5. Джерела науки муніципального права

Муніципальне пра­во - порівняно нова галузь наукових знань. В сучасній Україні ця наука пере­буває на стадії становлення, як і однойменна галузь права.

Наукове дослідження муніципального будівництва здійсню­ється на основі джерел муніципального права, під якими слід ро­зуміти сукупність теорій, концепцій, наукових праць, в яких міс­тяться знання про місцеве самоврядування.

Умовно систему доктринальних джерел науки муніципально­го права України можна поділити на три групи:

1) наукові праці дореволюційних вітчизняних та зарубіжних вчених, в яких роз­робляються та досліджуються проблеми муніципального права, історія його розвитку тощо;

2) наукові досягнення науки радян­ського будівництва;

3) сучасні наукові досягнення в сфері місце­вого самоврядування.

Наукові досягнення радянського будівництва, основним зміс­том якого було вивчення організації та діяльності місцевих рад як органів державної влади, як засобу залучення широких мас населення до управління державними і громадськими справами, здійснювалися в таких напрямах:

• участь вчених у законотворчій роботі з підготовки законів про відповідні ланки місцевих Рад - сільських, районних, об­ласних;

• вдосконалення організації і діяльності місцевих органів державної влади, їх системи та структури;

• підготовка наукових кадрів, створення наукових шкіл;

• підготовка підручників та навчальних посібників для вико­ристання їх в учбовому процесі при підготовці працівників орга­нів місцевих Рад.

Протягом 60—70 рр. в Україні тривала плідна робота щодо визначення правового статусу місцевих органів влади. Адже піс­ля прийняття у 1937 році Конституції УРСР, яка закріпила нову систему цих органів, до середини 60 рр. не з’явилося жодного законодавчого акту, що регламентував би організацію і діяльність місцевих Рад.

До розробки нових законів про ці органи Президія Верховної Ради УРСР залучала провідних вчених, що працювали над актуальними проблемами радянського будівництва: В.А.Барахтяна, В.Є.Бражникова, І.П.Бутка, С.О.Макогона, Р.С.Павловського, В.М.Терлецького, О.Ф.Фрицького та інших.

Завдяки їх роботі протягом 60-70 рр. були прийняті закони «Про сільську Раду депутатів трудящих Української РСР», “Про районну Раду депутатів трудящих Української РСР» і «Про обласну Раду депутатів трудящих Української РСР», які законо­давче визначили правовий статус місцевих органів влади.

Багато з положень цих законів були використані в процесі підготовки законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Наприклад, перший варіант майбутнього профільного закону мав таку назву: «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування».

Науковій розробці проблем радянського будівництва приді­лялася велика увага ще в 20-30 рр. Зокрема, в Академії наук УРСР з 1927 р. функціонувала кафедра радянського права і 6удівництва, а з 1934 р. - кабінет радянського будівництва. 1928 р. в Харкові було створено Інститут радянського будівництва і пра­ва (зараз Національна юридична академія ім. Я. Мудрого).

В основу становлення і розвитку науки про місцеве самовря­дування завжди покладався принцип наступності.

Саме тому подальша розробка актуальних проблем організації діяльності міс­цевих Рад відбувалася в період 60—70 рр., коли крім розв’язання питань вдосконалення системи, структури, форм і методів роботи пих органів, вивчалися також можливості покращення змісту їх роботи на підставі впровадження в їх організацію і діяльність Наукової організації управління.

Так, отримала схвальні відгуки у 1970 році колективна моно­графія В. В. Цвєткова, О. Ф. Фрицького та Л. П. Юзькова «Нау­ка управління і місцеві Ради», в якій досліджувалися наукові ос­нови організації і питання вдосконалення системи виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад. проблеми покращення діяль­ності виконавчого апарату місцевих органів влади.

