10.4. Ювенальный аспект уголовного законодательства и деятельности органов внутренних дел

Ювенальный аспект российского уголовного законодательства XV–XIX веков. В России особое отношение к детям и подросткам-правонарушителям стало формироваться в период становления государственности, начиная с XV–XVI веков. До этого идея обособления противоправных действий со стороны несовершеннолетних не выделялась из общей деятельности по оказанию помощи и поддержки обездоленным детям и подросткам (лишённым родительского попечения, нищенствующим, бродяжничающим). Заботу о них брали на себя как князья и церковь, так и (по мере возможности) каждый член общества, рассматривающий это дело как богоугодное.

В течение XV-XVIII веков вопросами предупреждения негативного поведения несовершеннолетних занимался государственный институт призрения. В российском законодательстве XVIII века вопросы, касающиеся детей-правонарушителей, отмечались в различных нормативно-правовых актах. Так, в Уставе воинском Петра I говорилось: дети до 15 лет в случаях совершения краж могут быть освобождены от наказания или наказаны своими родителями битьём розгами. В 1742 г. Сенат вместе с президентами коллегий указал, что малолетство как для мужского, так и женского пола нужно считать до 17 лет, а что детей и подростков нельзя подвергать тем же наказаниям, как и взрослых. Малолетние не могли подвергаться ни смертной казни, ни пытке, ни кнуту. Для них наказания заменялись сечением плетьми и отдачей в монастырь на исправление с привлечением к труду. После освобождения из монастырей дети и подростки возвращались в те места, откуда были направлены, а оттуда уже по месту жительства.

В Указе Екатерины II (от 26 июня 1765 г.) малолетних до 10 лет признавали абсолютно невменяемыми и отдавали виновных без судебного разбирательства и без наказания на исправление родителям, родственникам или опекунам. Ответственность за преступления смягчалась дифференцировано - для малолетних от 10 до 15 и от 15 до 17 лет. Обвиняемые в преступлениях, влекущих смертную казнь или кнут, передавались в Сенат для индивидуального разбирательства.

В первой половине XIX столетия ювенальная политика в российском уголовном законодательстве была связана с развитием общественных и частных форм презрения детей и разработкой законодательных механизмов регулирования нормативного поведения несовершеннолетних.

С 1845 г. источником российского уголовного законодательства было Уголовное Уложение, в котором государство закрепило предельный возраст невменяемости – 7 лет. Дети от 7 до 10 лет, согласно п.1 ст. 173 (по изданию 1885 г.) не подвергались определённому в законах наказанию, а отдавались родителям или благонадёжным родственникам для домашнего исправления. Период отрочества (от 10 до 17 лет) предполагал наказание только в случае признания таких несовершеннолетних обладающими вменяемостью, в противном случае должно быть применено общее правило об уголовной безответственности за невменяемостью. Но отроческий возраст, даже по отношению к вменяемым детям, учинившим тяжкие преступления, требовал не только смягчения, но и замены обыкновенных карательных мер. Они не подлежали наказанию кнутом и публичному битью плетьми, а малолетние от 10 до 14 лет и каторжным работам. Это же Уложение определяло ответственность детей за упорное неповиновение родительской власти, а равно и за грубое обращение с родителями, подвергая виновных аресту до 6 месяцев. Эта ответственность должна была назначаться судом на общем основании. Дисциплинарная власть осуществлялась родителями и школой.

С середины XIX века в России возникает и развивается особое научное направление, связанное с нахождением оптимальных путей противодействия нарастающей криминальной активности несовершеннолетних. Оно синтезировало знания комплекса гуманитарных и естественных наук (юриспруденции, педагогики, социологии, психологии, биологии, физиологии и др.) и ориентировалось на потребности официальных и неофициальных институтов социализации личности. В рамках этого направления начинает формироваться новая доктрина в отношении подрастающего поколения, основанная на воспитании свободной, ответственной личности, способной соединять в себе индивидуальные и общественные интересы в условиях становления правового государства.

