Тут много, читайте учебник

Таким образом, можно подвести итог сравнению двух мощных исполнительных структур, действующих как модели в рамках англо­говорящего конституционного мира. Сильная связь между британ­ским премьер-министром и его парламентской группой, кажется, сделала разделение властей и превосходство парламента в значитель­ной степени принадлежностью древних теорий, нежели работающим принципом в управлении. Твердое разделение властей в рамках от­ношений «президент — конгресс» дает очевидное подтверждение фактической работы классической системы «сдержек и противове­сов», но во времена непосредственного политического равенства ме­жду собственно президентом и большинством в Палате представите­лей и Сенате (редкий случай, который случился при Джордже Буше- младшем) мощное президентство может развиться так, что господ­ство исполнительной власти над законодательным органом превра­щается в помеху основным правам. Существование формальной Конституции в таком случае не является реальным препятствием. Действительные решения могут быть найдены в области «фактиче­ской конституции» так, что любое чрезмерное усиление персональ­ной роли руководителя исполнительной власти — будь это основан­ный на парламенте британский премьер-министр или самостоятель­ный американский президент — и любое чрезмерное усиление кабинета — будь это плюралистическая и непосредственно основан­ная на партии британская модель или зависящая от президентства американская — могут работать как конституционный бумеранг для самой исполнительной власти (Rhodes, 2000; Sutherland, 2000; Kavanagh, 2001). Другими словами, в совместно доверительной, так же как и в конкурентно-разделенной системах отношений между за­конодательными и исполнительными органами власти значительное ослабление законодательной ветви может драматично обернуться недемократическим способом осуществления политики, а также серьезным ущербом для национального сообщества.

18. Политико-административные системы «наполеоновских стран». •

К «наполеоновским» странам относится ряд государств континентальной Европы: Бельгия, Греция, Италия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция.

Термин «наполеоновские» в аспекте применения к наименованию особой модели административной системы избран неслучайно. Основы построения централизованного государственного аппарата, мощного корпуса государственной бюрократии были заложены во Франции в период правления Наполеона I Бонапарта.

Речь идет о разработке гражданского кодекса, создании института префектов и супрефектов, установлении контроля за церковными организациями, основании во Франции первого высшего учебного заведения, готовящего профессиональных государственных чиновников.

Основой для объединения вышеперечисленных государств в одну группу служит сходство их административных систем по ряду политических и социокультурных признаков, а также общей доминирующей правовой традиции.

Имеются в виду следующие характеристики:

Ø противоречивая политическая культура, проявляющаяся в склонности как к плебисцитарной, так и представительной моделям демократии;

Ø широкое присутствие государства в политической и социальной сферах жизни общества;

Ø доминирование центрального уровня управления в отношениях с регионами и отдельными территориями;

Ø государство представляет себя в глазах граждан как символическое выражение общественного интереса;

Ø традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и статус которой в «наполеоновских» государствах весьма высок;

Ø в «наполеоновских» странах существенно численное доминирование карьерных чиновников над политическими (например, их соотношение во Франции составляет 40—1, против 5—1 в США);

Ø корпус высшего чиновничества в этих государствах более закрыт и элитарен;

Ø чиновники осуществляют свою деятельность на основе особого служебного права;

Ø в «наполеоновских» странах доминирует дженералистский подход к подготовке государственных служащих, т.е. чиновники, как правило, обладают общими знаниями в области права, экономики и делопроизводства.

При этом нельзя забывать, что государства, входящие в группу «наполеоновских» стран, существенно различаются по своему политическому устройству. Франция, согласно Конституции 1958 г., смешанная президентско-парламентская республика, Италия — классическая парламентская республика, Испания с 1978 г. — парламентская монархия. К последнему типу относятся также Бельгия, Люксембург и Нидерланды.

Несмотря на то, что все «наполеоновские» страны, за исключением Бельгии, унитарные государства, в некоторых из них существуют территории, обладающие значительными правами автономии:

Ø пять областей в Италии, имеющие право принимать свой собственный статут — основной закон области,

Ø четыре территории в Испании, обладающие правами специальных автономий (наиболее известная — так называемая Страна Басков),

Ø в Португалии особым статусом обладают Азорские острова.

Все это предопределило особенности административных систем этих государств в части организации и регулирования взаимоотношений центральной власти и регионов.

В качестве модельной рассмотрим административную систему Франции. Прежде всего, следует отметить высокий уровень централизации государственного управления, предопределивший сильное влияние центра на процесс управления в регионах и на местном уровне. Как уже было сказано, высокий уровень централизации, ко­торый был установлен еще во времена абсолютной монархии и позднее закреплен в законодательных актах Великой французской революции и Наполеона Бонапарта, является неотъемлемым элементом французской концепции национального государства. Именно централизация государственного управления рассматривается во французском конституционном праве как основание единой и неделимой нации, защищающее гражданина от несправедливого отношения местных властей и объективно различного уровня развития субнациональных административно-территориальных единиц. Это связано с основополагающим принципом республики, который гласит, что никакой отдельный представитель или часть народа не могут присвоить себе осуществление национального суверенитета, принадлежащего всему народу. Поэтому на протяжении столетий административная централизация трактовалась как объективная необходимость для Франции, для ее стабильного развития и процветания.

Одной из отличительных черт административной системы Франции является также то, что президент республики одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти, т.е. он выполняет часть функций, в парламентской демократии традиционно принадлежащих премьер-министру.

В части регулирования деятельности системы исполнительной власти Франции президент наделен следующими основными полномочиями:

Ø назначает премьер-министра;

Ø прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке правительства;

Ø по представлению премьер-министра назначает других членов правительства и прекращает их полномочия» (ст. 8 Конституции Франции);

Ø председательствует на заседаниях Совета министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые правительством.

Премьер-министр Франции

Ø руководит текущей работой правительства (ст. 21 Конституции Франции);

Ø имеет право издавать регламентарные акты (ст. 37);

Ø право присутствовать и выступать на заседаниях палат парламента;

Ø обладает правом законодательной инициативы.

При этом во Франции принято различать такие понятия, как Совет министров и Кабинет.

Совет министров — это коллегиальный орган управления, на заседаниях которого председательствует президент.

Кабинет — это заседания министров под председательством премьер-министра, обычно проводимые по вопросам текущей политики.

Таким образом, формально зафиксированными полномочиями обладает лишь Совет министров.

В Конституции Франции отражен принцип ответственности правительства перед парламентом — Национальным собранием Франции. Последнее имеет право отказать в доверии правительству, что влечет заявление премьер-министра о коллективной отставке правительства.

Премьер-министр Франции имеет собственный административный аппарат, который состоит из Кабинета премьер-министра, генерального секретариата национальной обороны и генерального секретариата правительства. Основной задачей этих органов является организационно-правовое обеспечение работы премьер-министра и техническая координация деятельности министров.

Министерства Франции можно классифицировать по сферам управления:

1) внешнеполитические и военные (Министерство внешней торговли, Министерство иностранных дел, Министерство по заморским территориям);

2) экономические и регулирующие отрасли промышленности

(Министерство по антимонопольной политике, Министерство по телекоммуникациям, информационным технологиям и почтам, Министерство сельского хозяйства);

3) внутренней и социальной политики (Министерство внутренних дел, Министерство занятости, Министерство здравоохранения, Министерство образования, исследований и технологий, Министерство социальной защиты, Министерство юстиции);

4) сферы культуры и образования (Министерство культуры, Министерство по делам молодежи и спорта).

В структуре субнационального уровня управления во Франции можно выделить три основных типа административно-территориальных единиц:

Ø регионы,

Ø департаменты,

Ø коммуны[1].

Центральное правительство берет на себя решение задач общенационального масштаба, решение региональных задач, а также определение структуры взаимоотношений государственной власти и местных сообществ берет на себя региональный и коммунальный уровень управления. Структура регионального управления представлена на схеме 1.

19. Политико-административные системы «германских» стран.

К странам, принадлежащим к так называемой германской модели, относятся Германия, Австрия и, частично, Швейцария.

