Глава 2

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ

И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

2.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Одна из составляющих правовой системы государства — земельное

право, призванное регулировать земельные общественные

отношения с целью обеспечения наиболее рационального

пользования и охраны земель, а также защищать разнообразные

права и интересы собственников земли и землепользователей,

землевладельцев, арендаторов земельных участков и обладателей

сервитутов.

В общем виде земельные отношения можно охарактеризовать

как систему социально-экономических связей по владению,

пользованию и распоряжению землей, включая ее куплю-продажу,

сдачу в аренду, организацию использования и т. д. Выделение

земельных отношений в отдельную сферу является объективным

историческим процессом, обусловленным особым значением земли,

ее функциональным многообразием и ограниченностью как

природного ресурса.

Земельные отношения связаны со множеством социальных,

экономических, экологических, историко-культурных, психологических

и других факторов, которые имеют сложную структуру,

различные циклы развития, достаточно развитый механизм воздействия

на процесс распределения, использования и охраны земельных

ресурсов.

В результате исторического развития складывается определенная

иерархия субъектов земельных отношений, к которым относятся

физические лица (индивидуумы), их отдельные сообщества

(например, общины), предприятия, организации (юридические

лица). Государство объединяет, представляет и защищает их интересы,

многообразные и часто противоречивые.

Субъектами земельных правоотношений являются все участники

этих отношений, наделенные земельными правами и обязанностями,

предусмотренными земельным законодательством.

Круг субъектов земельных правоотношений неоднократно изменялся.

С ликвидацией монополии государственной собственности

на землю, введением новых форм землепользования число

этих субъектов значительно возросло. Так, сама Российская Феде

рация как государство, 89 субъектов Федерации, города федерального

значения, автономные области и автономные округа также

стали субъектами правоотношений государственной собственности

на землю. Административные районы города, поселки городского

типа, сельские поселения выступают как субъекты муниципальной

собственности на землю, находящуюся в пределах их границ.

Все иные субъекты земельных правоотношений (органы государственной

власти и местного самоуправления, граждане и

юридические лица) выступают участниками таких форм земельных

отношений, как управление и пользование землями, охрана

земельных прав, а граждане и юридические лица, кроме того, могут

также быть субъектами правоотношений в сфере частной и общей

(долевой и совместной) собственности на землю.

Объект земельных отношений — это юридически однородный и

пространственно ограниченный на местности земельный массив,

по поводу которого возникают земельные отношения и конкретные

виды управленческой деятельности. Это может быть весь земельный

фонд страны (ведение государственного мониторинга земель

и государственного земельного кадастра), земля в пределах

определенных административно-территориальных границ (землеустройство,

предоставление и изъятие земель, планировка земель

поселения и т. д.), отдельный земельный участок (землеустройство,

кадастровая оценка и т. д.).

Помимо земельных участков и прав на них к объектам земельных

отношений относятся также прочно связанные с ними объекты

недвижимости (водоемы, лес, многолетние насаждения, здания,

строения, сооружения и др.), перемещение которых невозможно

без нанесения несоизмеримого ущерба их назначению и состоянию.

Поэтому эти объекты находятся вместе с земельными участками

в неразделенном обороте, если иное не предусмотрено законом.

Важнейший аспект земельных отношений — юридическое

обеспечение прав на землю, включая собственность, владение,

пользование, распоряжение земельными участками.

Формы собственности на землю и реализующие их организационно-

политические и правовые механизмы в значительной

мере влияют на развитие экономики страны, регионов и муниципальных

образований. В зависимости от того, насколько эффективно

субъекты земельных отношений реализуют свои права на

землю, формируется земельная политика каждого конкретного

периода. С 90-х годов XX века в России существуют различные

формы земельной собственности — частная (единоличная, индивидуальная)

и общая (совместная), государственная и муниципальная.

Различны также формы пользования землей (срочное,

бессрочное) и владения ею (бессрочное, пожизненное наследуемое

и т. д.).

