Дл. Бахрах

Административное право

Учебник для вузов

Москва Издательство БЕК, 1999

УДК 34 ББК 67.99(2)1 БЗО

Бахрах Д.Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. — М.: Издательство ВЕК, 1999 — 368 с.

ISBN 5-85639-135-7

Автор книги — доктор юридических наук, профессор, зав кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии, ректор негосударственного Уральского университета экономики и права

В учебнике раскрываются особенности, содержание, значение административного права как отрасли российского права Главное внимание автор уделяет административно-правовому статусу гражданина, государственного служащего, значению, структуре, содержанию, формам и методам деятельности исполнительной власти Анализируется система мер административно-правового принуждения и порядок их применения

Учебник создан на основе курса лекций, прочитанных студентам академии и университета

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов

УДК 34 ББК 6799(2)1

© Бахрах Д.Н, 1996 ISBN 5-85639-135-7 © Издательство ВЕК, 1999

Лицензия ЛР № 040537 от 21 октября 1997 г.

Подписано в печать 27.08.96 г. Формат 60x90/16. Бумага газетная.

Гарнитура Journal. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 23,0.

Доп. тираж 3 000 экз. Заказ №46

Издательство БЕК. 129085, Москва, пр Мира, 101, оф. 516

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ИПО «Полигран» 125348, Москва, Пакгаузное ш., 1

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Административное право — важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение государственной администрации в жизни общества. Оно закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с исполнительной властью, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические реформы повлекли изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX в. в России пришлось обновлять и расширять систему административно-правового регулирования.

В работе над учебником автор использовал богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учел кардинальные изменения в правовой системе России в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение).

Эта книга — дополнительный тираж учебника, увидевшего свет в 1996 г. Со дня завершения работы над текстом этой работы прошло уже два с половиной года. Конечно, за это время издано немало правовых актов, содержащих большое число новых административно-правовых норм. К сожалению, технология печати дополнительного тиража не позволяет вносить изменения в текст. Поэтому хотелось бы в предисловии обратить внимание читателей на важнейшие нормативные акты последних лет.

VI Предисловие

На с. 16 в числе действующих назван Воздушный кодекс СССР. После вступления в силу в 1997 г. Воздушного кодекса РФ союзный закон перестал действовать.

Правовой статус Правительства РФ с 1997 г. регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Теперь Правительство вправе назначать на должность и освобождать от нее руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами и не относящихся к числу центральных органов силовых ведомств. Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Презудиум Правительства и определить его пер; сональный состав. Постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, — со дня их опубликования, если в самих актах не назван иной порядок вступления их в силу.

При изучении § 4 главы 8 «Процесс принятия административных актов» следует обратиться к тексту утвержденных Правительством РФ в декабре 1997 г. «Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правила определили, какие органы, в каком порядке могут издавать нормативные акты, уточнили порядок их государственной регистрации Минюстом РФ и порядок их официального опубликования.

Следует учесть, что в Федеральный закон «О государственной тайне» в 1997 г. были внесения изменения. В частности, в него включена ст. 211, регулирующая особый порядок допуска к государственной тайне членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей и адвокатов.

На с. 259 называется «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организации». После вступления в силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» это положение утратило силу, и теперь новый закон регулирует применение такой административно-восстановительной меры, как взыскание задолженностей и пеней.

При изучении нормативной основы административной ответственности, а также иных ее аспектов необходимо учесть, что Налоговый кодекс РФ, принятый в 1998 г., содержит ряд норм, которые с 1 января 1999 г. регулируют применение административной ответственности за совершение налоговых нарушений. Кстати, нормы об административной ответственности содержит и Градостроительный кодекс РФ 1998 г.

Январь 1999 г. Профессор Д. Н. Бахрах

Содержание Предисловие ........................................... VII

Часть I. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права ................ 1

§ 2. Метод административного права .................. 4

§ 3. Система административного права ................. 7

§ 4. Нормы административного права ................. 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы

во времени ......................................... 13

§ 6. Источники норм административного права ........ 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений ......................................... 20

§ 2. Структура административного правоотношения .... 21

§ 3. Система коллективных субъектов

административного права ........................... 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов ............ 26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов .......................... 29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина .... 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства ...................... 35

§ 4. Специальные административно-правовые

статусы индивидуальных субъектов .................. 40

§ 5. Способы защиты прав граждан ................... 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу . . 50 -> § 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ) ................... 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба^ причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц ........................ 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной)власти ............................ 64

VIII Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР ....... 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти .... 73

§ 4. Линейная и функциональная власть .............. 75

" § 5. Организационная структура аппарата

исполнительной власти .............................. 77

§ 6. Административное ведомство .................... 78

§ 7. Административная подведомственность ........... 81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти ........... 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти ............. 86

§ 3. Правительство Российской Федерации ............ 88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти ............................................. 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти .............................. 99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы ............................... 102

§ 2. Государственная должность ..................... 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба ........................................... 108

§ 4. Правовой институт государственной службы ..... 111

§ 5. Основные принципы государственной службы .... 114

§ 6. Классификация государственных служащих ...... 120

§ 7. Обязанности и права государственного

служащего ........................................ 126

§ 8. Замещение государственных должностей ......... 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) .......................................... 135

§ 10. Управление государственной службой .......... 146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной

власти ................... Л........................ 150

§ 2. Административный процесс ..................... 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта) .................... 157

§ 2. Виды административных актов .................. 159

§ 3. Условия эффективности административных актов 162

Содержание IX

§ 4. Процесс принятия административных актов ...... 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение

действия административных актов .................. 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти .............................171

§ 2. Структура и признаки административного

договора ........................................... 174

§ 3. Функции административного договора ...........180

§ 4. Административный договор и административный

акг ............................................... 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной

власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти ............................. 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной

власти ............................................ 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной

власти ............................................ 190

§ 4. Правовое принуждение ......................... 197

Глава 11. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов ................................. 201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ...... 203

§ 3. Режимы особого и военного положения ...........208

§'4. Режим секретности ............................211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы ...... 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации ............................. 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) ....... 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) . . 234 § 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти ............................. 237

§ 4. Контроль органов законодательной власти

за органами исполнительной власти ................. 241

§ 5. Общий административный надзор ............... 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти .......................... 252

X Содержание

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности

по административному праву ....................... 255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения ............................. ........ 256

§ 3. Административно-восстановительные меры ...... 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения ................ 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы .......... 264

§ 3. Принудительное лечение ....................... 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия ............. 271

§ 5. Административное задержание гражданина ...... 275

Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности .... 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности ................................... 282

§ 3. Административное нарушение (деликт)

и административное правонарушение ............... 284

§ 4. Состав административного проступка ............ 287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий .......... 293

§ 2. Виды административных взысканий ............. 295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий ...................... 300

Глава 17. Общая характеристика производства

по делам об административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам

об административных нарушениях .................. 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам

об административных нарушениях .................. 309

§ 3. Участники производства по делам

об административных нарушениях ..................311

§ 4. Сроки в производстве по делам

об административных нарушениях .................313

§ 5. Подведомственность дел об административных нарушениях .......... ....... .................... 316

Содержание XI

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ...................................... 318

Глава 18. Стадии производства по делам

об административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам

оС административных нарушениях .................. 324

§ 2. Административное расследование ............... 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных

проступках ........................................ 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам

об административных нарушениях .................. 335

§ 5. Исполнение постановлений ..................... 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел ............... 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного

принуждения ...................................... 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву ....................... 350

§ 3. Материальная ответственность

по административному праву ....................... 353

Указатель сокращений

— Арбитражный процессуальный кодекс РФ

— Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

— Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

— Гражданский кодекс РФ

— Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

— Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

— Собрание актов Президента и Правительства РФ

— Собрание законодательства РФ

— Таможенный кодекс РФ

— Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

Часть L Общие вопросы административного права