Тема 5 Контексты надлежащего глобального правления

(Global good governance)

Будет ли реализован проект творческой цивилизации (Ф. Знанецкий)? Цивилизация профессионалов на распутье. Глобальная профессиональная революция и культура. Global good governance как идеологема глобальной управленческой революции.

Всякая цивилизация, по Знанецкому, образует органическое единство на базе определенного комплекса идей. Выработка их составляет основное содержание цивилизационного процесса как творчества. Примером «поэтизирующего» объяснения можно считать определение идеала как «воображение какой‑то новой формы жизни», которое относится скорее к художественной деятельности, чем к социальной. Выработка идеалов не может быть уделом основной массы общества, которая инертна, безынициативна, стремится к рутинным актам, подражательству. Она удел только «интеллектуальной аристократии», т. е. «совокупности классов, лидирующих в данную эпоху». Знанецкий имеет в виду лидерство в творчестве, интеллектуальном подвиге, а не в имущественной или иной сфере.

Правда, интеллектуальное господство должно дополняться механизмом социально‑политической власти, чтобы элита имела возможность принуждать безразличную к творчеству толпу усвоить добытые для нее ценности. Цивилизация может существовать лишь постольку, поскольку в ней исправно действует механизм производства ценностей с их последующим усвоением толпой. «Аристократия духа» может потерять творческую способность, что всегда присутствует как тенденция, например, привилегированного социального статуса, или же перестанет получать импульсы за счет творческих индивидов из толпы.

Катастрофа наступает вследствие не только вырождения духовных лидеров, но и социальных катаклизмов. Этот тип деструктивных действий, к которым Знанецкий относит бунт и революцию, особенно опасен для цивилизации, ибо порождается главным образом самодеятельностью «низов», толпы. «Каждая война, – пишет Знанецкий, – каждая революция высвобождает даже в наилучшим образом организованных общественных группах психологию толпы, которая ведет дело разрушения значительно дальше, чем первоначально мыслилось».

Таким образом, истинной причиной кризисности европейской цивилизации, которая толкает к катастрофическому концу, является, по Знанецкому, социально‑политическая ситуация в положении «низов» – их активность, конфликт с лидером общества, притязания на господство, т. е. массовые демократические движения. Охранительными усилиями «лидирующего меньшинства» создан ценностный базис западной цивилизации, гарантирующий ее безболезненную эволюцию и даже прогресс.

Знанецкий называет основные идеалы духовной элиты:

1) идеал владычества над природой, давший толчок развитию технического прогресса;

2) идеал богатства общественного и частного, на котором строится благосостояние общества и предприимчивость;

3) народный и демократический идеал, в силу которого государство служит общественным целям;

4) идеал сострадания и сочувствия к людям, побуждающий к улучшению жизненных условий человека;

5) религиозный идеал;

6) эстетический идеал;

7) ценность науки.

По своей сути это ценностный кодекс буржуазного общества, представленный в весьма абстрактном виде и рекомендуемый как средство усмирения и господства над массой. Идеологический смысл культурологии Знанецкого сводится фактически к утверждению, что отступление от этих ценностей равнозначно разрушению буржуазного общества, что представляется им как катастрофа цивилизации.

Современное государство‑нация (nation‑state), теряя обретенные в эпоху позднего модерна роли «отца‑благодетеля» (социальное государство в самых различных национальных вариантах) и «форейтора прогресса» (государство как реципиент и распорядитель программ развития), оказалось на распутье. Глобальные революционные изменения 1980‑х гг. – демократические революции «третьей волны», очередная менеджеральная революция и информационная революция – вызвали серию реформ государственной службы, обусловленную модернизацией систем государственного управления. Государство, чтобы продемонстрировать конкурентоспособность с другими институтами становящегося глобального мегаобщества, должно стать эффективной демократичной сервисной службой глобального гражданского общества. Ключевая проблема современного общества повышенного риска – устойчивость к кризисам разного рода. Согласно неолиберальной доктрине «нового государственного менеджмента» (new public management) современное государство, чтобы стать эффективным, обязано освоить новейшие технологии корпоративного менеджмента и передовые методы оказания услуг населению, осуществить демократизацию форм взаимодействия с гражданским обществом, а также децентрализацию структур управления, включая создание частных агентств, которым делегируются определенные функции по обслуживанию граждан и корпораций.