Большое значение имеет и другая составная часть земельных

отношений — управление земельными ресурсами, методы ведения

которого в основном определяются господствующими формами

собственности на землю и характеризуются системой политических,

социально-экономических, правовых и организационно-административных

мер, направленных на эффективное использование

земельных ресурсов в интересах общества в целом. Основные

из этих методов — землеустройство, государственный земельный

кадастр и мониторинг земель, а также контроль за использованием

и охраной земель.

Земельные отношения включают также экономическую составляющую,

регуляторами которой являются земельный налог, арендная

плата за землю, рыночная и залоговая цена земли, компенсационные

платежи при изъятии земель и компенсационные выплаты

при их консервации, платежи за повышение качества земли,

штрафные платежи за экологический ущерб, налоговые обложения

при гражданском земельном обороте, платежи за право аренды

и т. д.

Экономический механизм регулирования земельных отношений

должен обеспечивать относительно равные стартовые возможности

для ведения производства собственниками и всеми землепользователями,

эффективное использование земельной ренты,

равноправие различных форм землепользования, стимулирование

рационального размещения и специализации производства, экологическую

защиту и т. д.

Важный аспект развития земельных отношений — обеспечение

социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое

распределение земель, закрепление прав на них. Однако

после проведения земельной реформы в стране из-за появления

большого числа новых собственников, владельцев и пользователей

земли, вторичного перераспределения земельных и имущественных

паев, их концентрации в относительно, крупных хозяйствах

развитие земельных отношений усложнилось.

Так как земля в жизни общества выполняет множество функций,

то земельное законодательство должно регулировать их отношения.

В первом случае землю рассматривают как объект хозяйствования,

т. е. основу сельскохозяйственного, лесохозяйственного

и иного производства, во втором — как место и условие жизнеобитания

человека, в третьем — как территорию государства, т. е. пространственный

предел государственной власти и так далее.

Правовое обеспечение развития земельных отношений в России

с 90-х годов XX в. осуществлялось по следующим направлениям:

развитие законодательства, регулирующего отношения собственности

на землю и другую недвижимость;

обеспечение государственных гарантий конституционных прав

граждан на землю;

принятие законодательных актов, регулирующих правовой механизм

эффективного управления землей и другой недвижимостью,

создание рыночной инфраструктуры;

развитие законодательства, регулирующего оборот земли и другой

недвижимости;

правовое обеспечение рационального использования и охраны

земель как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной

сфере и т. д.

При этом была сохранена определенная преемственность в регулировании

земельных отношений по тем направлениям, которые

не противоречили целям и задачам социально-экономических

реформ в России.

Классификация целей возникновения и содержания общественных

земельных отношений может быть следующей:

отношения, возникающие по поводу собственности, вещных и

иных прав на землю (отношения по владению, пользованию и

распоряжению земельными участками гражданами и юридическими

лицами);

управленческие отношения, возникающие и реализующиеся в

рамках управленческих действий и мероприятий (государственный

земельный контроль, земельный кадастр, землеустройство,

мониторинг земель) и подразделяющиеся в зависимости от уровня

(федеральный, региональный, местный, локальный), форм собственности

и видов управленческой деятельности на различные

виды и подвиды;

отношения в сфере землепользования, определяющие порядок

предоставления земельного участка, его целевого назначения, содержание

основных прав и обязанностей субъектов земельных отношений,

порядок внесения платы за пользование землей, основания

возникновения и прекращения права землепользования и

т.д.;

договорные отношения, возникающие и реализующиеся в процессе

совершения сделок с земельными участками (купля-продажа,

дарение, аренда, рента, договор пожизненного содержания и

ДР);

земельно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении

землеустроительного, земельно-кадастрового и мониторингового

процессов;

организационно-охранительные отношения, возникающие в

процессе непосредственного использования земель и проведения

мероприятий по их защите и восстановлению почвенного плодородия

(рекультивация и консервация нарушенных деградированных

сельскохозяйственных угодий), а также возникающие в результате

неправомерного поведения субъектов земельных отношений,

нарушения правопорядка или законных прав и интересов

собственников или пользователей земли, установленных законом;

отношения, возникающие в сфере применения мер юридической

ответственности за совершенные земельные правонарушения.

