6. Сучасні теорії муніципального права

Наука муніципального права є сукупністю науко­вих ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона вико­нує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають.

Існування ідеї місцевого самоврядування пов’язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядницькою ідеєю, вчен­ням про природні права людини, вченням про громадянське сус­пільство, поглядами буржуазних просвітителів, соціалістів-утопістів, представників інших напрямів наукової думки). Юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється понад двохсот років.

Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені в кінці XVIII – першій половині ХІХ ст. Представниками французької, бельгійської та німецької юридичних наук. Саме в цей час виникають дві класичні теорії місцевого самоврядування: теорія природних прав вільної громади (теорія вільної громади, громадівська теорія), державницька теорія.

1)Теорія природних прав вільної громади. В якості ідейного джерела місцевого самоврядування висту­пає вчення про природне право, яке з античних часів є найваж­ливішою філософсько-ідеологічною течією. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про спра­ведливість, що втілюються в загальнолюдських принципах сво­боди та рівності.

Основні положення теорії природних прав вільної громади сформульовані маркізом д’Аргенсоном Гійомом Туре під час Великої французької революції і були законодавчо закріплені в актах Національних зборів Франції 1790 р. Основа теорії – положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить державі, бо це окрема громадська влада. Право територіальної громади управляти самостійно власними справами – таке ж невід’ємне і природне право, як і права та свободи людини. Місцеве самоврядування є за цією теорією автономною щодо державної влади публічною владою.

Держава не утворює, а лише визнає громаду. На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа місцевої влади (місцевого самоврядування) — громада з її зви­чаєвим правом, як територіальний колектив людей, що прожи­вають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чер­гу є «федерацією» громад. Громада є інституцією, рівною держа­ві. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на са­моврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем).

Основоположними висновками цієї теорії є:

1) коло громад­ських справ відрізняється від справ державних;

2) громада є суб’єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме;

3) органи місцевого само­врядування обираються лише членами громади;

4) посадові осо­би самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі»‘.

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недотор­канності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, бу­ла досить вразливою, тому що важко обґрунтувати невідчужува­ність прав, зокрема великих територіальних самоврядних оди­ниць (департаментів, областей), встановлених державою, з поси­ланням на їх природний характер.

Визнання категорій справедливості, свободи та рівності на­ціональними законодавствами різних країн, нормами міжнарод­ного права дозволило легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами та вирішувати їх. Саме з виборчими реформами пов’язана трансформація місцевої влади в XVІІІ — XІX ст.ст. в країнах Західної Європи. Принцип виборності місцевих влад відповідав ідеї представницького правління, яке висувалося на противагу феодальному абсолютизму. Таким чи­ном, ідея природних прав, втілена в юридичних інститутах, поси­лила самоврядну доктрину положеннями про участь у здійсненні управлінських функцій усіх громадян. Якщо первісне ідея місце­вого самоврядування мала на меті розвинути у громадян відчут­тя належності до однієї спільноти, то з часом вона стала застосо­вуватися в зв’язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини. В цьому і полягає поєднання філософського вчення про природні права та доктрини місцевого самовряду­вання.

Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-пра­вовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

В XІX ст. сформувалося декілька наукових концеп­цій місцевого самоврядування, які по-різному тлумачили його сут­ність, особливості його взаємовідносин з дер­жавою. На становлення теорій місцевого самоврядування впли­нули праці представників утопічного соціалізму та комунізму (Т. Мора, Т. Кампанелли, Ш. Фур’є, Р. Оуена, А. Сен-Сімона, Ж.-Ж. Руссо тощо). Широке розповсюдження отримали погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму державності, які він називав -«республіками в мі­ніатюрі». Виникла концепція, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, що контролюється лише законом та су­дом, не підпорядковується урядові та його органам в центрі й на місцях.

Одним з перших, хто звернув увагу на ці проблеми, був А. Токвіль, який писав, що «громада є тим єдиним об’єднанням, яке так добре відповідає самій природі людини, тому що де б не збиралися разом люди, громада виникає сама собою». Далі він продовжує, що «не маючи громадських інститутів, нація зможе сформувати вільний уряд, однак справжнього духу свободи вона так і не здобуде». Ідеалом А. Токвіля було суспільство, яке функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асо­ціацій та громад. В системах врядування, заснованих на принци­пах децентралізації та самоврядування, він бачив реальну альтер­нативу державній автократії.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток за­конодавства країн Європи першої половини XІX ст.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов’янофільські ідеї про особливий шлях руської держави (Б. Чичерін). І все ж начала теорії природних прав вільної громади вважаються залученими з бельгійського та французького права.