Характеристики: наличие системы партийного патронажа над органами государст­венного управления, выразившейся прежде всего в наличии в этих органах пропорционального партийного представительства;

глубокие традиции германской бюрократии; особый тип административного поведения, определяемый как «комбинация строгости и гибкости при применении публичного пра­ва»; традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и ста­тус которой в «германских» государствах весьма высок; федеративный тип территориального устройства и высоко разви­тая, самостоятельная система регионального (земельного) и местного самоуправления.

Федеративное устройство государств, относящихся к германской модели, имеет достаточно глубокие корни.

Рассмотрим структуру административной системы Германии как наиболее типичной для данной модели. К основным элементам фе­дерального уровня административной системы Германии относятся федеральный президент, федеральный канцлер и федеральные ми­нистры.

Федеральный президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием, формально играет весьма значительную роль в системе государственного управления Германии. К его компе­тенции относится утверждение в должности канцлера и федеральных министров, федеральных судей, чиновников, офицеров; он осуществ­ляет заключение международных договоров, аккредитацию послов и др.

Вершину исполнительной власти ФРГ образуют федеральный канцлер и федеральные министры. Федеральный канцлер является главой правительства и получает свой пост и властные полномочия от нижней палаты германского парламента — Бундестага. Бундестаг из­бирает предложенную федеральным президентом кандидатуру, при­чем избранным считается кандидат, набравший абсолютное боль­шинство голосов

Федеральные министры также формально назначаются федераль­ным президентом по предложению федерального канцлера, факти­чески формирующего кабинет. Таким образом, принятие решений по основным направлениям государственной политики и ключевым кадровым решениям закреплено Конституцией Германии за феде­ральным канцлером.

На земельном уровне структуры политико-административного управления могут различаться, однако в большинстве случаев они состоят из следующих основных элементов: земельного парламен­та — ландтага, правительства земли, министра-президента и канце­лярии.

Уровень местного самоуправления в Германии во многом опре­деляется тем, «что субнациональные уровни управления обладают широкой автоно­мией и местные главы администраций имеют значительную власть».

В современной Германии сложились два основных уровня местно­го самоуправления: общинный и районный. На орга­низацию подобной двухуровневой системы местного самоуправления в условиях федеративного государства нацелена муниципальная ре­форма в Российской Федерации.

В Австрии на федеральном уровне существуют фактически те же са­мые элементы административной системы, что и в Германии, разница состоит лишь в порядке избрания некоторых высших должностных лиц и разделении компетенции между различными элементами адми­нистративной системы.

Законодательную власть в Австрии осуществляет двухпалатный парламент — Федеральное собрание.

В отличие от административных систем Германии и Австрии швейцарская административная система представляет собой особый случай, что позволяет нам говорить лишь о частичной ее близости к германской модели. Главная отличительная особенность Швейцарии заключается в том, что население страны обладает правом непосред­ственно участвовать в законодательстве страны, как на кантональном, так и общефедеральном уровне, что позволяет говорить о существова­нии в Швейцарии элементов прямой демократии.

Каждая из современных административных систем претерпевает сегодня серьезные изменения, связанные с новым циклом админист­ративных реформ, инициированных в 80—90-е годы XX в. «Герман­ские» страны не являются исключением. Причем основным уровнем реформирования стала не федеральная бюрократия, а региональный и муниципальный уровень управления. Активные реформы в Герма­нии начались с 1990 г., когда крупнейшая ассоциация органов мест­ного управления и самоуправления — KGSt (Kommunale Gemein- schaftsstelle fur Verwaltungsvereinfachung) выдвинула лозунг: «От бюро­кратического регулирования к сервисной организации, посредством использования Новой модели регулирования (NSM)» [Banner, 1999, 24]. Новая модель регулирования была направлена на радикальную реорганизацию местных администраций с целью повышения их по­тенциала по обеспечению населения качественными услугами. Опре­деляющими характеристиками этой модели стали: децентрализация административных структур, обеспечение подотчетности потребите­лям и мониторинг качества услуг. Одновременно с внутренними из­менениями местных администраций происходили изменения в стиле и методах их работы с внешними организациями и клиентами. Таким образом, отличительными чертами реализации менеджериальной стратегии в Германии являются умеренные темпы реформ и широкое вовлечение различных ассоциаций и сетевых структур в процесс их разработки. Это предопределило консенсусный и в целом эволюционный характер немецких реформ.