Вместе с тем одной из острейших проблем, стоящих перед государством,

является проблема дальнейшего развития земельного

законодательства, учитывающего сложившиеся и вновь складывающиеся

общественные отношения, связанные с землей, так как

без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее

развитие земельных отношений невозможно.

Источники земельного права — это совокупность нормативноправовых

актов, содержащих нормы, регулирующие земельные

общественные отношения. Эти акты выражены в форме федеральных

конституционных (Конституция РФ, «О Конституционном

Суде РФ») и федеральных законов («О плате за землю», «О государственном

земельном кадастре»), подзаконных актов (постановления

Правительства РФ и утверждаемые им положения или правила),

указов Президента РФ, ведомственных (отраслевых) нормативных

актов (положения, инструкции, приказы и т. д.), договоров

и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами

о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими

природными ресурсами, международных договоров по эксплуатации

и охране земель.

Как и любое другое, земельное законодательство должно быть

стабильным, но в то же время адекватно и своевременно реагировать

на происходящие изменения в земельной политике государства,

формируя соответствующие правовые нормы.

Так, за 70 лет в России было принято три Земельных кодекса:

1922 г., 1970 г. и 1991г.

Устойчивость первых двух Земельных кодексов базировалась

на государственной собственности на землю и вторичной монополии

на ее владение колхозами и совхозами, которым земля передавалась

в бесплатное и бессрочное пользование, закрепляемое

специальными актами. До земельной реформы 90-х годов основой

нормативно-правовой базы ГЗК являлось постановление Совета

Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного

кадастра» от 10 июня 1997 г.

В развитии общественных отношений в РФ большое значение

в период 1991—2002 гг. имело реформирование земельных отношений,

обеспечивающее условия для реализации принципов социальной

справедливости для всех участников земельных отношений,

преемственности в учете сложившихся социальных и экономических

условий страны, формирования оборота земли. Поэтому

при решении современных проблем российского землепользования

было необходимо учитывать условия реальной российской земельной

ситуации, возможность создания рыночных отношений

между субъектами земельных отношений.

Любая форма в общем виде — это преобразование, изменение,

переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков,

институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей

экономико-социальной структуры. Поэтому современную

земельную реформу в России следует рассматривать как процесс

I Юридических лиц | | Физических лиц

Рис. 2.1. Формы собственности на землю в России накануне реформы

целенаправленного поэтапного изменения системы земельных отношений

и структуры землепользования в стране. Эти изменения

включают в себя преобразование институтов земельной собственности,

владения и пользования землей, перераспределение земли,

формирование экономического механизма регулирования земельных

отношений, разработку и овладение прогрессивными методами

государственного управления земельными ресурсами, включая

мониторинг и кадастр земель, землеустройство, охрану земель и

др.

Российская земельная реформа была призвана:

осуществить переход к многообразию форм собственности на

землю, владения и пользования ею;

обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное

перераспределение земель;

создать равные экономические условия для всех форм хозяйствования;

сформулировать экономический механизм регулирования земельных

отношений и стимулирования рационального использования

и охраны земель;

остановить процессы деградации земли и других природных

ресурсов, связанных с нею, обеспечить их восстановление.

Накануне реформы в России существовала только государственная

собственность на землю, а также право пользования и

аренды земли юридическими и физическими лицами (рис. 2.1).

Реализация современной земельной реформы, начавшейся в

России, мешали политические и идеологические стереотипы, а

также наличие социальных групп населения, материальные интересы

которых неизбежно ущемлялись проводимыми мероприятиями

по перераспределению земель.

2.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В ПЕРИОД 1990—1992 ГГ.