Новая доктрина реализовывалась через соответствующие законодательные акты. Так, Уложение о наказании 1885 г. в ст. 92 признавало малолетство в качестве одной из трех категорий уголовной невменяемости. Рядом с отрочеством данное Уложение ставило юность (от 17 до 21 года), которая признавалась причиной уменьшения ответственности. Предусмотренные Законом уголовные наказания в виде смертной казни, ссылки на поселение и бессрочной каторги для этой возрастной категории заменялась срочной каторгой с уменьшением установленного срока на одну треть. Среди исправительных наказаний Уложение предусматривало замену ссылки на житьё и отдачу в арестантские отделения или работный дом, а так же отдачей на военную службу.

Помимо общих норм, регламентирующих ответственность малолетних и несовершеннолетних, Уложение содержало некоторые особые правила смягчения или усиления их ответственности. Так, согласно ст. 143 Уложения, наказание уменьшалось на одну или две степени, если несовершеннолетний был вовлечён в преступление совершеннолетним. С другой стороны, согласно ст. 146 Уложения (1885 г.), малолетние и несовершеннолетние в случае совершения нового преступления наказывались как совершеннолетние, о чем подробно пишет исследователь Н. Таганцев.

Уголовные законы 1892 и 1897 годов признавали наступление полной ответственности с 21 года, а промежуточной – от 10 до 20 лет, выделяя при этом три периода: 10-14, 14-17, 17-21 год. В соответствии с этим положением должны были применяться различные наказания и процедуры привлечения несовершеннолетних к уголовной ответственности. Виды уголовных наказаний колебались от отдачи родителям или родственникам несовершеннолетних для домашнего исправления до помещения в исправительно-воспитательные учреждения (заключения в монастырь соответствующего вероисповедания и пола; заключения в тюрьму; ссылки на поселение в Сибирь с лишением всех прав; отправлением на срочную каторгу сроком на 20 лет и сокращением срока на одну треть). Исключительной мерой наказания являлась смертная казнь. В тюрьме и арестных домах несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, хотя соблюдалось данное положение крайне редко.

Анализ законодательства свидетельствует о том, что во второй половине XIX века процесс развития регулятивно правовой базы охраны детства и предупреждения негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних отставал от насущных интересов обездоленных детей и подростков, равно как и от требований прогрессивной части общества, стремившейся организовать реальную поддержку этим детям. Законодательная стратегия государства в этом вопросе пыталась учитывать формирующееся общественное мнение, выражать общенациональные интересы: построение стабильного, гражданского общества, обеспечивающего равные права каждому и гарантирующего помощь тем, кто по разным обстоятельствам оказался социально не состоятельным. Однако политика государства по предупреждению негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних отличалась непоследовательностью, что существенно снижало уровень социально-правовой защищённости несовершеннолетних с негативно отклоняющимся поведением, неблагоприятно сказывалось на всей системе профилактики среди таких детей и подростков. Это отражается и в противоречивости, непоследовательности юридических документов, которые касались презрения несовершеннолетних, их правовой защиты, и мер, по предупреждению со стороны детей и подростков негативно отклоняющегося поведения.

Ювенальная политика в советском уголовном законодательстве. После известных событий 1917 г. российское законодательство предпринимало попытки гуманизации государственных мер принуждения в отношении несовершеннолетних правонарушителей. Так, Декретом СНК от 17 января 1918 г. были отменены «детские» суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних. Дела о лицах в возрасте до 17 лет, совершивших общественно опасные деяния, подлежали рассмотрению комиссией для несовершеннолетних, которая либо освобождала их, либо направляла соответственно характеру деяния в одно из «убежищ» (государственных детских учреждений) Народного комиссариата общественного презрения (надзора). Комиссии по несовершеннолетним включали в себя представителей трёх ведомств: общественного презрения, просвещения и юстиции.

