2. Основные методологические подходы к исследованию политико-административного управления.

Системный подход, получивший широкое признание и распро­странение, представляет собой принципиальное применение общей теории систем к анализу политики и управления. Теоретическое обоснование он получил в работах 50—60-х гг. XX в. Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым в гумани­тарные науки были введены основополагающие понятия теории систем: «открытая и закрытая система», «окружающая среда», «структура», «устойчивость» «равновесие» и т.д. Системный подход в теории государственного управления и политики предполагает на­личие в государственном управлении и политике черт внутренней взаимосвязи между элементами, образующих единое целое, качест­во которого не сводимо к сумме отдельных качеств элементов.

3. Понятие государственного управления, его основные принципы и функции.

Проиллюстрированная многозначность термина «государствен­ное управление» убедительно свидетельствует не только о различии методологических подходов, многоаспектное™ взаимосвязи поли­тической власти и государственного управления, но и о значитель­ной сложности самого объекта, который нуждается в определе­нии, — государственного управления. Объекты такой сложности уже несколько десятилетий принято рассматривать как системы.

Мы полагаем, что при определении состава компонентов систе­мы государственного управления неперспективно исходить из про­извольного набора, определенного по различным основаниям. Не­смотря на то, что в системотехнике в качестве системы можно рас­сматривать целостный объект, к которому применимы различные способы анализа и, следовательно, получения различного состава и качества компонентов, следует выделить минимальный состав под­систем государственного управления, выполняющих управленчес­кую «нагрузку», назначение, и обладающие соответствующей специ­фикой. Причем в состав компонентов системы государственного управления как объекта должны войти только в полном смысле слова объективные, реальные составляющие, существующие незави­симо от сознания исследователя. В социологии такой минимальный состав компонентов социальных систем выделен достаточно давно и включает в себя: социальные общности, социальную деятель­ность, социальные институты, социальные процессы, социальные технологии, социальные отношения и связи, социальную структуру. Мы предлагаем пойти по пути установления аналогии состава ком­понентов социальных и управленческих систем, так как последние, очевидно, являются особым классом социальных систем. В реаль­ности, которую называют «государственное управление», действуют профессиональные общности специалистов — государственные служа­щие. Государственные служащие как социальная группа обладают специфическими чертами производственной деятельности, быта, досуга, политической активности, форм и уровней сознания, психи­ческой активности, экономического поведения и т.п. Поэтому мы полагаем необходимым ее выделение в качестве самостоятельного, особого компонента системы государственного управления. Поми­мо людей, их групп и участвующих в них индивидуальных субъек­тов невозможно социальное управление как профессиональная, осу­ществляемая в условиях особых ограничений и преимуществ деятель­ность. Деятельность и ее субъекты носят организованный характер. Сама эта организованность, форма устанавливается и воспроизво­дится нормативно, через институты — социальные установления, учреждения. Следовательно, третья составляющая системы государ­ственного управления также носит объективный характер: институ­ты управления. К последним необходимо относить не только органы государственного управления, но и других агентов: государственные и негосударственные учреждения (фонды, корпорации и пр.), упол­номоченные осуществлять отдельные функции государственного уп­равления.

Деятельность и взаимодействие государственных служащих, а также институтов осуществляются в пространстве и времени, обла­дают характеристиками пространственно-временной протяженнос­ти, то есть обладают их размерностью, следовательно, процессуаль- ностью. Значит, содержание государственного управления мы будем рассматривать как процессы реализации функций государственного уп­равления в последовательности действий, воздействий и взаимодей­ствий, других изменений, обладающих объективными параметрами. Устойчивое содержание данного процесса выступает как внешнее проявление свойств системы, как ее функционирование, и опреде­ляется составом функций (стабильных во времени видов управлен­ческой деятельности) государственного управления. Таков четвер­тый компонент системы государственного управления. Мы обраща­ем внимание на то, что включение в состав системы государствен­ного управления одного лишь процесса документооборота (техноло­гического, в общем-то) совершенно недостаточно по сути и не вполне корректно по основаниям включения его в один ряд с дру­гими составными системы государственного управления. Осущест­вление стабильных и повторяющихся во времени видов государст­венной управленческой деятельности позволяет разработать и тре­бует использования специальных способов (методов), приемов (ме­тодик, процедур), средств и правил. Взятые вместе, они составляют основное содержание того, что мы называем технология государст­венного управления. Назначение ее состоит в обеспечении произво­дительности и удовлетворении многообразных критериев эффектив­ности управления. Это пятый компонент системы государственного управления, существующий относительно самостоятельно от других. Взаимодействия субъектов государственно-управленческой деятель­ности между собой и с объектами управленческого воздействия по­рождают специфические отношения и связи: управленческие, которые оказывают существенное влияние на все другие виды и формы социаль­ных связей в управленческих организациях. Указанные связи, без кото­рых также невозможно управление, мы полагаем шестым компо­нентом системы государственного управления.