Реформировать земельные отношения в России начали в конце

80-х годов XX в. с одновременной перестройкой отношений собственности

на землю, так как государство отказалось от своей монопольной

собственности на землю. Приватизация земли и другой

собственности происходила не всегда последовательно, что

вызывало путаницу и ошибки в процессе формирования, особенно

при получении крестьянами права собственности на имущество

сельскохозяйственных предприятий и земельные участки.

Было выпущено много противоречивых нормативных актов, в которых

трудно было разобраться как специалистам, так и непосредственным

участникам земельных отношений. Кроме того, информации

для собственников земли было недостаточно, в результате

чего в реальной практике совершали много ошибок.

Изменения форм собственности на землю в результате проведения

реформы коснулись в основном государственной собственности

на землю. Помимо нее в России появились права пожизненного

наследуемого владения и частной собственности на земельные участки.

Кроме того, из государственной земельной собственности в

ходе земельной реформы была выделена муниципальная земельная

собственность, а государственная земельная собственность была

разделена на федеральную собственность и собственность субъекта

федерации.

Преобразование земельных отношений затронули и перераспределение

земельного фонда. Накануне реформы земельный фонд

страны был разделен на шесть категорий земель. Произошедшее в

ходе реформы перераспределение земель коснулось в основном

земель сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности

и транспорта (рис. 2.2). Эти изменения заключались в

выделении земель особо охраняемых территорий в отдельную категорию,

а также земель поселений.

Изменения также коснулись третьей категории (земли, промышленности

и иного назначения), так как сформировались категории

земель отраслей, которые ранее не выделялись: информатики,

космического обеспечения и пр.

В 2001 г. с принятием Земельного кодекса РФ произошло очередное

перераспределение земельного фонда страны.

В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета

РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских поселениях.

Из земель существующих землепользовании были выделены

земельные участки для передачи сельским и поселковым органам

управления в целях последующего обеспечения сельских жителей

землей для индивидуального жилищного строительства, веДения

личного подсобного хозяйства, огородничества,

сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хо

зяйств. Было разрешено также арендовать эти земельные участки.

Полномочия по распоряжению этими землями перешли от

сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым

органам местного самоуправления, которым было передано около

34,5 млн га земель, в том числе: 22,7 млн га сельскохозяйственных

угодий (66%), из них 4,4 млн га пашни; 3,4 млн га, занятых

приусадебными участками (10%); 8,4 млн га, занятых улицами,

парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования

(24 %).

Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены

следующим образом: 2,4 млн га — для ведения личного подсобного

хозяйства (11%), из них 2,3 млн га — местным жителям;

16,5 млн га (73 %) —для огородничества, сенокошения и пастьбы

скота; 3,1 млн га (14 %) — передано в аренду сельскохозяйственным

предприятиям; 0,7 млн га (2 %) сельскохозяйственных угодий

осталось невостребованными. Одновременно остались неудовлетворенными

заявки граждан на земельные участки общей площадью

0,8 млн га.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Законы «О

крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и

«О социальном развитии села». Так, Законом от 21 декабря 1990 г.

«О социальном развитии села» установлено, что экономическая

деятельность сельского населения осуществляется на основе мно

гообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования,

проведения земельной реформы, предоставления права выкупа

или передачи в собственность трудовым коллективам из бывших

колхозов и совхозов с правом получения земельного надела и

соответствующей части основных производственных фондов для

создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также

было определено, что каждый член коллектива при выходе из него

с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить

свою долю в виде земельного участка. Этот Закон впервые

определил, что проведение земельной реформы вместе с другими

государственными органами осуществляет вновь созданный Государственный

комитет РСФСР по земельной реформе. В соответствии

с этим законом земельную реформу проводили поэтапно.

На первом этапе было проведено закрепление за местными Советами

народных депутатов прав по распоряжению землей. Одновременно

уточняли административные границы, выявляли потребности

в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций,

формировали специальный фонд земель для их последующего

перераспределения, устанавливали ставки земельного налога и

цены на землю. На втором этапе местные Советы и органы Госкомзема

РСФСР осуществляли передачу и закрепление земель в

собственность, пользование (в том числе и в аренду), владение

гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии

с законодательством РСФСР.

Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском)

хозяйстве» было установлено, что член колхоза (работник

совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское

хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации

предприятия. Кроме того, этот Закон определил права собственников

земельных долей (паев), которые теперь можно было

сдать в аренду, продавать другим членам хозяйства в случае выхода

работника на пенсию, передать по наследству. Однако площадь

Участка, выделяемого в счет земельной доли, часто не могла обеспечить

нормального ведения сельского хозяйства, поэтому гражданам,

выделившимся для ведения самостоятельного хозяйства,

было разрешено увеличить свой пай за счет аренды или покупки

земель.

Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР в

Декабре 1990 г. принял постановление «О программе возрождения

Российской деревни и развития агропромышленного комплекса»

и внес соответствующие поправки в статьи 11 и 12 Конституции

ИФср

ср.

В России впервые после конца 20-х годов XX в. была провозгШена

частная собственность на земельные участки, используес

bie для сельскохозяйственного производства (земли фермеров,

Доводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами,

индивидуальным жилищным строительством, животноводческими

кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и

коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и

юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено

не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли

(от 5 до 10 лет), запрещено сдавать землю в залог, дарить, менять и

совершать другие операции по обороту земли. Таким образом, земельные

отношения в этот период были направлены на формирование

многообразия форм хозяйствования и собственности.

4 января 1991 г. вышло Постановление Совета Министров

РСФСР «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств,

их ассоциаций, союзов и кооперативов», в котором Госкомзему

РСФСР и другим органам было поручено до 1 июля

1991 г. сформировать земельный фонд для ведения крестьянских

(фермерских) хозяйств, разработать перечень убыточных и низкорентабельных

хозяйств и условия выхода из сельскохозяйственных

предприятий их работников. Этим постановлением был определен

также перечень мероприятий по экономической, техникотехнологической

и социальной поддержке крестьян (фермеров), в

том числе и семьям, переселяющимся в сельскую местность.

Постановление Совета Министров от 18 января 1991 г. «О республиканской

программе проведения земельной реформы на территории

РСФСР» утвердило конкретные предложения и меро-приятия

по организационному, правовому и инструктивно-методическому,

землеустроительному, информационному, научно-методическому,

кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению

земельной реформы. В частности, Госкомзему и Минсельхозпроду

РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать

научные основы платного землевладения и землепользования,

экономического стимулирования рационального использования земель,

научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра

и землеустройства в условиях многообразия форм землевладения

и землепользования, формы документации и т. д.

Этой Программой было также намечено создать на базе Московского

института инженеров землеустройства Государственный

университет по землеустройству, что было осуществлено 8 марта

1992 г. Кроме того, было намечено открытие землеустроительных

факультетов в ряде сельскохозяйственных вузов страны.

Для выполнения этой Программы 20 января 1991 г. Советом

Министров РСФСР было утверждено временное Положение о порядке

формирования фондов перераспределения земель, в которые

передавалась часть земель, используемых не по целевому назначению,

неэффективно используемых, а также выбывшие из

оборота или переведенные в менее ценные угодья. Кроме того,

Положением были установлены критерии, по которым земельные

участки могли быть отнесены к этим категориям. Одним из таких

критериев был размер кадастровой оценки участка.

32

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета

Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах

по ускорению проведения земельной реформы РСФСР» в целях наращивания

производства сельскохозяйственной продукции на весенний

период 1991 г. было предоставлено право исполнительным

комитетам и президиумам местных Советов народных депутатов

принимать решения об изъятии земельных участков и предоставлении

их гражданам или их коллективам для создания крестьянских

(фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства,

огородничества и животноводства с последующим утверждением

этих решений на сессиях Советов народных депутатов. В

целях удовлетворения указанных потребностей в земельных участках

разрешалось изымать у землепользователей без их согласия неиспользуемые

земли, а при необходимости —до 10 % площади закрепленных

за ними сельскохозяйственных угодий.