Решение об отмене деятельности «детских» судов просуществовало недолго и уже 4 марта 1920 г. СНК РСФСР был утверждён Декрет «О судах над несовершеннолетними». В отличие от Декрета от 17 января 1918 г. первый документ допускал передачу дел несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в народный суд, если комиссия для несовершеннолетних устанавливала невозможность применять к ним медико-педагогические меры. При решении вопроса о наказании Народному комиссариату юстиции предписывалось организовать для подростков специальные учреждения либо содержать несовершеннолетних отдельно от взрослых преступников. В качестве воспитательной меры несовершеннолетних можно было помещать и в реформатории.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. в ст. 18 установил общее правило, согласно которому к несовершеннолетним в возрасте от 16 до 17 лет не могли быть применены те же виды уголовных наказаний, что и к взрослым. В опубликованном вскоре примечании к ст. 33 УК РСФСР было подчеркнуто: высшая мера наказания – расстрел не может быть применена к лицам, не достигшим на момент совершения преступления возраста 18 лет.

Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик в ст. 32 предписывали применять более мягкие меры социальной защиты (термин, заменивший наказание) к лицам, не достигшим совершеннолетия. Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. также исключил несовершеннолетних в возрасте до 18 лет из числа тех, к кому могла быть применена высшая мера наказания. В последующих кодексах, в том числе и ныне действующем УК РФ 1996 г. это правило сохранено. Таким образом, до конца 20-х годов XX века приоритет принудительных и воспитательных мер перед мерами уголовного наказания сохранялся. Вместе с тем в законодательстве этого периода, касавшемся правосудия для несовершеннолетних, отмечаются тенденции ослабления репрессии. Это нашло свое отражение в УК РСФСР 1926 года. Кроме запрета применять к несовершеннолетним смертную казнь, данный закон в статье 14-а предусмотрел обязательность смягчения наказания в возрасте от 14 до 16 лет – наполовину, а в возрасте от 16 до 18 лет – на одну треть. Фактически это было протекционизмом в отношении несовершеннолетних. То же положение имело место и в ювенальной юстиции стран Западной Европы.

В России 20-х годах, не смотря на многочисленные «послабления», вновь произошла переориентация законодательства и практики на судебные формы борьбы с преступностью несовершеннолетних. Это отразилось в ряде процессуальных норм. Уголовно-процессуальный кодекс 1922 г. предусматривал особые правила судопроизводства по делам несовершеннолетних, утвердив судебный порядок рассмотрения дел, наряду с их рассмотрением в комиссиях для несовершеннолетних. В числе таких процессуальных норм можно назвать обязанность суда установить возраст подсудимого, запрещение несовершеннолетним присутствовать в зале судебного заседания. УПК РСФСР 1923 г. включил в правила подсудности дел о несовершеннолетних требования о профессиональном подборе народных заседателей, оговорил сроки рассмотрения дел данной возрастной категории. Впервые было сформулировано правило о недопустимости рассмотрения дел несовершеннолетних без участия защиты. Вместе с тем, приоритет комиссий для несовершеннолетних по отношению к судебным органам оставался незыблемым.

В середине 30-х годов XX века в отношении несовершеннолетних отчётливо прослеживается иная - карательная тенденция ориентации правосудия. Видимо борьба с преступностью несовершеннолетних использовалась тогда как способ выявления «врагов народа» среди родителей и родственников подростков. Так, Постановлением ЦИК и СНК «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» 7 апреля 1935 г. уголовная ответственность для лиц, совершивших убийства, кражи, причинение насилия, телесных повреждений, увечий, устанавливалась с 12-летнего возраста. В то же время запрет на применение смертной казни в отношении несовершеннолетних, установленный ст. 22 УК РСФСР 1926 г., нарушен не был.

В Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР была ликвидирована ст. 38 о выделении дел несовершеннолетних в отдельные производства и направлении их в комиссии по делам несовершеннолетних. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О мерах по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» (от 31 мая 1935 г.) были ликвидированы комиссии по делам несовершеннолетних, а в системе НКВД созданы приёмники-распределители для несовершеннолетних. Однако, несмотря на формальное закрепление позиции перехода государственных органов к более жёстким мерам воздействия, положения данного правового акта заложили основу системы ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних. Так, предполагалось значительно улучшить состояние детских домов и колоний, над которыми устанавливалось шефство предприятий, организаций; усилить ответственность родителей за ненадлежащее воспитание своих детей посредством применения таких мер, как сообщение по месту работы родителей, отобрание детей без лишения родительских прав; активизировать борьбу с детской безнадзорностью и хулиганством на улицах.

В период с 1938 по 1941 годы правоприменительные акты ведомств, касающиеся несовершеннолетних, стали издаваться значительно реже, но их содержание становилось всё более жёстким. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об уголовной ответственности несовершеннолетних за действия, могущие вызвать крушение поезда» (от 10 декабря 1940 г.) снизил возраст уголовной ответственности за преступления перечисленные в нём: развинчивание рельсов, подкладывание под рельсы различных предметов. В 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О применении судами постановления ЦИК и СНК СССР «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних» действие Постановления от 7 апреля 1935 г. распространено и на преступления, совершённые несовершеннолетними по неосторожности. До этого суды были ориентированы на привлечение несовершеннолетних к уголовной только за умышленные преступления. Этот Указ серьезный удар по гуманистическим традициям ювенальной юстиции.

Во время Великой отечественной войны (1941 – 1945 г.) и в первые послевоенные годы основными криминогенными факторами преступности несовершеннолетних были беспризорность и безнадзорность подростков, тяжёлое материальное положение страны. Поэтому Постановлением СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» (от 23 января 1943 г.) предусмотрено создание при исполкомах местных Советов комиссий по устройству детей, оставшихся без родителей, расширение сети детских домов, приёмников-распределителей, организация суворовских школ. Постановлением Пленума Верховного Суда СССР «О применении Указа от 4 июня 1947 г. в отношении несовершеннолетних» от 17 февраля 1948 г. судебным органам, в случаях совершения несовершеннолетними в возрасте от 12 до 16 лет хищения в незначительных размерах, предлагалось ставить вопрос о прекращении уголовного дела и направлении обвиняемых в трудовые воспитательные колонии.

Анализ последующего уголовного законодательства в отношении несовершеннолетних позволяет говорить о возвращении к принципам гуманизма. Так, Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик, принятые Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г., и уголовные кодексы союзных республик, принятые в 1959-1961 годах, повысили возраст, по достижению которого наступала уголовная ответственность.

На смену репрессивному законодательству 30-40-х годов пришёл более прогрессивный и демократичный Уголовный Кодекс 1960 года. В соответствии со ст.10 УК РСФСР полная уголовная ответственность наступала с 16-летнего возраста. Вместе с тем, названная статья выделяла и 44 случая, по которым уголовная ответственность возникала с 14 лет (19 из которых относились к тяжким), среди них - совершение убийства; умышленного нанесения тяжких телесных повреждений, причинивших расстройство здоровья; изнасилование; разбойное нападение; кражи; злостного и особо злостного хулиганства; умышленного уничтожения государственного, общественного имущества и личного имущества граждан, повлекших тяжкие последствия; а также умышленное совершение действий, могущих вызвать крушение поезда. С 1991 г. к ним добавились: хищение огнестрельного оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ, наркотических веществ. При этом к несовершеннолетним не могли быть применены ссылка, высылка, лишение свободы в виде заключения в тюрьму.

В последующие годы в действующий УК вносились многочисленные дополнения и изменения, расширяющие возможности воспитательного воздействия на несовершеннолетних. Так, согласно п.6 ст.63 УК РСФСР, в соответствии с Положением об общественных воспитателях несовершеннолетних, в качестве одной из принудительных мер воспитательного характера предусматривалась передача несовершеннолетнего под наблюдение трудового коллектива, общественной организации или отдельному гражданину либо назначение общественного воспитателя. В 1977 г. в УК РСФСР было внесено дополнение, согласно которому при назначении наказания судом несовершеннолетнему, впервые осуждённому к лишению свободы на срок до 3-х лет, с учётом характера и степени общественной опасности совершённого преступления, личности виновного и иных обстоятельств дела, а также возможности его исправления и перевоспитания без изоляции от общества, исполнение приговора к лишению свободы могло быть отсрочено на срок от 6 месяцев до 2-х лет. Таким образом, законодательство в случаях совершения преступления, не представляющего большой общественной опасности, вновь стало отдавать предпочтение мерам воспитательного характера, а не уголовного наказания (ч.3 ст.10 Основ; ч.3 и 4 ст. 10 УК РСФСР).