В 1990‑е гг. выяснилось, что глобализация и свободный рынок сделали государства в этом анархичном мире менее управляемыми, однако до тех пор, пока не отстроена система управления глобальным мегаобществом, роль национальных правительств на мировой арене не только не уменьшалась, но возрастала. Ход политических событий 1990‑х гг. побуждает согласиться с диагнозом, сделанным на рубеже истекшего десятилетия Дж. Розенау, – глубина глобальных структурных трансформаций в «зоне бифуркаций» может быть понята исходя из двойственной картины, определяемой напряжением между двумя мирами – традиционным государственно‑центричным и возникающим на наших глазах полицентричным, где ключевую роль играют транснациональные корпорации, неправительственные организации, профессиональные объединения и этнические меньшинства. Взаимодействие этих миров строится на сочетании кооперации и конкуренции, а не на конфронтации. В связи с этим можно говорить об основных вызовах, с которыми сталкивается институциональная структура современного государства.

Во‑первых, растет разрыв между официальными и реальными властными полномочиями в силу того, что правительства с их наднациональными и региональными органами, используя информационные технологии (e‑mailgovernment), становятся узловыми пунктами глобальных политических сетей, включающих международные гуманитарные организации, глобальные корпорации, элиты и технологии, деятельность которых по‑прежнему в немалой степени зависит от влияния правительственных структур.

Во‑вторых, обостряются конституционные проблемы, связанные с распределением и использованием властных полномочий внутри правительств, во взаимодействиях с другими правительствами, между правительством и народом, между правительством и рыночными институтами.

В‑третьих, передача административно‑государственных функций подведомственным структурам в целях предоставления услуг, регулирования и легитимации деятельности, принятия решений и разрешения конфликтных ситуаций оставляет за правительством роль главного, но отнюдь не единственного арбитра и радетеля государственных интересов.

В‑четвертых, в «век институционального плюрализма» резко увеличивается количество и разнообразие институциональных форм, отправляющих административно‑государственные функции.

Таким образом, глобализация вынуждает правительства делиться с другими институтами своими полномочиями верховного правителя и арбитра, сохраняя роль высшего правового, политического и морального авторитета. Именно в этом следует видеть источник растущего влияния государства на многообразные глобальные сети. Благодаря этим функциям государственные органы осуществляют глобальную координацию деятельности рыночных и государственных структур, свободных ассоциаций граждан, общественных движений. В этом смысле глобальные сети играют роль своеобразного инструмента глобального управления (global governance).

Р. Родс, один из ведущих британских теоретиков нового подхода в государственном управлении, обращает внимание на то, что сетевые структуры, используемые в качестве инструмента управления, оказывают обратное влияние на государственные органы. Следует говорить о взаимном рефлексивном управлении в рамках global governance. Это вызвано тем, что данный тип управления имеет дело с самоорганизующимися межорганизационными сетями. Родс выделяет следующие важнейшие характеристики сетевых структур:

1) взаимозависимость между организациями; governance позволяет контролировать и непосредственно влиять на деятельность не только государственных, но и негосударственных структур; меняющаяся граница государственного влияния делает подвижными и трудноуловимыми границы между государственным, частным и общественным секторами;

2) взаимодействие между членами сети обусловлено потребностью в обмене ресурсами и согласовании целей и общих намерений;

3) взаимодействие между членами сети напоминает игру, которая строится на взаимном доверии и регулируется правилами, разрабатываемыми всеми участниками;

4) самоорганизующиеся сети обладают значительной степенью автономии по отношению к государству, которому они неподотчетны; однако государство, не занимая привилегированной позиции по отношении к сетям, может косвенно и частично направлять их функционирование.

По оценке К. Н. Мэрфи, 1990‑е гг. показали, что в рамках зарождающегося глобального управления глобального «сдвига власти» от государств с их национальными суверенитетами к глобальным межправительственным организациям или к системе международных режимов не наблюдалось. Речь идет скорее о фундаментально новой тенденции мирового развития: на глобальном уровне «частные» власти регулируют и государства, и во многом всю транснациональную экономическую и социальную жизнь. В первую очередь это:

• частные агентства, занимающиеся оценкой платежеспособности;

• глобальные олигополии в страховом бизнесе, бухгалтерском деле и консалтинге;

• глобальные и региональные картели в промышленности.

