3. Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта

Подготовка проекта нормативно-правового акта может осуществ-пяться как по инициативе населения, общественных организаций, политических партий, так и по решению правотворческих органов. 11езависимо оттого, кто является инициатором проекта — члены граж¬данского общества или государственные органы,— подготовка про¬екта нормативно-правового акта ведется с применением одних и тех же приемов правотворческой техники и составляет отдельную ста¬дию правотворческого процесса. Обычно для подготовки проекта нормативно-правового акта создается специальная группа, коллек¬тив людей — разработчиков (проектантов), состоящая из квалифи¬цированных специалистов по теме проекта, работников государствен¬ных органов и иных лиц.

Суть и содержание проекта нормативно-правового акта сводится прежде всего к проектированию, созданию модели определенного поведения субъектов общественных отношений с целью установле¬ния новых порядков или запрета общественных отношений, кото¬рые, по мнению правотворческого органа, мешают развитию, нор¬мальному существованию общества и государства. В проекте требует¬ся выразить основные, главные признаки моделируемого поведения Таким образом, чтобы любое конкретное отношение было отражено но всех его главных признаках и свойствах.

Перед проектантами встают три задачи поискового плана: I) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) со¬здать надежный механизм их реализации в конкретных отноше¬ниях; 3) согласовать нормы права с системой действующего зако¬нодательства.

Излагая содержание правовой нормы, проектанты должны ис¬черпывающим образом и весьма четко изложить все ее элемен¬ты — гипотезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть необходимую их связь и не допускать норм, которые бы не имели тех или иных частей. Нельзя также вступать в противоречие с Кон¬ституцией РФ и основополагающими принципами соответствую¬щей отрасли права. В целях эффективного действия проектируе¬мого акта следует закреплять в качестве объектов правоотноше¬ний такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права и могут побудить их к реализации предоставленного законом правомочия. Без выполнения этого условия принятые нормы могут оказаться малоэффективными.

В процессе проектирования необходимо разработать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм. Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юри¬дические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негатив¬ные факторы и усиливали бы действие позитивных. В противном слу¬чае действие негативных факторов будет более интенсивным, нежели правовых средств. Соответственно и результаты действия закона ока¬жутся менее значимыми, чем планировал законодатель.

Проектирование норм права во многом осложняется тем, что нор¬мы готовятся с учетом будущих процессов, явлении, которые насгу-пят лишь впоследствии, в том числе благодаря и проектируемым нормам. Нестабильность федерального законодательства как раз свидетельствует о недостаточном учете Государственной Думой ис¬торической перспективы общественных отношений. Следователь¬но, чем полнее и всестороннее проектанты смогут предвидеть буду¬щее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый ими закон.

Таким образом, процесс проектирования нормативно-правового акта представляет собой сложную познавательную задачу, решение которой носит к тому же многовариантный характер. Избирается тот или иной вариант правового регулирования, который, по мнению проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно-исторических условиях. Другое дело, что проектанты не могут быть застрахованы от ошибки при выборе варианта правового регулирова¬ния, т.е. не исключается полностью вероятность того, что будет из¬бран не самый эффективный вариант.

Характерно, что у разных государств, и даже у разных субъектов федеративного государства, при регулировании однотипных обще¬ственных отношений, как правило, принимаются различные вари¬анты правового регулирования. Словом, правотворчество — это преж¬де всего творческая интеллектуальная деятельность, осуществляемая в целях разработки норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовое регулирование общественных отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практи¬ческой деятельности людей и общества в целом. Изложенное свидетельствует о том, что правотворчество по спо¬собам проектирования нормативно-правовых актов, кругу решаемых чидач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии. Деятельность по проектированию норм пра-|а в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектиров-111иков. Любая норма права представляет собой тот же результат твор¬ческой мысли проектантов, как и машина, здание, сооружение.

Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта состоит из следующих четырех этапов: 1) подготовки концепции нормативно-пра¬вового акта; 2) формулирования основных положений и структуры нор¬мативно-правового акта; 3) написания текста проекта; 4) проведения жепертизы подготовленного проекта.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой пись¬менный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта. В частно-СТИ, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствова-пии этих норм права, цели проекта нормативно-правового акта, ос¬новные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

После того как разработчики проекта выработают согласованное понимание основных положений (концепции) проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой ста¬дии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться существен¬ным корректировкам и дополнениям. Однако для того чтобы счи¬тать успешно завершившейся работу, подготовленный проект направ¬ляется на экспертизу квалифицированным специалистам, не прини¬мавшим участия в его подготовке. Полученные замечания и предложения экспертов учитываются разработчиками проекта нор¬мативного акта по мере необходимости. Согласованный и одобрен¬ный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотвор¬ческого органа. Разработчики должны также дать квалифицирован¬ную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены н правотворческий орган.