Помітною подією в юридичній науці було й видання моно­графії О. Ф. Фрицького «Местные Советы народных депутатов и управление», яка побачила світ в 1977 р. У цій роботі розгля­далися актуальні на той час проблеми співвідношення влади і управління в діяльності місцевих Рад, цих органів з виконавчими органами, розглядалися питання співвідношення нормотворчості і виконання в діяльності місцевих Рад. Вперше висвітлювалася проблема участі цих органів у формуванні управлінських про­грам і визначення основних напрямків діяльності виконавчого апарату місцевих органів державної влади.

У межах зазначених проблем науковці досліджували як за­гальні питання організації влади на місцях, так і конкретніші пи­тання, такі, наприклад, як нормотворча діяльність місцевих Рад, організація і діяльність їх виконавчих комітетів, відділів і управ­лінь, Президій обласних Рад тощо.

Велика увага приділялася питанням вдосконалення системи, внутрішньої структури органів місцевих Рад: постійних комісій, апарату виконкомів, інших структурних підрозділів. Розв’язува­лись також проблеми покращення роботи депутатів, депутат­ських груп і постів, форм їх контрольної діяльності, зокрема, де­путатського запиту.

Тривало подальше вивчення проблеми вдосконалення форм і методів діяльності місцевих Рад: їх сесійної роботи, діяльності постійних комісій, індивідуальної й колективної форм роботи де­путатів.

Досліджувалися і методи роботи Рад: планування, контроль, координація, впровадження в роботу Рад автоматизованих сис­тем управління.

У період 70—80 рр. зазначені проблеми активно вивчали в своїх працях В.Є.Бражников, І.П.Бутко, М.І.Корнієнко, Р.С.Павловський, М.Ф.Селивон, А.І.Недогрєєва. В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинский, Р.К.Давидов та інші.

Так, основними напрямами наукових досліджень В.Ф.Погорілка були в ті роки питання визначення статусу цих органів функцій місцевих Рад, організації, діяльності і розвитку органів місцевого самоврядування зарубіжних (буржуазних) країн.

У 70-х рр. науковці плідно співробітничали з працівниками Президії Верховної Ради УРСР. Інститут держави і права АН УРСР та Київський державний університет ім. Т. Г. Шевченка на допомогу депутатам сільських і селищних Рад випустили серію брошур, присвячених організації і діяльності цих органів.

Багато з цих розробок було використано в процесі підготовки законодавчих актів, які визначили основи організації і діяльності місцевого самоврядування незалежної України.

Нові, актуальні дослідження проблем державного будівницт­ва, проведені науковцями у 70-80 рр., закономірно призвели до появи наукових шкіл на чолі з відомими вченими цієї галузі дер­жавознавства.

До Київської наукової школи входили В. М. Терлецький, В. Є. Бражников, В. В. Цвєтков, С. О. Макогон. Саме вони підготували таких науковців, як І. П. Бутко, М. 1. Корнієнко, В. Ф. Кузнєцова, В. Ф. Погорілко. О. Ф. Фрицький, Л. П. Юзьков та багато інших.

З наукової школи професора Харківського юридичного ін­ституту Р.С.Павловського вийшли такі визнані в юридичній науці фахівці, як М. П. Воронов, В. Д. Яворський та інші.

Одеську наукову школу очолював професор М. П. Орзіх. Під його керівництвом готувались такі вчені, як М. О. Баймуратов, А. Р. Крусян та інші фахівці. Львівська наукова школа А.Є.Федонюка дала світові таких відомих вчених, як Л.В.Бориславський., В.М.Кампо та інших.

Ціла плеяда талановитих вчених підготувала велику кіль­кість наукових праць, які згодом були використані в підручниках і навчальних посібниках для вищих юридичних закладів.

До 70 рр. в принципі не існувало в Україні подібних видань, а в СРСР були підготовлені лише праці А.А.Аскерова Г.В.Барабашева і К.Ф.Шеремета. Тому закономірним стало видання першого в Україні підручника «Радянське будівництво» за за­гальною редакцією О.Ф.Фрицького, участь у написанні якого взяли провідні вчені України і який здобув високу оцінку як в Україні, так і за її межами.

1988 р. вийшов у світ навчальний посібник «Советское строительство» за редакцією О.Ф.Фрицького і В.Ф.Кузнєцової.