Кроме того, существенно возросло влияние следующих центров власти:

• интегрированная на международном уровне мафия;

• узкий круг экономистов, которые определяют нормы профессии и тем самым оказывают регулирующее воздействие на министерства финансов, наиболее влиятельные межправительственные органы и частные структуры.

Амбивалентность методов глобального управления может стать фактором, дестабилизирующим мировую ситуацию. Это наглядно демонстрировали финансовые кризисы 1997–1998 и 2008–2009 гг. Фактически речь идет об овладении управленческими техниками влияния на волновые процессы, интенсивность и направленность которых определяется культурными архетипами, детерминирующими динамику глобализации.

Информационная революция сделала практически значимым вопрос о радикальной смене технологий управления международными связями, ориентированными на кооперацию, а не на конфронтацию. Беспрецедентный рост региональных и глобальных сетевых структур разного рода привел к появлению принципиально новых игроков, образовавших, по Дж. Розенау, «полицентрический мир», который вступил в явную конкуренцию с «государственно‑центричным миром». С этой точки зрения фазу неопределенности глобализации можно представить как переход к новой системе координации многосторонних действий на международной арене под одновременным воздействием различных культурных архетипов.

Интерпретацию этого перехода предложил испанский исследователь Х. А. Алонсо. Он подчеркивает, что вопреки идеологическим мифам неолиберализма о монополии рыночных механизмов «глобализованный мир, а следовательно, и каждый игрок на международной арене находится под влиянием трех основных интериоризованных либо воздействующих извне механизмов распределения и координации: рынка, организационной иерархии и системы ценностей, регулятивное ядро которой составляют этические принципы». Весь вопрос в том, какая из организационных культур доминирует в деятельности конкретного субъекта. Поэтому культурный архетип кооперации может быть последовательно сфокусирован на любую организационно‑культурную доминанту, что позволяет говорить о разных фазах эволюции системы международного многостороннего сотрудничества.

Базисом глобальной, многосторонней системы координации международных действий стала «ялтинская система» международных отношений, в рамках которой сложился биполярный (т. е. конфронтационный) мир, превратившийся в арену борьбы двух сверхдержав за мировую гегемонию.

На новой фазе, считает Х. А. Алонсо, гегемония США отнюдь не гарантирована, так как двойственная политика (сохранение ведущей роли и максимальное включение всех стран в мировой политический процесс), которую проводят Соединенные Штаты и их ближайшие партнеры, внутренне противоречива. Но одновременная реализация в разных частях мира нескольких сценариев повышает надежность национальной политики в условиях глобальной неопределенности. Как следствие наблюдается тенденция создания временных и гибридных (а потому и ограниченных) форм координации международных действий (например, «Большая восьмерка», региональные структуры с неопределенными функциями и полномочиями). Они служат своеобразными площадками для политического торга, но разрешить кардинальные противоречия, с которыми сталкивается мировое сообщество, не позволяют.

Выход из сложившейся ситуации Х. А. Алонсо видит в перефокусировке многосторонней системы координации международных действий на новую систему ценностей. Именно в ценностях гражданского общества он видит способ разрешения перечисленных противоречий.

Новая многосторонняя система координации международных действий должна соответствовать следующим нормативным принципам:

• вместо иерархической и эксклюзивной многосторонности мировое сообщество должно руководствоваться принципом демократической многосторонности, опирающейся на демократические методы достижения консенсуса;

• деятельность многосторонних организаций должна обрести демократический характер с подключением институтов гражданского общества, а не только государственных структур;

• формулировка универсальных прав человека должна получить конкретное позитивное содержание в соответствии с социальными условиями и возможностями для развития каждого человека;

• проблема глобального управления должна быть решена на основе программы, учитывающей многомерный характер данной проблемы и позволяющей разграничить сферы действия эффективных рыночных механизмов и сферы коллективных (международных) действий, направленных на сохранение общечеловеческого достояния и на решение гуманитарных вопросов.