25 апреля 1991 г. был утвержден Земельный кодекс РСФСР,

которым были введены многие равноправные формы собственности,

владения и пользования земельными участками, введена плата

на землю в форме земельного налога и арендной платы, установлено

обязательное использование данных ГЗК при исчислении

платежей на землю, определены общие понятия государственного

земельного кадастра, его содержание и методы

создания. Ведение ГЗК было поручено Комитету Российской Федерации

по земельным ресурсам и землеустройству.

В соответствии со статьей 96 Земельного кодекса РСФСР часть

специального фонда земель, не предоставленная в собственность,

владение, пользование и аренду, объявлялась землями запаса, находящимися

в ведении сельских, поселковых, городских, районных

Советов народных депутатов. При этом часть земель сельскохозяйственного

предприятия, не закрепленная в коллективно-долевую

собственность, оставалась в государственной собственности

и передавалась этому предприятию на праве бессрочного (постоянного)

пользования с ограничением в натуре (на местности) и не

переходила в состав специального фонда земель.

Таким образом, на начальном этапе проведения земельной реформы

(1990—1991 гг.) был сформирован специальный земельный

фонд для наделения земельными участками граждан в целях организации

крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства,

садоводства, огородничества и животноводства, который

включал земли, не предоставленные в собственность, владение,

пользование и аренду, а также выявленные и включенные в земельный

запас земли колхозов, совхозов и других землепользователей,

используемые нерационально. Фактически эти земли изымал

Совет народных депутатов без согласия землепользователей и

землевладельцев. Государственные земли передавались не единовременно,

а по мере поступления заявлений от граждан на создание

крестьянских хозяйств, ведение личного подсобного хозяй

ства, садоводства, огородничества и для других сельскохозяйственных

целей. Одновременно существующие колхозы и совхозы

продолжали использовать земли, включенные в специальный земельный

фонд перераспределения земель, в котором к 1992 г. находилось

7 млн га сельскохозяйственных угодий. Поэтому в состав

земель запаса была передана только та часть земель фонда перераспределения,

которую прежние владельцы и пользователи не

использовали.

Проведенная работа позволила начать процесс преобразования

социально-экономических отношений в агропромышленном комплексе,

создать к 1 июня 1991 г. более 4 тыс. крестьянских (фермерских)

хозяйств, имеющих около 1 млн сельскохозяйственных

угодий, 5 тыс. малых сельскохозяйственных кооперативов. Началось

преобразование колхозов и совхозов в акционерные общества

и ассоциации малых товаропроизводителей.

Вместе с тем в ходе реформирования госсобственности на землю

во многих регионах выявили серьезные недостатки и нерешенные

проблемы. Поэтому Совет Министров РСФСР 14 июля

1991 г. принял Постановление «О дополнительных мерах по развитию

крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных

кооперативов в РСФСР», в котором было определено, что

размер земельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому)

хозяйству, устанавливают с учетом качества, месторасположения

и кадастровой оценки участка.

Для юридического закрепления создаваемых землевладений и

землепользовании Постановлением Совета Министров РСФСР от

17 сентября 1991 г. были утверждены формы Государственного

акта, удостоверяющего права собственности на землю, пожизненного

наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования,

которые были разными для граждан и для предприятий,

учреждений, организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Платность использования земли была введена в России Законом

РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», определившим

следующие формы платы за землю: земельный налог, арендная

плата и нормативная цена земли. Конкретные платежи за землю

были практически расчетными и не основывались на данных земельного

рынка, поскольку он в то время находился еще в зачаточном

состоянии. С последующим развитием рынка недвижимости

стало возможным определение объективной рыночной стоимости

земельных участков и начисления на них более справедливых

налогов на основе данных земельного кадастра.

В декабре 1991 г. в соответствии с президентским Указом «О

неотложных мерах по осуществлению земельной реформы

РСФСР» и Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации

колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны

были по своему усмотрению принять решение о переходе к

частной, коллективно-долевой и другим формам собственности.

При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского

(фермерского) хозяйства. