2. Конституційний статус президента та його місце в політичній системі

Статус Президента, його повноваження та місце, яке він посідає в політичній системі держави, визначаються передусім конститу­ційними нормами.

З часу заснування інституту президентства в Україні статус Пре­зидента визначався по-різному. Так, за Законом "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" Президент оголошувався "найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади". Саме таке формулювання ст. 114-1 було внесено до Конституції Української РСР. Але невдовзі Законом від 14 лютого 1992 р. "Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України" ст. 114-1, що визначала статус Прези­дента, було викладено в такій редакції: "Президент України є главою держави і главою виконавчої влади України".

Заміна статусу Президента як найвищої посадової особи дер­жави на статус глави держави має принципове значення. Адже глава держави уособлює державу в цілому. Якщо інші державні структури виконують в державному механізмі певні функції — законодавствують, управляють, здійснюють правосуддя, то Прези­дент репрезентує державу в цілому як в середині країни, так і за рубежем. '<

Стосовно ж визначення Президента як найвищої посадової особи, то це зводило б його лише до ролі першого чиновника держави, а за наявності інших гілок державної влади провокувало б конкуренцію керівників.

Майже таку формулу було збережено і в тексті Конституційного договору, який визначав Президента як главу держави і главу дер­жавної виконавчої влади України (ст. 19 Конституційного договору).

Натомість Конституція України 1996 р. закріпила положення, за яким "Президент України є главою держави і виступає від її імені" (ст. 102 Конституції).

Слід зазначити, що поєднання функцій глави держави і глави виконавчої влади⁵ характерне для так званих президентських республік, в яких уряд очолює сам Президент. В напівпрези-дентських республіках глава держави певним чином дистанцюється від виконавчої влади, яку уособлює уряд, хоча його повноваження багато в чому пов'язані саме з діяльністю виконавчої влади. В країнах, де існує президент і прем'єр-міністр нерідко виникають проблеми співвідношення їхніх повноважень і розв'язуватись вони мають на основі конституційних положень, що закріплюють передусім статус глави держави.

За Конституцією України 1996 р. повноваження Президента досить широкі. Він є гарантом державного суверенітету, територі­альної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (частина друга ст. 102). До того ж він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і право-наступництво держави (пункт 1 ст. 106). Зрозуміло, що реалізувати ці повноваження щодо найістотніших елементів державного життя, без використання особливої дискреційної влади, яка притаманна саме главі держави, неможливо.

Як зазначають Б. Н. Баглай і Б. Н. Габричидзе "функція гаранта Конституції передбачає широке право Президента діяти на свій розсуд, виходячи не лише з букви, а й з духу Конституції і законів, надолужуючи прогалини в правовій системі і реагуючи на неперед-бачувані Конституцією життєві ситуації. Дискреційна влада, неми­нуча в будь-якій державі, не є сама по собі порушенням демократії і не чужа правовій державі, якщо, зрозуміло, дії глави держави не ведуть до репресій і широкого порушення прав людини, не підривають механізму суспільної злагоди і не ведуть до масової непокори владі.

Дискреція не перекреслює конституційного права громадян на судове оскарження дій Президента. Як гарант прав і свобод громадян Президент зобов'язаний розробляти і пропонувати закони, а в разі їх відсутності приймати укази на захист прав і свобод окремих категорій громадян... у боротьбі з організованою злочинністю тощо"⁶.

Повноваження Президента України, закріплені в Конституції, здійснюються в багатьох напрямках, торкаються найрізноманіт­ніших сфер суспільного життя. Передусім він бере найактивнішу участь у формуванні ключових органів держави. Конституція встановлює різний порядок утворення таких органів, призначення їхніх керівників. В одних випадках це здійснює безпосередньо Президент, в інших він діє за згодою Верховної Ради чи за поданням Прем'єр-міністра.

Зрозуміло, що одним з найвпливовіших органів держави є Кабінет Міністрів, який, за Конституцією, є вищим органом у системі органів виконавчої влади. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єри, міністри. Прем'єр-міністр призначається Президентом за згодою більш як половини від конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів призначається Пре­зидентом за поданням Прем'єр-міністра (пункт 9 ст. 106, ст. 114).

За поданням Прем'єр-міністра призначаються також керівники інших центральних органів виконавчої влади, а також голови місцевих державних адміністрацій (пункт 10 ст. 106).

Припинення повноважень Прем'єр-міністра, прийняття рішен­ня про його відставку, так само як і припинення повноважень членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій здійсню­ється Президентом. Ці його рішення не потребують погодження ні з Верховною Радою, ні з Прем'єр-міністром, хоча акти Прези­дента щодо увільнення окремих членів Кабінету Міністрів, керів­ників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій мають бути скріплені підписом Прем'єр-міністра.

Разом з тим і Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів, що має наслідком відставку Кабінету Мі­ністрів.

Такий порядок, коли і Президент і Верховна Рада можуть впливати на діяльність уряду, пов'язаний передусім з тим, що за Конституцією Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у визначених Кон­ституцією межах.

Є й ряд інших посад, призначення на які або призначення й звільнення з яких здійснюються Президентом за згодою Верховної

Ради. Так, призначення Генерального прокурора України здійсню­ється Президентом за згодою Верховної Ради. Проте звільнення Генерального прокурора з посади проводиться Президентом без попереднього погодження з Верховною Радою. В той же час за Конституцією і Верховна Рада може висловити недовіру Генераль­ному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади.

Президент за згодою Верховної Ради призначає і звільняє з посад голову Антимонопольного комітету України, голову Фонду державного майна України, голову Державного комітету телеба­чення і радіомовлення України (пункт 14 ст. 106).

Існують і органи, які формуються на паритетних началах Пре­зидентом та Верховною Радою. До них, зокрема, відносяться Рада Національного банку України і Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. Половину складу цих рад призначає Президент і половину Верховна Рада (пункти 12 і 13 ст. 106).

Стосовно Конституційного Суду України, то Президент призна­чає до його складу лише третину. Інші дві третини призначають Верховна Рада та з'їзд суддів України. Оскільки за Конституцією цей Суд складається з вісімнадцяти суддів, то Президент, Верховна Рада і з'їзд суддів призначають по шість суддів Конституційного Суду (пункт 22 ст. 106, ст. 148).

До повноважень Президента відноситься також утворення, реорганізація і ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Ці заходи Президент здійснює за поданням Прем'єр-міністра. При цьому він може діяти лише в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання органів вико­навчої влади (пункт 15 ст. 106).

Конституція врегульовує і ряд питань, пов'язаних з відносинами Президента і Верховної Ради. Зокрема, Президент наділений правом припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (пункт 8 ст. 106).

Проте таке формулювання конституційної норми навряд чи може привести до здійснення Президентом зафіксованого в ній права. Це переважно право самої Верховної Ради, оскільки прове­дення чи не проведення пленарних засідань залежить виключно від неї. Досить, наприклад, зібратись депутатам на півгодинне пле­нарне засідання, як проголошене Конституцією право Президента на розпуск Верховної Ради втрачає всякий сенс.

З правом Президента на розпуск Верховної Ради кореспон­дується його право призначати позачергові вибори до Верховної Ради у строки, встановлені Конституцією. Такі вибори мають бути призначені і проведені протягом шістдесяти днів з дня опубліку­вання рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради (пункт 7 ст. 106).

Президент України як глава держави користується правом законодавчої ініціативи. При цьому законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, мають розглядатися Верховною Радою позачергово (ст. 93).

Спеціальні повноваження Президента закріплено і щодо вне­сення на розгляд Верховної Ради законопроекту про внесення змін до окремих розділів Конституції. Це торкається передусім розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України". Таким правом, крім Президента, користуються ще не менш як дві третини від консти­туційного складу Верховної Ради. Якщо такий законопроект буде прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент призначає всеукраїнський рефе­рендум, який має затвердити цей закон (ст. 156). Така ускладнена процедура встановлена для того, щоб запобігти необгрунтованим, поспішним змінам Конституції, її вихідних, принципових положень. До повноважень Президента віднесено також проголошення все­українського референдуму за народною ініціативою (пункт 6 ст. 106).

Президент як глава держави є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Діючи в цій якості одноособово, він призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил, інших військових формувань, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (пункт 17 ст. 106). Акти Президента з цих питань мають бути скріплені підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання (частина 3 ст. 106). Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові, формує її персональний склад. За посадою до складу Ради на­ціональної безпеки і оборони України входять Прем'єр-міністр, міністр оборони України, голова служби безпеки України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України.

Рада національної безпеки і оборони координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, її рішення вводяться в дію Указами Президента України (ст. 107).

Конституція містить ряд положень, що визначають повнова­ження Президента в разі збройної агресії проти України або загрози воєнного нападу. Деякі з цих повноважень Президент має узгоджу­вати з Верховною Радою. Так, оголошення стану війни здійснюється шляхом внесення Президентом відповідного подання до Верховної Ради (пункт 19 ст. 106). До повноважень Президента України відне­сено прийняття рішення про використання Збройних Сил у разі збройної агресії проти України (пункт 19 ст. 106). Президент відпо­відно до закону приймає також рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (пункт 20 ст. 106).

Ряд рішень Президента потребують наступного затвердження Верховної Ради. Це, зокрема, рішення Президента про введення в Україні або в окремих ЇЇ місцевостях надзвичайного стану, а також рішення щодо оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації (пункт 21 ст. 106). Акти Президента з цих питань мають бути скріплені підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Президент представляє Україну в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України (пункт З ст. 106). Будь-яка інша особа, яку б високу посаду вона не обіймала в державі, виступати від імені України в цілому права не має. Вона може репрезентувати відповідний орган держави — Верховну Раду чи Кабінет Міністрів, укладати угоди від імені цих органів, але не від держави в цілому. Таке повноваження є виключно прерогативою глави держави, тобто Президента України.

У сфері міжнародних відносин Президент здійснює й ряд інших повноважень. Зокрема, він приймає рішення про визнання інозем­них держав, встановлення з ними дипломатичних стосунків, призна­чає і звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (пункти З, 4, 5 ст. 106).

До повноважень Президента віднесено і присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів (пункт 24 ст. 106). Проте акти Президента і з цих питань підлягають скріпленню підписами Прем'єр-міністра і відповідного міністра, який відповідальний за цей акт та за його виконання.

Однією з важливих функцій Президента є нагородження дер­жавними нагородами, які відповідно до пункту 5 частини другої ст. 92 Конституції мають встановлюватись Верховною Радою; Кон­ституцією (пункт 25 ст. 106) передбачено також встановлення прези­дентських відзнак та нагородження ними.

Здійснює Президент й інші функції, притаманні главі держави. Він приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, а також про надання притулку в Україні (пункт 26 ст. 106), здійснює помилування громадян, засуджених судами України (пункт 27 ст. 106).

Як глава держави Президент має постійно інформувати широку громадськість, депутатів про основні напрями політики держави, про чергові завдання, які постають на шляху її розвитку. Саме в цьому плані Конституція встановлює, що Президент "звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими послан­нями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє стано­вище України" (пункт 2 ст. 106).

Ці звертання Президента до народу і до парламенту не можна розглядати як суто інформаційні. Адже в них Президент викладає своє бачення ситуації, в якій перебуває держава, накреслює шляхи подолання перешкод, що заважають її поступальному розвиткові. Зрозуміло, що викладені в цих посланнях положення аж ніяк не можуть витлумачуватись як обов'язкові для застосування їх парла­ментом. В системі розподілу владних повноважень Верховна Рада посідає своє, тільки їй притаманне місце. Відповідно до ст. 75 Конституції вона є єдиним органом законодавчої влади країни, який має своє визначене коло повноважень (ст. 85), при цьому ряд питань, як це закріплено у ст. 92 Конституції, може визначатись або встановлюватись лише законами України. Парламент, члени якого обрані їх виборцями, і Президент, обраний всенародно, є головними і легітимними центрами вироблення політики держави, що виключає будь-який диктат одного з цих інститутів щодо іншого.

Разом з тим позиція Президента як глави держави, його бачення шляхів розвитку суспільства не можуть не позначатись на діяльності інших владних структур. Парламент, працюючи над розвитком правової бази держави, має так чи інакше узгоджувати свої рішення з позицією Президента, оскільки лише за таких умов може бути забезпечено злагодженість функціонування всього державного механізму, стабільність суспільства і державної влади.

Навіть якщо більшість депутатів не поділяє поглядів Президента на розв'язання тих або інших проблем, на зміст необхідного законодавчого врегулювання конкретних суспільних відносин, не

рахуватись повністю з позицією Президента вони не можуть. Адже Президент зможе використати своє право і накласти вето на кон­кретний законопроект. І тому пошук компромісів, побудований на врахуванні позицій кожної з названих владних структур, є найбільш раціональним і логічним у виробленні політики держави. В цьому саме і полягає державна мудрість і мистецтво управління справами суспільства.

Що ж до уряду, то позиція Президента в конкретних питаннях має для нього обов'язкову силу. По-перше, як це зазначено в ст. 113 Конституції, Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і у своїй діяльності має керуватись не тільки Конституцією і закона­ми України, а й актами Президента, прийнятими, зрозуміло, в межах його повноважень. І, по-друге, відповідно до пункту 16 ст. 106 Конституції Президент має право скасовувати той чи інший акт Кабінету Міністрів, що не відповідає визначеній ним позиції. Саме це й визначає імперативність офіційної позиції Президента щодо діяльності уряду.

Важливою функцією Президента є його участь у законодавчому процесі. Вище вже згадувалось про належне Президентові за Конституцією право законодавчої ініціативи і про його право на­полягання на розгляді внесених ним законодавчих пропозицій, в першочерговому порядку, про його право ініціювати питання, пов'язані з внесенням змін до Конституції.

Проте цим участь Президента у законотворчому процесі не вичерпується. До його найважливіших функцій належить промуль­гація і оприлюднення законів України. За Конституцією схвалені Верховною Радою закони підписуються її Головою і направляються Президентові. Президент, отримавши закон, протягом п'ятнадцяти днів має підписати його, взявши тим самим до виконання, або ж, в разі незгоди, повернути цей закон Верховній Раді зі своїми вмотивованими і сформульованими зауваженнями для повторного розгляду.

Верховна Рада може врахувати ці зауваження Президента, доопрацювати закон, повторно його розглянути, схвалити і знову направити Президенту на підпис. Але вона може і не погодитись із зауваженнями Президента і внести цей закон в попередній редакції на повторний розгляд Верховної Ради з тим, щоб подолати президентське вето. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів (частина 4 ст. 94).

Як згадувалося вище, Президенту на перегляд схваленого Верховною Радою тексту закону відводиться п'ятнадцять днів після його отримання. У разі, якщо Президент протягом цього встанов­леного Конституцією строку не повернув закон для повторного його розгляду Верховній Раді, закон вважається схваленим Прези­дентом і має бути ним підписаний та офіційно оприлюднений (частина 3 ст. 94).

Підписання і оприлюднення прийнятих парламентом законів — традиційна для всіх країн функція глави держави, яка завершує законодавчий процес наданням закону, через його промульгацію Президентом, обов'язкової сили. Проте чинність закон набирає через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його оприлюд­нення.

Перехідні положення, які складають XV розділ нової Консти­туції, наділяють Президента також правом видавати укази з еконо­мічних питань, не врегульованих законом. Включення такого положення до Конституції обумовлювалось обставинами перехід­ного періоду, необхідністю оперативного розв'язання економічних питань.

Разом з тим це право Президента України обмежене рядом формальних моментів.

По-перше, ці укази Президента мають бути схваленими Кабіне­том Міністрів і скріплені підписом Прем'єр-міністра.

По-друге, разом з виданням такого указу Президент в порядку здійснення свого права на законодавчу ініціативу має одночасно подати до Верховної Ради відповідний цьому указу законопроект.

Встановлено і спеціальну процедуру набрання чинності указами Президента з економічних питань, не врегульованих законом. Передбачено, зокрема, що такий указ Президента вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законо­проекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить законопроект більшістю від її консти­туційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань. Таким чином, якщо Верхов­на Рада протягом тридцяти днів схвалить ініційований Президентом проект закону і тим самим врегулює в законодавчому порядку економічні питання, яким присвячено указ Президента, цей указ не набирає чинності. Порушені в ньому питання регулюватимуться законом, схваленим за законодавчою ініціативою Президента.

Якщо ж Верховна Рада не погодиться з внесеним Президентом законопроектом і відхилить його більшістю від її конституційного

складу, указ Президента також не набирає чинності і порушені в ньому питання залишаються неврегульованими. Для того щоб їх врегулювати, необхідна або власна ініціатива Верховної Ради, її комітетів, або ж новий, змінений указ Президента і нове ініціювання проекту відповідного закону.

Сказане вище означає, що прийнятий указ Президента з еко­номічних питань, не врегульованих законом, набирає чинності у двох випадках. По-перше, коли Верховна Рада протягом тридцяти днів не спромоглася або схвалити або відхилити внесений Прези­дентом проект відповідного закону і, по-друге, коли Верховна Рада не спромоглася зібрати належної кількості голосів для схвалення або відхилення такого законопроекту.

Указ Президента, що набрав чинності, діє аж до того, доки Верховна Рада не прийме відповідного закону, що регулюватиме дане питання.

Отже, в сфері законотворчої діяльності Президент за новою Конституцією відіграє активну роль: від законодавчої ініціативи, накладання вето на схвалені Верховною Радою закони, що не відповідають Конституції або визначеній програмі діяльності дер­жави і до нормативного врегулювання економічних питань, які не знайшли свого законодавчого закріплення.

Перелік повноважень Президента як в сфері нормативного регулювання суспільних відносин, так і в сфері втілення Конституції і законів України в життя, його вплив на діяльність уряду, здійсню­вану в державі кадрову політику ставить його у проміжне становище між всіма гілками влади. Якщо ж врахувати й те, що він є главою держави і тільки він може уособлювати державу як в середині країни, так і за її межами у відносинах з іншими державами, що він виступає як гарант додержання Конституції, прав і свобод людини і грома­дянина, то є всі підстави виділяти його в окрему гілку влади, яка має бути цементуючим началом в усьому державному механізмі.

Така точка зору щодо ролі і статусу Президента неодноразово висловлювалась в юридичній літературі і неупереджений аналіз його повноважень дає всі підстави для визначення її обгрунтованою.