4.4. Особенности земельной политики муниципалитетов

Земельные ресурсы с позиций государственного или муни­ципального собственника являются одними из важнейших ре­сурсов, обеспечивающих:

• достижение стратегических целей собственника (страте­гических целей государственного и муниципального уп­равления);

• решение главных задач собственника (в том числе сформу­лированных в государственных и региональных программах социальных, экономических, экологических и др. преобра­зований и развития).

Важно отметить, что цели и задачи управления земельными ресурсами являются вторичными, обеспечивающими в сравне­нии с главными декларированными целями и задачами обще­ственно полезное, социально справедливое, национально безо­пасное, экономически эффективное государственное и муници­пальное управление. В числе наиболее часто формулируемых целей и задач управления земельными ресурсами, стоящими перед государственными и муниципальными собственниками, можно отметить:

• экономически эффективное использование и развитие земель­ных ресурсов (недвижимости) и наполнение бюджета;

• максимальное улучшение положительного бюджетного ба­ланса;

• рост поступлений и сокращецие расходов при выполнении поставленных ограничений, нормативное (экологическй, биологически и т. п.) содержание земель³⁸.

Проблемы эффективного управления земельными ресурса­ми лежат в основе муниципальной земельной политики. Ее глав­ными инструментами следует считать умелое дифференцирова­ние платежей за землепользование, обоснованную систему льгот

и дотаций, разумное сочетание общественных интересов и прав собственников земельных участков.

Для формирования в российских муниципалитетах эффек- . тивной земельной политики необходимо решение двух проблем. Прежде всего, нужно окончательно решить вопрос о разграни­чении земель поселений, причем, как свидетельствует опыт иных государств, подобное разграничение должно быть осуществлено и пользу муниципалитетов. Отсутствие ясности в этом вопросе мешает нынешним представителям муниципальной власти стро­ить долгосрочную, учитывающую интересы будущих поколе­ний россиян политику землепользования. Этим объясняется их готовность для текущего «латания дыр» в местном бюджете продать любой участок городской земли, занять жесткую и не­дальновидную позицию к арендаторам: предлагать в аренду зе­мельные участки на короткие сроки, чтобы по их окончании иметь право изменить с выгодой для себя условия аренды и т. д. Второй проблемой городского землепользования является степень соответствия муниципальных кадров тем требованиям, которые к ним предъявляются в соответствии с их должностью и статусом³⁹.

Развитие земельной политики в российских городах должно учитывать уроки мирового опыта. Исследования Е.А. Колесник позволяют выявить широкий спектр практических подходов к обеспечению рационального использования городских земель. Их можно объединить в три принципиально отличающиеся друг от друга типа земельных политик:

1. Земельная политика, проводимая местными властями в условиях доминирующей муниципальной собственности на землю и основанная на использовании преимущественно арен­дных методов регулирования отношений землепользования. Главные субъекты земельных отношений в этом случае — го­родские муниципалитеты, на которых как на крупнейших вла­дельцах и распорядителях земли лежит основная ответствен­ность за справедливый и эффективный отвод этой земли в го­родских границах.

2. Земельная политика, проводимая в условиях существова­ния достаточно свободного рынка городских земель и основан­ная на использовании менее жёстких инструментов регулиро­вания отношений землепользования (например таких, как на­логи, цены и т. п.).

3. Земельная политика, которая может быть названа «сме­шанной». Она основана на согласованном использовании средств и методов первых двух подходов⁴⁰.

Примером реализации первого подхода может служить зе­мельно-градостроительная политика, осуществляемая в Финлян­дии. Здесь считают, что рациональное ведение городского хо­зяйства предполагает как можно больше городских земель, на­ходящихся в собственности муниципальных властей. Например, в Хельсинки в муниципальной собственности находится в на­стоящее время около 60% всей городской территории. Долгое время в этом городе не прибегают к продаже земельных участ­ков, предназначенных для застройки, а передают их в пользо­вание исключительно путём сдачи в аренду. Для городского хозяйства это постоянный и стабильный источник дохода. Арен­даторами могут выступать как юридические, так и физические лица. Срок аренды земли под жильё — 60 лет, размер арендной платы определяется в зависимости от так называемой капиталь­ной стоимости участка. Кроме того, размер арендной платы привязывается к индексу стоимости жизни, и тем самым обес­печивается компенсация инфляционного процесса. При этом в первые пять лет повышение арендной платы осуществляется в половинном размере. Участки, предназначенные под промыш­ленное строительство и склады, обычно сдаются в аренду на 30 лет, а для иных коммерческих целей — на срок от 30 до 60 лет. Во всех финских городах в собственность городских вла­стей включаются улицы, парки, зелёные зоны и участки, на которых расположены объекты общественного назначения. При­обретение земли городом в свою собственность регулируется действующим законодательством. В стране действует закон о застройке и закон о выкупе участков земли, которые позволя­ют городским властям выкупать частные владения, в том числе и по цене ниже рыночной.