Серед наукових шкіл 70-80 рр. у галузі місцевого будів­ництва слід виділити групу українських вчених, зокрема І.П.Бутка, О.Ф.Фрицького, В.Ф.Погорілка, М.І.Корнієнка та інших, які продовжували досліджувати проблеми, започатковані їх вчи­телями.

В цей період більш поглиблено висвітлюються проблеми вза­ємовідносин місцевих Рад з населенням, діяльності місцевих ор­ганів влади у сфері забезпечення законності, в галузі інформацій­ного забезпечення роботи місцевих органів влади, досліджуються питання організації місцевої влади в зарубіжних країнах, пробле­ми територіальної організації державної виконавчої влади і само­врядування вже в суверенній Україні.

У 1980—1995 рр. з’являються молоді талановиті вчені, се­ред яких слід назвати М.О.Пухтинського, В.В.Кравченка, В.Ф.Мелащенка, А.О.Селіванова та ін.

Оцінюючи в цілому велику плідну роботу вчених України щодо розробки актуальних проблем вдосконалення організації і діяльності місцевих Рад, слід зазначити, що за радянських часів, зокрема в 30-40 роки, в багатьох наукових дослідженнях не лише відкидалася ідея самоврядування, а навіть вилучався з науко­вого інструментарію термін «самоврядування».

Тільки в 50-60 роки в деяких працях з’являється це поняття, яке пов’язується з діяльністю місцевих Рад. Саме в ці часи в радянській літературі активно розробляється ідея місцевих Рад як органів самовряду­вання, хоча під останнім розумілося лише розширення участі громадян в управлінні, контроль з їх боку за діяльністю органів управління і посадових осіб, участь в обговоренні підготовлених проектів рішень тощо. В 70-80 роки в радянській правовій науці з’являються фундаментальні теоретичні розробки, в яких місцеві Ради розглядаються як органи з подвійною природою – як орга­ни державної влади на місцях, які входять до єдиної системи Рад, та органи громадського самоврядування населення, які представляють інтереси народу Основними напрямами науко­вих досліджень в тогочасній Україні з проблематики місцевої публічної влади були: питання статусу місцевих органів влади, їх системи та структури, проблеми функцій місцевих Рад тощо. Че­рез те, що вітчизняна доктрина організації місцевої влади буду­валася на принципах, не сумісних з принципами класичного (буржуазного) самоврядування, в СРСР, в тому числі й в Украї­ні, наукові знання про організацію, діяльність і розвиток місце­вого самоврядування переважно торкалися зарубіжного досвіду функціонування муніципальних структур. Зокрема, ще в 70-х ро­ках деякі автори, аналізуючи діяльність місцевих Рад, паралель­но звертали увагу на шляхи розвитку місцевих органів влади і управління в капіталістичних країнах, їх відносини з централь­ними органами держави. Зазначаючи, що термін «місцеве само­врядування» належить буржуазній державно-правовій науці, віт­чизняні вчені-конституціоналісти Л. П. Юзьков, М. І. Корнієнко та В. Ф. Погорілко ще в 1983 р. констатували, що класична тео­рія місцевого самоврядування «виходить з протилежності дер­жавних і громадських інтересів, центру і місць». Її сутність поля­гає в «природному праві місцевих громад та більш крупних тери­торіальних спільностей людей на самоврядування, тобто на само­стійність у вирішенні місцевих справ в рамках закону, але без втручання центральних органів влади».

На початку 90-х рр. І. П. Бутко був призначений керівником робочої групи з розробки проекту першого Закону про місцеве самоврядування. У складі цієї групи провідні вчені України з 1990 року працювали над проектом в Комісії з питань діяльності Рад народних депутатів та місцевого самоврядування, а згодом брали участь у підготовці оновленої редакції Закону 1992 року.

І.П.Бутко був одним з ініціаторів заснування та першим го­ловою Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого та ре­гіонального самоврядування України, створеного Указом Прези­дента України від 17 квітня 1992 року. Одними з пріоритетних завдань Фонду визначалися надання науково-методичної допо­моги у становленні і розвитку місцевого самоврядування, вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення організації та діяльності ор­ганів місцевого самоврядування.