Анализ превентивной политики советского периода показывает, что наиболее последовательно реализация законодательной практики по предупреждению негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних стала реализовываться в период стабилизации социально-экономической ситуации в стране: с момента вступления в законную силу УК РСФСР 1960 года. Активное участие общественных формирований в предупреждении правонарушений несовершеннолетних оказало позитивное влияние на уровень социально-правовой защищённости несовершеннолетних с негативно отклоняющимся поведением, состоянии и структуре преступности в целом.

Ювенальная политика в уголовном законодательстве Российской Федерации. К началу 90-х годов в правоприменительной практике с особой силой стало проявляться несоответствие уголовного законодательства и реальной жизни. С момента принятия и до его отмены в УК РСФСР было внесено более 700 изменений и дополнений, причём некоторые нормы менялись неоднократно. Устаревшее законодательство не могло соответствовать происходящим в России социально-экономическим переменам; оно не обеспечивало в правовом отношении переход страны к новым рыночным отношениям, так как основывалось на принципах жёсткого централизма и не могло быть совместимо с концепцией формирования демократического правового государства. Кроме того, действовавшее уголовное законодательство не имело криминологического обоснования, должным образом не учитывало новых характеристик и тенденций преступности. Все это и обусловило необходимость глубокого реформирования уголовного законодательства России, которое теперь осуществлялась путём внесения необходимых изменений и дополнений в действующее уголовное законодательство, а также и путём разработки проектов и принятия нового Уголовного кодекса, вступившего в законную силу 1 января 1997 года.

Новый уголовный закон имеет множество отличий от предыдущего, в том числе и по отношению к несовершеннолетним. Так, в УК РФ включён самостоятельный раздел об уголовной ответственности несовершеннолетних (раздел V), что вытекает из их социально-психологических особенностей, которые влияют не только на поведение, но и на восприятие несовершеннолетними требований уголовного закона. Гуманизация уголовной ответственности и наказания в отношении несовершеннолетних предусмотрена и другими статьями этого правового акта. В частности, при признании рецидива преступлений не учитываются судимости за преступления, совершённые лицом в возрасте до 18 лет (ч.4 ст.18 УК РФ). Часть 3 ст. 20 УК РФ предусматривает возможность освобождения несовершеннолетнего от ответственности вследствие отставания в психическом развитии, не связанным с психическим расстройством; ст. ст. 57 ч.2 и 59 ч.2 УК РФ исключают применение к несовершеннолетним не только смертной казни, но и пожизненного лишения свободы; в п.“6” ч.1 ст.61 УК РФ несовершеннолетие виновного признаётся обстоятельством, смягчающим наказание; ст. 63 УК РФ признаёт привлечение к совершению преступления лиц, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, обстоятельством, отягчающим наказание; ст. 95 УК РФ предусматривает для лиц, совершивших преступление до достижения возраста 18 лет, существенное сокращение сроков погашения судимости; ст. 78 и 83 УК РФ предусматривают сокращение наполовину сроков давности при освобождении несовершеннолетних от уголовной ответственности или отбывания наказания; существенно сокращены сроки фактического отбывания наказания, по истечении которого возможно условно-досрочное освобождение от отбытия наказания в виде исправительных работ и лишения свободы (ст.93 УК РФ).

В отличие от УК РФ 1960 г. новый российский (УК 1996 г.) дал разностороннюю, детализированную характеристику оснований назначения несовершеннолетним принудительных мер воспитательного воздействия, их подробный перечень, порядок исполнения, освобождения от них (ст.90, 91, 92 УК). Так, согласно правилам п.1 ст.90 УК РФ несовершеннолетний, впервые совершивший преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождён от уголовной ответственности, если будет признано, что его исправление может быть достигнуто путём применения принудительных мер воспитательного воздействия. В данном случае нужно иметь в виду, что несовершеннолетний не освобождается от уголовной ответственности автоматически, а может быть освобождён, если суд сочтёт его воспитуемым.

Нововведением УК РФ можно считать наличие в нём отдельной статьи (ст. 88 УК РФ), предусматривающей виды наказаний для несовершеннолетних.

Принципиальное значение для предупреждения преступности несовершеннолетних имеет включение в уголовный закон главы 20 - “Преступление против семьи и несовершеннолетних”. Она предусматривает уголовную ответственность за нарушение некоторых прав и законных интересов несовершеннолетних, в соответствии с международными правовыми актами, считается наиболее важным направлением в профилактической деятельности государства и общества по отношению к подрастающему поколению.

Уголовный Кодекс РФ 1996 г. ввёл в действие новые нормы уголовного права, которые по сравнению с нормами предыдущих уголовных законов в большей степени ориентированны на оказание воспитательного воздействия на несовершеннолетних, нежели на их уголовное наказание. Новый УК РФ имеет и более жёсткие (по сравнению, например, с УК РСФСР 1960 г.) положения. Так, расширен перечень преступлений, за которые предусмотрена уголовная ответственность с 14-летнего возраста: похищение человека, заведомо ложное сообщение об акте терроризма, насильственные действия сексуального характера и т.д. Снижен возраст ответственности и за отдельные преступления, определенные еще в УК РСФСР: вымогательство, неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения, вандализм, терроризм и т.д. Новый УК установил уголовную ответственность с 14-летнего возраста в общей сложности по 53 составам преступлений, из них 42 состава отнесены УК РФ к тяжким и особо тяжким (срок лишения свободы свыше 5 лет).

Анализ уголовного законодательства нашей страны позволяет сделать вывод: более последовательные действия государства в области реализации законодательной практики по предупреждению негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних, наблюдались с начала 60-х и до конца 80-х годов. В это же время была создана и эффективная система предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Изменения, произошедшие в начале 90-х годов, прервали этот поступательный процесс и свели на нет достигнутые положительные результаты. Новый Уголовный Кодекс (1996 г.) ориентирован во многом на возрождение превентивной политики государства по отношению к несовершеннолетним с негативно отклоняющимся поведением, что создаст прочную основу развитию ювенальной юстиции в России.

Роль органов внутренних дел в проведении политики в отношении детей и подростков. Одной из наиболее вовлеченных в предупреждение правонарушений несовершеннолетних государственных структур являются органы внутренних дел (ОВД).

Следует отметить, что ни в системе царской полиции, ни в системе НКВД самостоятельного подразделения по работе с несовершеннолетними не было. Деятельность органов внутренних дел по пресечению и раскрытию преступлений осуществлялась в отношении всех лиц, достигших возраста уголовной ответственности. Профилактика же детской преступности ограничивалась только борьбой с детской беспризорностью.

Приёмники-распределители для несовершеннолетних были созданы в системе НКВД Постановлением № 1047 СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года. Основной целью документа являлась ликвидация детской беспризорности и безнадзорности. Этим же правовым актом была заложена основа системы ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних. Новое Положение о приёмниках-распределителях НКВД утверждается в декабре 1937 года. В 1940 г. с учётом накопленного пятилетнего опыта работы по ликвидации детской беспризорности издаётся специальная инструкция, которая возлагала на начальников органов милиции обязанности непосредственно заниматься разработкой мероприятий по ликвидации детской безнадзорности и беспризорности, выходить в местные государственные и общественные организации с практическими предложениями по этому вопросу. Органам милиции обязывалось тщательно выяснять конкретные причины, приводившие подростков к беспризорности и безнадзорности; внимательно обследовать бытовые условия несовершеннолетних правонарушителей; оказывать помощь семьям, в которых родителям трудно было воспитывать детей, адекватно привлекать для этого общественность. В этом же году на базе территориальных органов милиции стали создаваться и в короткий срок нашли широкое распространение «детские комнаты милиции», ставшие эффективными центрами работы по преодолению беспризорности и безнадзорности детей, правонарушений подростков.

