1. Правовое регулирование чтения законопроекта в законодательном органе субъекта Федерации (на примере Свердловской области)

Анализ норм региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность, свидетельствует о том, что процедура принятия региональных законов в субъекте Федерации определена по-разному. В большинстве субъектов Федерации нормы, регламентирующие принятие законов, носят бланкетный характер, отсылают к статьям регламентов или уставов субъектов Федерации, либо отдельных законов.

Такое рассредоточение нормативного материала, обеспечивающего правотворческую деятельность, объективно затрудняет работу законодателя в регионах. Представляется более целесообразным сосредоточить основной нормативный материал в одном законе, как это сделано в Свердловской области. Нормативные положения этого закона, а также Регламента Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области используются для анализа нормативного обеспечения рассмотрения и принятия региональных законов.

Глава 7 указанного закона так и называется: «Рассмотрение законопроекта на заседаниях Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области и принятие основных законов». Норма ст. 49 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» указывает на то, что рассмотрение и принятие законопроекта на заседаниях Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, как правило, осуществляется в трех чтениях, если Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области не принято иное решение по конкретному законопроекту. Следует отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не менее, чем в двух чтениях. Значит, два чтения регионального закона обязательно должны состояться.

Как и на федеральном уровне, законотворческие действия регионального законодателя можно подразделить на организационно-процессуальные и процедурно-процессуальные. К сожалению, в анализируемом законе отсутствует статья, нормы которой регламентируют организационно-процессуальные действия по подготовке первого чтения законопроекта. По всей видимости, эти действия осуществляет Аппарат Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, а определены они в Регламенте Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области.

Часть 1 ст. 50 анализируемого закона определяет цель первого чтения законопроекта в Областной Думе Законодательного Собрания Свердловской области, которое состоит в обсуждении концепции, основных положений и общего уровня подготовки законопроекта, а также вопроса о необходимости его принятия. Часть 2 ст. 50 регламентируя процедурно-процессуальные законотворческие действия, указывает на то, что рассмотрение законопроекта в первом чтении начинается с доклада представителя субъекта права законодательной инициативы, после чего с содокладом выступает представитель профильного комитета Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области. Здесь имеет место правоотношение государственно-правового характера. Субъектами этого правоотношения являются субъект права законодательной инициативы и профильный комитет (представляет законодательный орган), а объектом – текст законопроекта.

Следующие законотворческие действия –это нормативно закрепленное заслушивание предложений и замечаний комитетов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, депутатов, других субъектов права законодательной инициативы, представителей Губернатора и Правительства Свердловской области в палатах Законодательного Собрания Свердловской области, а также лиц, приглашенных для участия в обсуждении законопроекта (ч. 3 ст. 50). Мы видим, что норма анализируемой статьи предполагает внесение предложений и замечаний по законопроекту другими субъектами права законодательной инициативы. Такая регламентация имеет место по тому, что в ч. 3 ст. 38 Закона Свердловской области «О правовых актах Свердловской области» сказано, что один и тот же законопроект может быть внесен в Областную Думу двумя и более субъектами права законодательной инициативы.

В указанной выше части 3 статьи 50 определено, что предложения, высказанные в ходе обсуждения, отражаются в протоколе заседания Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, так как отдельные из них могут быть включены в постановление Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, принимаемое по итогам первого чтения.

В законе Свердловской области предусмотрено одновременное рассмотрение альтернативных законопроектов в ходе первого чтения (ч. 4 ст. 50).

Часть 5 статьи 50 говорит о том, что если в процессе обсуждения законопроекта в ходе первого чтения выяснилось, что он регулирует вопросы о введении или отмене налогов, предоставлении налоговых льгот, выпуске областных государственных займов, или законопроект влечет расходы за счет областного бюджета и не был направлен на заключение в Правительство Свердловской области, его рассмотрение переносится на другое заседание, а данный законопроект направляется в Правительство Свердловской области, что обеспечивается организационно-процессуальными действиями Аппарата Законодательного Собрания.

Рассмотрение законопроекта в первом чтении заканчивается принятием решения:

- принять законопроект в первом чтении;

- одобрить основные положения законопроекта и направить его на доработку;

- отклонить законопроект (ч. 1 ст. 51).

В анализируемой статье нормативно закреплено, что принятые решения оформляются постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области.

Если законопроект в первом чтении принят, то Областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области устанавливает сроки предоставления поправок к нему и вынесения его для рассмотрения во втором чтении – в данном случае правоотношение развивается дальше. Что касается альтернативных законопроектов, то в этой ситуации они все отклоняются (ч. 2 ст. 51).

В части 3 указанной статьи определено, что заверенные копии принятого в первом чтении законопроекта и постановления Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области о его принятии посредством организационно-процессуальных действий направляются в соответствии с Регламентом Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области субъектам права законодательной инициативы., комитетам и комиссиям областной Думы и иным лицам.

Если в процессе первого чтения было установлено, что обсуждаемый законопроект необходим, но дальнейшая работа над ним требует существенного изменения его содержания, то Областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области принимает решение об одобрении основных положений законопроекта и направлении его на доработку (ч. 4 ст. 51).

Представляет интерес следующие обстоятельства. Если были одобрены основные положения одного из альтернативных законопроектов, то за тем следует нормативно закрепленное поручение профильному комитету подготовить на его основе согласованный вариант проекта областного закона с учетом положений иных альтернативных законопроектов.

Часть 5 анализируемой статьи определяет, что решение об отклонении законопроекта должно содержать мотивы его отклонения, в этой ситуации правоотношение, возникшее между законодательным органом и субъектом права законодательной инициативы, прекращается. Однако, указано, что отклоненный законопроект может быть вновь внесен в Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области в порядке законодательной инициативы.

Принятие решения проводится голосованием (ч. 5 ст. 51).

В соответствии с частью 1 статьи 52 Закона Свердловской области «О правовых актах Свердловской области» организационно-процессуальные законодательные действия по подготовке законопроекта ко второму чтению осуществляет профильный комитет Областной Думы в порядке, предусмотренном Регламентом Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области.

Так, в порядке частей 3 и 4 статьи 52 профильный комитет обобщает предложения, высказанные в ходе первого чтения, группирует по статьям законопроекта поправки, утверждает таблицы рекомендуемых к принятию и отклонению поправок. В указанных нормах определено, что при большом количестве поправок профильный комитет прилагает в качестве справочного материала к законопроекту текст законопроекта, подготовленный с учетом поправок, рекомендованных к одобрению.

Часть 5 анализируемой статьи указывает, что законом Свердловской области на основе Областного Закона о правовых актах могут устанавливаться особенности рассмотрения поправок, принятие которых требует внесения изменений в областной бюджет или бюджеты областных внебюджетных фондов. Приведенная норма свидетельствует о том, что анализируемый закон получил свое развитие в другом законе, который более детально регламентирует законотворчество, связанные с изменениями в областном бюджете.

Часть 1 статьи 53 закрепляет цель второго чтения, а именно: обсуждение отдельных положений законопроекта и внесение поправок в него. Части 2-4 анализируемой статьи регламентируют порядок процедурно-процессуальных действий, которые осуществляет законодатель во время второго чтения, начинается которое с сообщения профильного комитета Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения, о заключении Правительства Свердловской области. Затем в прениях вправе выступать депутаты, другие субъекты права законодательной инициативы, представители комитетов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, представители Губернатора и Правительства Свердловской области в палатах Законодательного собрания Свердловской области. После прекращения прений проводится голосование по поправкам. Решения, принятые по итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении, оформляется постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области и в соответствии с ч. 1 статьи 54 они могут быть следующими: