11.2. Высшие органы государственной власти

В современном мире насчитывается более 220 государств и каждое из них имеет свои особенности внутреннего устройства и функционирования. Эти особенности проявляются прежде всего в структуре органов государственной власти и административного устройства государства. Исторический опыт убедительно свидетельствует, что государственная власть эффективно выполняет свои функции там, где она четко разделена на законодательную (парламент) и исполнительную (глава государства и правительство).

Центральное место в структуре государственной власти современных демократических государств принадлежит парламенту (от англ. parliament — говорить) — высшему представительному и законодательному органу государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Англии в XIII в. (1265). Сегодня парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. Законодательное собрание в Великобритании и Италии называют парламентом, в США — Конгрессом, в Израиле — кнессетом, в Швеции — риксдагом, в России — Федеральным собранием и т. д.

Парламент бывает однопалатным (Дания, Швеция, Финляндия и др.) и двухпалатным (США, Канада, Германия, Великобритания, Франция, Россия и др.). Так, например, в США законодательное собрание — Конгресс — состоит из палаты представителей и сената, в Великобритании — из палаты общин и палаты лордов, в России — из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).

В двухпалатных парламентах нижняя палата, как правило, ответственна за решение всех повседневных вопросов внутренней и внешней политики. Она обычно наделена менее продолжительным сроком полномочий, нежели верхняя. Объясняется это стремлением придать общественной жизни стабильность и преемственность. Во многих государствах верхняя палата выступает своеобразным экспертом работы нижней палаты, рассматривая принятые законопроекты с точки зрения их соответствия конституции.

В большинстве стран мира при формировании парламента вводятся численные ограничения. Считается оптимальным, если 1 млн. человек населения представляют в парламенте от 9 до 17 депутатов.

Ограничения обеспечивают наиболее эффективную деятельность парламента. Так, например, численность депутатов народной палаты Индии не превышает 547 человек, палаты общин Великобритании — 650, Конгресса США — 535 человек.

Различного рода житейские обстоятельства не дают возможности проводить заседания парламента в полном составе, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум (от лат. quorum — присутствие достаточно). Так, в индийском парламенте он составляет 10 % от его общей численности, в английской палате общин — 40 человек, а в палате лордов достаточно 3 человек, хотя общее количество ее членов — более 1000 человек.

С целью эффективной и упорядоченной законотворческой деятельности каждый парламент разделен на комиссии или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Комиссии и комитеты бывают постоянными и временными, и каждая комиссия или комитет отвечает за определенное направление политики (например, комиссия по международным делам, по экономическим вопросам и др.).

Кроме того, многие парламенты мира разделяются также на фракции (от франц. fraction — разламывание) — группы депутатов, объединенных одинаковыми политическими интересами. Чаще всего фракции объединяют депутатов, избранных от одной партии. Если такая группа малочисленна, то она может соединяться с какой-либо другой фракцией. Официально признанная фракция имеет право на свое помещение в здании палаты парламента для проведения заседаний, она участвует в формировании органов палаты и консультирует спикера по соответствующим вопросам.

Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие своих представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.

Обсуждение законопроектов предполагает существование различных точек зрения, их столкновение и конфликты. Отсюда для координации действий различных политических сил и их точек зрения парламент избирает своего председателя (спикера). Он избирается на весь срок полномочий парламента, и в его функции входит представлять парламент во взаимодействии с другими органами власти, следить за расходованием финансовых средств и за работой его аппарата.

Члены обеих палат парламента имеют парламентские привилегии:

• иммунитет, т. е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности или вызван в суд в качестве свидетеля без принятия парламентом соответствующего решения;

• индемнитет, т. е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, за которые он голосовал.

Глава государства олицетворяет единство нации и страны, выполняет представительские функции на международной арене. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, среди которых наиболее влиятельны форма правления и существующий в стране политический режим. Как правило, главой государства является монарх; президент, премьер-министр;

В монархиях главой государства является король, император, шах и его пост передается по наследству и пожизненно; При передаче престола чаще всего используется кастильская система, согласно которой наследниками монарха назначаются потомки мужского и женского пода в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх наделяется государственными регалиями, в их числе — трон, корона, скипетр. Государство ежегодно выделяет на содержание монарха и его двора (лиц, ведающих делами монарха) определенную сумму денег (цивильный лист).

Ключевую роль в политической жизни монархи играют лишь в абсолютных монархиях, которых в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и др.). В современных парламентских монархиях институт монарха носит в основном формальный характер — это, прежде всего, дань традиции. Там монарх «царствует, но не управляет», хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть членом правительства и верховным главнокомандующим.

В республике главой государства является президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства можно найти в Древнеримской республике, где в чрезвычайных обстоятельствах избирался «предводитель народа» (magister populi), а позже — «диктатор» (dicto — предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются широким разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Ирландия, Россия и др.), в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии — правительством, в Греции и Израиле — парламентом. Неодинаков и срок их полномочий: в США, России — 4 года, в Индии — 5, во Франции — 7 лет. В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия), и затем проводятся досрочные президентские выборы.

Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от форм правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент выступает ключевой фигурой в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства, несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Здесь президент фактически единолично определяет основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий.

Правительство представляет собой высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, реализующий основные политические решения, принятые парламентом. В его состав входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название правительства — совет министров, или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Швеции правительство официально именуется Государственным советом, в Швейцарии — Федеральным советом, Возглавляет правительство председатель (премьер-министр, канцлер).

Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом страны. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентарных формах правления — это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в каждой стране имеет свои особенности, но его общей чертой выступает партийная основа. В президентских республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) при назначении на ключевые министерские посты учитывается не только партийная принадлежность кандидата, но, прежде всего, согласие сената.

В странах с парламентскими формами правления правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). При этом в Британии, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах.

Если ни одна партия не получает большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о формировании коалиционного правительства, опирающегося на совместное парламентское большинство этих партий. Такое коалиционное правительство вполне обычно для Италии, Бельгии, Нидерландов, но такие правительства часто не стабильны.

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такое довольно часто происходит в Дании, Норвегии, Швеции.

В странах с парламентскими формами правления правительство ответственно перед парламентом, а в государствах со смешанными формами правления правительство несет двойную ответственность — и перед парламентом, и перед президентом.

Деятельность любого правительства строится по принципу иерархии: председатель (премьер-министр), министр, начальник (председатель) департамента, управления, комитета, отдела и т. д.

Чиновников государственного аппарата очень часто называют бюрократией (от фр. bureau — бюро, канцелярия + греч. kratos — власть, т. е. господство канцелярии). Внутри этой категории людей принято выделять три основных слоя: низший, средний и высший. Чиновники низшего звена выполняют техническую работу — это простые исполнители. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.

Среднее звено чиновников формируется, как правило, из зажиточной части населения. Выполняемая ими работа требует профессионализма, высокого уровня образования и культуры. Заработная плата у них достаточно высокая в соответствии с уровнем квалификации.

Высшие чиновники занимают командное положение внутри бюрократического аппарата. Они возглавляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчиненных ведомств. Высшие чиновники образуют ядро бюрократического аппарата, которое разрабатывает политику.

Таким образом, существование бюрократии — это неизбежный способ организации управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократии, которая порождена особым положением аппарата управления в системе власти. Отделение чиновников от общества превращает их в самостоятельную силу с собственными интересами и большими возможностями для их удовлетворения. Особенно отчетливо это проявляется в недемократических государствах, где неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновников. В то же время преодоление бюрократии — процесс сложный, связанный с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, ростом политической культуры граждан, повышением нравственных качеств работников госаппарата.