Этот временной этап совершенствования работы ОВД по применению уголовного законодательства в отношении несовершеннолетних имел переломное значение. Так, в структуре каждого правоохранительного органа создавался механизм, обеспечивающий взаимодействие отдельных подразделений, работающих в трех взаимосвязанных направлениях: расследование преступлений (следственные подразделения), пресечение преступной деятельности (уголовный розыск), профилактика преступлений (детские комнаты милиции). Данный механизм был ориентирован на деятельность в отношении конкретной возрастной категории населения, в которой криминогенно активный возраст имел относительно узкие границы в 14-17 лет. Эффективность работы нового механизма обеспечивалась специализацией его по возрасту субъекта (а не по составу) преступления, а также тесным взаимодействием направлений профилактики и раскрытия преступлений, поскольку позволяла отслеживать все этапы криминализации в процессе воспитания подростка и своевременно принимать необходимые меры.

Дальнейшее совершенствование системы борьбы с преступностью несовершеннолетних было прервано начавшейся войной. Основной проблемой государственных органов (в том числе и НКВД), по отношению к несовершеннолетним стала защита детей, оставшихся без родителей, и борьба с беспризорностью. Совет Народных Комиссаров СССР (СНК СССР) принял постановление “Об устройстве детей, оставшихся без родителей” (23 января 1942 г.). В соответствии с ним при ГУМ НКВД СССР образован Центральный адресный стол и соответствующие подразделения на местах. Выявленные беспризорные и оставшиеся без родителей дети направлялись в соответствующие детские учреждения, а также создаваемые в тот период специальные военные училища. К подросткам, систематически совершающим преступления и являющимся членами преступных групп, принимались меры в соответствии с законодательством военного времени.

Задачи восстановления страны в послевоенный период не позволяли государству осуществить коренную реорганизацию системы НКВД (в составе которого некоторое время продолжали свою работу детские комнаты милиции), а так же принять какие-либо изменения в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних.

По мере улучшения социально-экономической ситуации в СССР, в механизме выявления и пресечения преступлений со стороны несовершеннолетних всё большее внимание уделяется ранней превенции, субъектом которой в системе органов милиции стали детские комнаты милиции, осуществляющие свою деятельность без права принятия решения о возбуждении уголовного дела. Эти подразделения просуществовали в структуре ОВД до 1977 года. Инспекторы детских комнат милиции работали с такими категориями несовершеннолетних, как уже совершавшие правонарушения; систематически уходящие из дома; злостно уклоняющиеся от учёбы; совершившие преступления, но не привлечённые к уголовной ответственности в связи с не достижением возраста.

На учёте в детских комнатах милиции состояли и группы подростков, члены которых совершали антиобщественные поступки и правонарушения, а также неблагополучные родители и лица, их заменяющие. Постановка на профилактический учет и принятие мер воздействия, в том числе привлечение к ответственности, лиц, не уделяющих должного внимания воспитанию детей, позволяло оказывать органам милиции существенное влияние на среду преступного поведения несовершеннолетних. Этому способствовало и развитие в 70-е годы XX века системы профилактики, направленной на формирование идейно-нравственных, образовательно-воспитательных, культурно-оздоровительных, идеолого-патриотических и других сторон формирования личности молодого человека.

Значительные изменения произошли после выхода Указа Президиума Верховного Совета СССР “Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приёмников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” (от 15 февраля 1977 г.). Согласно Указу детские комнаты были преобразованы в инспекции по делам несовершеннолетних (ИДН). Изменилось не только название подразделения, но и значительно расширилась его компетенция. Кроме уже перечисленного контингента, в функции инспекторов ИДН включалась работа с несовершеннолетними, в отношении которых прекращались уголовные дела и материалы по не реабилитирующим обстоятельствам (ст.6-10 УПК РСФСР); употребляющими спиртные напитки; имеющими отсрочку исполнения приговора. Одновременно поведение несовершеннолетних, имеющих отсрочку исполнения приговора, контролировалось сотрудниками уголовного розыска и участковыми инспекторами милиции.