Второй тип земельной политики предполагает куплю-прода­жу земельных участков в пределах города. Примером такого подхода может выступить г. Лиссабон — столица Португалии. Несмотря на сугубо рыночный механизм регулирования отно­шений землепользования, действующее законодательство доволь­но жёстко гарантирует соблюдение интересов города и лиц, пред­ставляющих интересы муниципальных властей. Каждый конк­ретный земельный участок не просто продаётся, а обязует свое­го нового владельца на основе закона создать вокруг предприя­тия, которое будет построено на этом участке, необходимую со­циальную инфраструктуру, включая жилые дома для рабочих, детские сады, школы и т. д. Определённые отчисления должны быть сделаны на охрану окружающей среды, развитие здраво­охранения. Принятые в 1990 г. дополнения и изменения дей­ствующего законодательства определяют, что единственная фор­ма продажи муниципальной земли — открытая распродажа типа аукциона, в которой могут участвовать частные лица и органи­зации, причём как национальные, так иностранные.

На гибком сочетании двух изложенных выше подходов (арен­да и продажа земельных участков) строится земельная полити­ка муниципалитета г. Осло — третий тип земельной политики. При продаже или сдаче в аренду городских земель муниципаль­ные власти руководствуются, как правило, одним-единствен- ным принципом: земельные участки передаются лицам и орга­низациям, предложившим наиболее выгодные условия. Исклю­чение составляют участки земли, сдаваемые в аренду для стро­ительства жилья для молодёжи и престарелых, а также если арендатором выступает спортивное общество. Для этих катего­рий цены составляют примерно третью часть рыночной цены земли. Еще большие льготы предоставляются при аренде земли под строительство детских садов. В этом случае арендная плата равняется номинальной стоимости земельного участка. Реше­ния о приватизации городской земельной собственности имеют право принимать различные органы муниципальной власти и управления (муниципальный совет, совет старейшин, исполком и т. д.) в зависимости от стоимости подлежащего реализации земельного участка. Закон чётко устанавливает соответствую­щие уровни компетенции. Например, совет старейшин прини­мает решение по участкам ценой 2-5 млн крон, исполком — 1- 2 млн крон, глава муниципальной администрации — до 1 млн крон. Более жёсткий порядок в этом отношении существует в столице Индии — Дели. Там муниципалитет может претендо­вать на приобретение любого недвижимого имущества. Причём в случае, когда невозможно достичь соглашения с владельцем, муниципалитет может просить центральное правительство при­обрести это имущество для муниципалитета в принудительном порядке с выплатой владельцу компенсации, предусмотренной законом.

Среди примеров успешного соединения продуманной земель­ной политики и реконструкции крупных городов особый инте­рес представляет Гонконг, где существует преимущественно общественная собственность на землю. Специалисты, анализи­ровавшие «гонконгское чудо», неизменно отмечают, что доход, получаемый за счёт земельной аренды (ренты), стал огромным стимулом развития социальной сферы. В Гонконге на протяже­нии ряда лет земля передавалась частному сектору в аренду на открытых аукционах на срок не более 60 лет. Арендаторы зем­ли должны были ежегодно вносить плату, размер которой был определён правительством на весь срок аренды. В договор об аренде включались: график выполнения строительных работ, обязательство осуществлять застройку в строгом соответствии с определённой для данного участка функцией (коммерческой, производственной, жилой). Невыполнение хотя бы одного из пунктов договора означало его разрыв. Иными словами, земля in могла оставаться неиспользованной, что исключало спекуля­цию, имевшую место на других земельных рынках. Соревнова­ние на рынке за право аренды земли обеспечило получение до­хода, превышающего капитал, необходимый для инженерной подготовки территории и создания инфраструктуры. Таким об­разом, город был построен за счёт средств от роста стоимости аемли в связи со строительством нового города. Исходя из зару­бежной практики, следует отметить:

1. формирование земельной политики на уровне городов яв­ляется стратегически важным шагом в процессе муниципаль­ного управления;

2. регулирование городского земельного рынка должно опи­раться на строгую нормативно-правовую базу и вписываться в соответствующую государственную политику;

3. сложившееся в мировой практике разнообразие подходов по регулированию земельных отношений не исключение, а нор­ма, обусловленная как целями соответствующей земельной по­литики, так и местными особенностями территории.

Контрольные вопросы

1. Почему земля считается наиболее регулируемым объектом собственности?

2. Назовите основные проблемы становления земельного рын­ка в России.

3. Охарактеризуйте основные методы оценки земельных уча­стков.

4. Раскройте основное содержание теории земельной ренты.

5. Рассмотрите условия развития ипотеки в современной России.

6. Какой из типов земельной политики муниципалитетов боль­ше всего применим в условиях российских городов?

Рекомендуемая литература

Булатов А. Какой земельный рынок нам нужен? // Российс­кий экономический журнал. — 1998. — № 5. — С. 33-43.

Лексин В., Швецов А. Региональная политика и формирование земельного рынка // Российский экономический журнал. — 1994. — № 3. — С. 42-48.

Луцкая Е.Е. Регулирование землепользования в Москве и дру­гих крупных городах // Реферативный журнал: Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 2. Экономика. — 2000. — № 3. — С. 43-49.

Румянцев Ф.П., Хавин Д.В., Бобылев В.В., Ноздрин В.В. Оценка земли: учеб. пособие. — Нижний Новгород, 2003.

Прорвич ВА. Основы экономической оценки городских зе мель. — М., 1998.

Ширяев Е., Богомолов С., Тамендарова Л., Вербина Т., Селез нее А. Определение ставок арендной платы за пользование земель­ными участками в черте населенных пунктов // Муниципальная экономика. — 2005. — № 1. — С. 33-43.

Швецов АН. Экономические ресурсы муниципального разви тия: финансы, имущество, земля. — М., 2002.