В качестве последней основной составляющей системы государ­ственного управления предлагается ввести ее структуру, понимае­мую как внутренне присущий системе способ связей и отношений час­тей (компонентов системы), порождающих и воспроизводящих его це­лостность, стабильность и устойчивость в среде, качественную и ко­личественную определенность, ДНК системы управления. Эта трак­товка структуры, на наш взгляд, более соответствует сути [см., на­пример: Осборн Д., Пластрик П., 80]. Структура носит такой же объективный характер, как и другие названные составные государ­ственного управления. Объективность структуры государственного управления проявляется в единственном сочетании конкретных элементов управленческой связи и компонентов системы управле­ния в конкретной среде.

Таким образом, уточняя определение системы государственного управления как реального объекта, данное Г.В. Атаманчуком, мы можем сказать, что современная система государственного управле­ния — это целостность, образуемая следующими компонентами:

1. институтами государственного управления;

2. профессиональной общностью государственных служащих;

3. профессиональной деятельностью государственной службы;

4. процессами реализации управленческих функций;

5. технологией (методами, приемами и средствами управленческого воздействия);

6. отношениями и связями, возникающими между субъектами уп­равления, ведущее место среди которых занимают управленчес­кие;

7. объединенными структурой, представляющей собой определенный способ сочетания компонентов и элементов.

Особый характер всем указанным компонентам придает их производность от отношения государственной власти: она придает специфику и самому по себе «человеческому фактору» системы го­сударственного управления, и его функционированию, управленчес­кому воздействию, и нормативным установлениям разного рода, упорядочивающим это воздействие, и его технологическим средст­вам, основная часть которых — средства власти, предметам и фор­мам отношений между субъектами управления, и, конечно, структу­ре. Специфичность выражается также в относительной самостоя­тельности каждого из этих компонентов, наличии у них некоторой степени свободы относительно других частей системы государствен­ного управления. Поэтому мы с некоторыми допущениями можем рассматривать каждый из названных компонентов отдельно, само­стоятельно, как подсистему — институциональную, процессуаль­ную, технологическую и т.п. — более широкой системы, имея в виду, что в реальности они не могут функционировать самостоя­тельно друг от друга и теряют смысл вне структуры. Сама система и структура государственного управления носит производный харак­тер от системы и структуры государственной власти, является в не­которой степени ее проекцией. Но не только. Система управления занимает место между системой власти и объектом власти, поэтому она отражает также структуру объекта своего воздействия. Это заме­чание, на наш взгляд, имеет важное значение для определения со­става и природы компонентов системы государственного управле­ния, предмета, характера и содержания государственного управлен­ческого воздействия. В объекте управления — обществе — мы обна­руживаем все виды социальных связей и соответствующие им по природе институты, процессы и другие компоненты социальной системы: экономические, политические, правовые, моральные, связи развития и связи функционирования, связи производства и связи воспроизводства и т.п. Промежуточное положение системы управления требует учета в ее составе и структуре состава и структу­ры объекта воздействия. Здесь проявляет себя принцип необходи­мого разнообразия: преодоление разнообразия (многовариантности) объекта управления происходит через наращивание разнообразия в субъекте управления (которое в последнем, конечно, не может быть тождественным или близким к разнообразию объекта).

Среди составляющих системы государственного управления присутствуют компоненты очень разные по природе, выполняющие различное целевое и функциональное назначение по отношению к различным объектам. Нельзя поэтому утверждать, например, что в состав системы государственного управления входят «преимущест­венно правовые институты», или что деятельность государственных служащих и органов государственной службы осуществляется «пре­имущественно в правовой форме», или что процесс государственно­го управления имеет, «в основном, правовое содержание». Точно то же нельзя утверждать для экономических, политических, мораль­ных, религиозных и т.п. компонентов системы государственного уп­равления. В этой системе присутствуют все виды и формы социаль­ных явлений. Другое дело, что связи системы государственного уп­равления структурированы, они иерархичны: есть связи высшего типа и связи более низкие по отношению к ним. На вершине ие­рархии связей находятся, очевидно, связи политические по содер­жанию и по предмету. Далеко не все разновидности и формы этих связей и отношений установлены в праве и законе, значительная их часть никогда не оформляется, по крайней мере, в законе, а регули­руется традициями, обычаями, нравами различной природы.