Деятельность органов милиции в отношении факторов формирования преступного поведения несовершеннолетних координировалась с комиссиями по делам несовершеннолетних (КДН), функционирующими при исполнительных комитетах Советов народных депутатов. В состав КДН входили представители государственных органов власти, политических, профсоюзных и общественных организаций, которые были уполномочены решать самый широкий круг вопросов по работе с несовершеннолетними. Исполнение постановлений КДН являлось обязательным и не могло носить формального характера, во главе их стоял председатель либо заместитель председателя исполкома Совета народных депутатов.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г., Указами Президиума Верховного Совета СССР от 5 марта 1981 г. и 5 января 1988г., МВД СССР разработало и утвердило «Наставление по организации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов внутренних дел». Контингент подростков, состоящих на учёте, вновь был расширен и дополнен. Например, теми, кто допускал немедицинское потребление наркотических средств, а также лекарственных или других средств, влекущих одурманивание. Одновременно данным наставлением были уточнены права и обязанности инспекторов ИДН по взаимодействию с государственными органами и общественными организациями, осуществлявшими отдельные направления профилактической деятельности.

Последовательное расширение прав и обязанностей сотрудников ОВД как в отношении несовершеннолетних, допустивших совершение преступление, так и отношении склонных к правонарушающему поведению, в определенный момент превысило реальные возможности этих органов по дифференцированному индивидуальному воздействию. Контингент подучетных становился более сложным и многочисленным, а методы воздействия и подготовка сотрудников оставались прежними. В результате к концу 80-х годов в СССР сформировалась потребность в реформировании организационной структуры ОВД, которая перестала соответствовать реальным задачам и должному реагированию на общественную ситуацию.

В 1988 г. принято обновленное Наставление по организации работы ИДН, которое являлось основным нормативным документом, регламентирующим функциональные обязанности сотрудников отделов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних (ранее ИДН) вплоть до 1999 года.

Ретроспективный обзор деятельности органов милиции в СССР и Российской Федерации после 1991 г. в отношении несовершеннолетних показывает, что эти государственные органы были и до настоящего времени остаются основным звеном, осуществляющим действенные меры по выявлению и пресечению противоправного поведения несовершеннолетних. Эффективность реализуемых ими мер обусловливалась наличием ранней превенции в отношении ограниченной категории несовершеннолетних, а так же организующей ролью органов милиции в системе различных субъектов профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних.

Следует признать, что сложившая в советское время система работы с молодежью по профилактике и предупреждению девиантного поведения практически разрушена. Система образования ограничивается преимущественно решением задачи обучения; сфера организации досуга большей частью прекратила свое существование в силу финансовых проблем; детские и молодежные организации утратили свое массовое организующее и воспитательное положение. Фактически из прежней единой системы функционирует только милиция. Сейчас трудно назвать аналогичную милиции структуру, которая проводила бы в таком же масштабе работу среди молодежи. По этой причине органы власти на местах рассматривают возможность решения многих молодежных вопросов, которые в принципе могли обеспечивать социальные и общественные структуры, исключительно посредством сил и средств милиции. Милиция по-прежнему участвует в обеспечении контроля организации досуга (дискотеки, клубы, летние лагеря отдыха), социальной реабилитации подростков (токсикомания и наркомания), неблагополучных семьей. Между тем, эти направления и участки работы лишь косвенно связаны с возможностью совершения правонарушений, а следовательно, должны обеспечиваться иными органами контроля и проводиться другими методами в рамках единой ювенальной юстиции.

Для осуществления ювенальной юстиции необходима соответствующая правовая основа, которую должны составлять федеральные законы: о семье, об образовании, о ювенальных судах и т.д. В этом же ряду должны находиться законы, которые определяют стратегию ювенальной политики (государственные программы, законы о молодежи), а так же законы, устанавливающие основы взаимодействия при осуществлении ювенальной политики непосредственно на местах.

Одним из уже действующих в настоящее время федеральных законов, касающихся основ взаимодействия субъектов, можно назвать Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (№ 120-ФЗ от 21 июня 1999 г.). В нем определена система субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их права и обязанности; основания и сроки осуществления индивидуальной профилактики; права лиц, в отношении которых проводится работа. Общая координирующая функция в деятельности по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних остаётся за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, хотя работа комиссий подвергается в настоящее время обоснованной критике. Федеральный закон об основах профилактики положен в основание разработки ряда нормативных документов, регламентирующих деятельность субъектов в отношении несовершеннолетних (Ст. 33 Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).