2)Господарська (громадсько-госпо­дарська) теорія місцевого самоврядування прийшла на зміну теорії природних прав вільної громади. Вона також намагалась обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права, але акцентувала увагу на змісті комунальної діяльності, належності вирішення політичних питань до компетенції держави. Найвідомішими пред­ставниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков.

Ця теорія виходить з протистав­лення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів полягає підстава для повної самостійності орга­нів самоврядування. Органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом».

Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одини­ці з різного роду приватноправовими об’єднаннями (промисло­вими компаніями, благодійними фондами, об’єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на. те, що існування таких об’єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот (територіальних громад) - обов’язковий, а звідси бачили в «діяльності самоврядних місце­вих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної». Положення цієї теорії є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комуналь­ного та державного начал. В 2-й половині XІX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей зійшла з історичної аре­ни, її місце заступила державна (державницька) теорія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті рр. XІX ст.

3)Державна (державницька) теорія місцевого самоврядування вбачала в місцевому са­моврядуванні частину держави - одну з форм організації місце­вого державного управління. Будь-яке управління публічного ха­рактеру з цієї точки зору є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самовряду­вання розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом. Їх послідовник А. Михайловський розглядав самоврядування як част­ку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах. За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від само­врядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від цен­трального державного управління місцеве самоврядування здій­снюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах міс­цевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом».

Функції органів самоврядування «за своєю природою не відрізняються від функцій дер­жавного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між міс­цевими органами коронного управління та органами самовряду­вання має своїми підставами міркування доцільності: є справи, відносно яких можна пе­редбачити, що з ними краще впораються органи загальнодержавні і, навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місце­вим, зацікавленим не тим, щоб догодити вищому начальству, а тим, щоб задовольнити безпосередньо ним відомі нестатки місце­вого населення (справи дорожні, санітарні)». Ідеї державницької теорії співпали з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу з земським самоврядуванням, послідовну його ліквідацію та заміну на всій території держави системою Рад — централізо­ваною системою органів державної влади. Радянське само­врядування з його специфічною своєрідністю може бути поясне­но лише на основі цієї теорії.

В рамках загальної державної теорії місцевого самовряду­вання сформувалися два основних напрями:

політичний (Р. Гнейст);

юридичний (Л. Штейн).

Прихильники Р. Гнейста бачили підстави самостійності органів самоврядування в особли­востях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих по­сад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи працюють безплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст бачив істотну відмінну ознаку самовря­дування в тому, що посади самоврядування є почесними посада­ми: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплат­ними; в безоплатності він бачив гарантію незалежності від цен­тральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отри­мує за посаду гроші, завжди буде залежною і від посади, і від начальства. Подібна система, за Р. Гнейстом, забезпечує перебу­вання місцевого управління в руках тих, хто займає керівні поса­ди в суспільстві, і таким чином буде досягнуто гармонії держави і суспільства².

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій лише в порядку побічних, а не основних занять³. Якщо посадові особи коронної адміністрації є чиновниками-професіоналами, у яких служба є головним джерелом існування, то поса­дові особи органів самоврядування по суті залишаються обивате­лями, які заробляють кошти для життя з тієї чи іншої професії, а діяльність по самоврядуванню є для них побічним заняттям. Хоча ця теорія виділила одну з можливих форм, в які виливаєть­ся незалежне положення органів самоврядування на відміну від залежного органів коронної адміністрації, її суттєвим недоліком було те, що іноді важко визначити, яка саме професія для люди­ни є головною.

Інший прихильник концепцій Р. Гнейста — німецький вче­ний Нейкомп — на основі аналізу прусського законодавства дій­шов висновку, що самоврядування не залежить від міністерсько­го управління, підпорядковується лише законам країни, не отри­мує інструкцій від будь-якої вищої влади управління справами місцевості. Самоврядування він розглядав як протилежність мі­ністерському управлінню.

Послідовники Л, Штейна бачили підстави самостійності в тому, що органи самоврядування не є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державного управління. Вони розгля­дали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає по від­ношенню до держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот проявляється в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути влас­никами, вступати в різного роду зобов’язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійність щодо держави, але не встановлює ще самоврядування. Суб’єкта­ми самоврядування ці спільноти є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій дер­жавного управління.

Соціологічні концепції місцевого само­врядування розглядають са­моврядування як заперечення держави. Зокрема, Л. Гумплович писав, що «протилежністю до «державної діяльності» в більш вузькому її сенсі є поняття «самоврядування»...

Л. Дюгї, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності лю­дей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами, які утворюються в процесі розвитку та за­стосування їх різних здібностей.