(Мерфи э. С. Good Governance: Концепция универсального применения?)

Internationale Politik. 2002. № 8

В течение двух последних десятилетий «governance» становилось все более и более важным ингредиентом, входящим в рецепты структурной реформы как отдельных народных хозяйств, так и мировой экономики. «Governance» сделалось ключевым понятием современной политической экономии. Оно используется как для разъяснения, так и для описания процессов в рамках всемирных усилий по выявлению воздействия глобализации на всевозможные уровни социально‑экономической организации. Тем не менее дать определение понятия «governance» сложно. По мере расширяющегося употребления у него появляется все больше значений. Всемирный банк, который одним из первых стал пропагандировать это понятие, определяет «governance» как «традиции и институты какой‑либо страны, посредством которых власть используется для общего блага». Это включает, во‑первых, процедуру выборов, контроля и замены носителей власти, во‑вторых, способность правительства эффективно использовать имеющиеся у него ресурсы и проводить разумную политику, в‑третьих, уважение государством и гражданами тех институтов, которые регулируют их экономическое и социальное взаимодействие.

Подобное понимание «governance» в смысле ответственного правления легко спутать с простым осуществлением полномочий на управление («government»), однако эти концепции отделяются друг от друга. Когда речь идет о правлении, то сильнее акцентуируется эффективность институтов, в случае с управлением выделяются, скорее, процедуры и процессы осуществления властных полномочий. Ответственное правление выходит за рамки описательного или устоявшегося понимания политической организации и определяет тот способ, с помощью которого институты могут установить и провести в жизнь правила, определяющие отношения между социальными субъектами. «Governance» состоит в значительной мере в организации взаимодействия. В плане инструментария это охватывает создание институтов, которые, в свою очередь, определяют средства, цели и правила коллективного действия. Изменяя стимулы, институты могут вдохновить действующих лиц и придать им способность усваивать стратегии выхода из затруднительных ситуаций за счет коллективных действий – это проблемы, которые возникают, скажем, когда результат индивидуальных рациональных решений необязательно идет на пользу общему благу.

Разумеется, государство не является единственным игроком в национальной политической экономии, но оно остается субъектом, обладающим наибольшей властью, который координирует, улучшает и осуществляет взаимодействие тех, кто живет в национальном государстве. Государство состоит из множества институтов, договаривающихся с другими негосударственными социальными институтами и отдельными гражданами.

Неолиберализм

В 1980‑х гг. народные хозяйства во всем мире осуществили мероприятия по структурной адаптации и провели неолиберальные экономические реформы или соответственно таковые были им навязаны. Представители «вашингтонского консенсуса» выдвигают тот аргумент, что долговой кризис многих развивающихся стран был спровоцирован никуда не годным осуществлением программ замещения импорта путем создания собственной промышленности, которые подчинили рынок идеологическим, намеченным государством целям. Новые, обретшие независимость государства возложили на себя задачу изымать прибыли, получаемые в народном хозяйстве, и направлять их на инвестиции, чтобы под популистскими лозунгами стимулировать таким образом экономическую независимость и распределение благосостояния. Однако ввиду того что были ликвидированы стимулы к извлечению максимальной прибыли и отменены рыночные механизмы ориентированного на спрос распределения ресурсов, государства сами стали товаропроизводителями и нетто‑импортерами. Временное увеличение ликвидности на международных рынках капиталов побудило к безответственной раздаче кредитов и предоставило популистским государствам шанс оттянуть кризис за счет получения кредитов. Когда же спад, последовавший в конце 1970‑х – начале 1980‑х гг. привел к оскудению потоков капитала, государство было более не в состоянии затушевывать свои недостатки, правительства начали просрочивать погашение государственных долгов и изъяны государственных стратегий развития стали очевидны всем.

Решение этой проблемы, утверждали Всемирный банк, Международный валютный фонд (МВФ) и лидеры промышленно развитых стран, состоит в том, чтобы в очередной раз внедрить в народные хозяйства идеи рыночной экономики, а также вновь активизировать усилия в международной торговле на основе ориентированного на экспорт развития.

Таким образом, в 1980‑х гг. международные финансовые организации (находившиеся под влиянием и поощряемые неолиберальными экономистами и их приверженцами в западной политической системе) преследовали во всем мире стратегию, направленную на то, чтобы в некризисные периоды поставить экономическую поддержку в зависимость от структурных реформ в народных хозяйствах, от реформ, которые стимулировали бы развитие рынка и предписывали государству отрешение от экономической деятельности.

Результаты этой стратегии оказались неоднозначными. Некоторые государства (в том числе такие видные представители Латинской Америки, как Аргентина и Бразилия) значительно либерализовали свои народные хозяйства. Африканские государства, казалось, не хотели или были не в состоянии радикально ограничить свое вмешательство в экономику, а когда они это сделали, последовал экономический коллапс. Ближний Восток, казалось, был в то время особо устойчивым к подлинным структурным преобразованиям, хотя уже в начале 1970‑х гг. в официальных дебатах там активно использовался язык «infitah» (политики экономической и политической открытости).

Однако вскоре стало очевидно, что при использовании проверенных рецептов либерализации были оставлены вне поля зрения некоторые проблемные пункты. Прежде всего рынки в развивающихся странах были зачастую очень слабыми, несовершенными или не существовали вообще. Низкие доли накоплений, нехватка ресурсов для финансирования дорогостоящих социальных программ, отсутствие средних предприятий в промышленности, спекулятивная международная среда и недостаточные распределительные структуры – все это в совокупности наводило на мысль о том, что государство и дальше должно играть решающую роль в управлении развитием страны.

Даже в случае с Латиноамериканскими странами, которые поначалу развивались успешно, радикальная позиция правительств – «руки прочь от экономики» – привела к явным перекосам в распределении ресурсов: низким темпам вложения инвестиций, большому оттоку капитала и т. д., аргументирует Алехандро Фоксли. Посему очевидно, что активная регулирующая роль правительства столь же необходима, как и государственное вмешательство в форме целенаправленных социальных программ для защиты малоимущих слоев населения. В случае с Африкой выдвигался даже тот аргумент, что государство должно оставаться важнейшим экономическим игроком ввиду того факта, что там мало других агентов или вообще нет субъектов, которые в состоянии взять на себя национальную роль.