиций местных органов, представляющих интересы населения. Однако если для предприятий этот шаг, в результате которого они освободились от ежегодных многотрил л ионных затрат, стал несомненным и немедленным благом, то для муниципалитетов он стал серьез­ным и длительным испытанием, так как потребовал больше уси­лий для того, чтобы справиться с непосильным финансовым бременем, которое с хозяйствующих субъектов свалилось на плечи прежде всего городских бюджетов⁴⁶. Именно муниципа­лизация социальных объектов стала в этих условиях одной из главных причин дотационности местных и региональных бюд­жетов. К 1997 г. этот процесс привел к общему увеличению рас­ходов бюджетов всех уровней на 15-16 трлн руб. в год (в дено­минированном масштабе)⁴⁷. В последнее время процесс муници­пализации заметно замедлился. Однако его основная задача, а именно повышение качества предоставляемых социальных ус­луг населению так и не решена. В связи с этим остро стала задача реформирования всего социального сектора муниципаль­ного хозяйства и прежде всего его основной части — ЖКХ.