Государство‑нация, задавая естественные рамки действия всех институтов гражданского общества, тем самым до сих пор обеспечивало их легитимность. Может ли глобальное гражданское общество, не имея аналогичных нации коллективистских форм самоидентичности, решить эту проблему?

Формирующееся на наших глазах глобальное мегаобщество обладает всеми признаками открытого общества, но автоматически не обеспечивает торжества демократии в глобальном масштабе. Глобальная тенденция перехода от доминирования вертикальных иерархических структур к быстрому росту разнообразных горизонтальных сетевых структур, сопровождаемому «революцией в умениях и навыках», которая охватывает аналитические способности человека, его эмоциональный мир и способности к воображению, привела к тому, что государственно‑центричный мир потерял монополию на международной арене. Но именно растущее сообщество демократических государств на протяжении XX в. было гарантом демократических прав и свобод. Кумулятивный эффект процессов либерализации, коммерциализации и демократизации вызвал глобальное изменение роли национального государства, что поставило перед демократической общественностью вопрос о поиске новых демократических процедур, не исключающих способа принятия решения большинством голосов, которое основано на чувстве национальной идентичности. Модель принятия решения в результате рационального и всестороннего обсуждения, проводимого экспертами, также базируется на чувстве коллективной идентичности (экспертократия, по Ю. Хабермасу) и может быть дополнена моделью интерактивных опросов телезрителей или участников других телекоммуникационных сетей (телекратия). Однако без демократизации международных глобальных и региональных институтов парадокс демократического управления разрешить не удастся. Если нет коллективистской идентичности, то демократические механизмы принятия решения представляются малоэффективными.

По мнению М. Цюрна, можно создать на наднациональном уровне условия, компенсирующие космополитический демос и обеспечивающие нормальную жизнедеятельность демократического политического сообщества:

• в области прав – гражданских, общечеловеческих и социальных – признание каждого автономным индивидуумом, имеющим право на личную самореализацию, в том числе на наднациональном уровне. Такие условия созданы в странах ОЭСР. Европейская комиссия по правам человека отслеживает их соблюдение;

• взаимное доверие между членами политического сообщества, подразумевающее, что взятые кем‑то однажды обязательства непременно будут им соблюдаться;

• общественный дух (public spirit, gemeinsinn), характеризующий полноценный демос, каждый представитель которого готов поставить коллективные интересы выше индивидуальных.

• публичный дискурс, являющийся практическим воплощением общественного духа в коммуникативных сетях, чья эффективность непосредственно зависит от степени развитости навыков публичной коммуникации у членов политического сообщества. Пока в элитных сетях доминируют интересы транснациональных корпораций, ключевым остается вопрос, сумеет ли широкая общественность сместить центр тяжести в этой публичной коммуникации;

• солидарность внутри глобального политического сообщества, свидетельствующая о готовности каждого индивидуума пожертвовать ценным для себя во имя общих интересов.

Предварительный анализ, проведенный М. Цюрном, показывает, что перечисленные предпосылки формирования политического сообщества, которое могло бы стать системообразующим элементом глобального гражданского общества, находятся в весьма разной степени зрелости. Слабейшими звеньями демократического устройства мегаобщества вследствие наблюдающейся даже в развитых странах культурной разнородности являются публичный дискурс и солидарность. Но культурная разнородность может стать не столько источником разобщенности, сколько вызовом, стимулирующим поиск и применение демократических процедур, развитие демократических институтов, в первую очередь международных территориальных органов представительной демократии. Важную роль в этом могут сыграть международные неправительственные организации, формирующийся сектор волонтерского труда при условии, что удастся разрешить дилемму, с которой сталкиваются активисты этих организаций и этого сектора, освоившие риторику глобализма и экономического неоконсерватизма – как трансформировать мир, составной частью которого себя ощущаешь? Опыт ЕС показывает, что создание наднациональных демократических институтов должно начинаться с региональных структур, в рамках которых культурная гибридизация позволит интенсифицировать образование коллективных идентичностей, отвечающих духу глобального гражданского мегаобщества. Речь идет о формировании культурных регионов как «точек роста» глобальной политической культуры.