Так, серйозна увага приділялась вивченню французької мо­делі місцевого самоврядування, питанням державної підтримки самоврядування в Україні, місцю законодавства про місцеве са­моврядування в системі національного законодавства України³ тощо.

За час державної незалежності українська конституційно-правова наука виробила певні підходи до проблеми місцевого са­моврядування. Цим вона зобов’язана працям таких українських вчених, як М. Баймуратов, Ф. Бурчак, І. Бутко, М. Воронов. Р. Давидов, В. Кампо, М. Козюбра, В. Копєйчиков, О. Копилен-ко, М. Корнієнко. Л. Кривенко, В. Кузнєцова, В. Медведчук, В. Мелащенко, М. Орліх, М. Пухтинський, В. Погорілко. А. Селіванов, О. Фрицький, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, Л. Юзьков та багато інших.

Питання місцевого самоврядування розглядали у своїх пра­цях також економісти, фінансисти, соціологи, історики, політики, політологи, практичні працівники О. Василик, О. Власенко, Вал. Кравченко. Вас. Кравченко, В. Куйбіда, Є. Кушнарьов. Ю. Мальчин, М. Пітцик, В. Руденко, А. Ткачук, В. Ткаченко.

Крім робіт українських вчених, джерелами муніципального права були праці авторів, які ще за часів радянської демократії заклали теоретичний фундамент місцевого самоврядування і продовжують дослідження у сучасних умовах. Це радянські та російські вчені А. Авак’ян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев. Д. М. Бахрах, А. А. Безуглов, М. С. Бондар, В. І. Васильєв. А. А. Кармолицький, А. Колесников, А. І. Коваленко, Ю. М. Козлов, Є. І. Козлова, М. О. Краснов, В. А. Кряжкоц, В. М. Кудрявцев, О. Є. Кутафін, Л. Є. Лаптєв, В. М. Манохін, І. І. Овчинников, В. А. Пертцик, М. В. Постовой, Л. А. Ревенко, А. Я. Слива, Ю. О. Тихомиров, В. І. Фадеєв, К. Ф. Шеремет та інші, а також західні вчені: Ж. Ведель, Д. Гарнер, Б. Гурне, Р. Давід, Е. Деттон, Ж. Зіллер. Г. Райт, К. Хессе та інші.

Нормативними джерелами науки муніципального права є нормативно-правові акти, що містять відповідні норми, які за­кріплюють і регулюють організацію і діяльність місцевого само­врядування: Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самовряду­вання та їхніх посадових осіб тощо.

Важливим джерелом науки муніципального права є практика реалізації муніципально-правових норм в діяльності органів міс­цевого самоврядування, результати експериментів на досвіді ок­ремих ланок системи самоврядування.

Цінним джерелом науки муніципального права є історичний досвід становлення і розвитку місцевого самоврядування (магде­бурзьке право, земське та міське самоврядування і досвід радян­ського будівництва).

Після проголошення незалежності України значну роль у становленні науки муніципального права в країні і вивченні за­рубіжного досвіду місцевої демократії відіграли дослідження, здійснені в рамках Фонду сприяння становленню та розвитку місцевого і регіонального самоврядування України (зараз — Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України). Ці розвідки знайшли своє відображення в журналі Фонду «Місцеве та регіональне самоврядування України» (ро­боти І. Бутка, М. Баймуратова, Р. Давидова, В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, М. Орзіха. М. Пухтинського, О. Фрицького та ін.), збірнику «Перспективи му­ніципальної реформи в Україні». При Президентові України також створена Координаційна Рада з питань місцевого самоврядування.

Актуальні проблеми, які постали перед наукою муніципального права:

• пошук оптимального співвідношення між законодавчим та місцевим рівнями нормативно-правового регулювання у сфері місцевого самоврядування;

• систематизація законодавства про місцеве самоврядування (Кодекс законів про вибори, Основи діяльності органів самоорганізації населення, Положення про органи самооргані­зації населення.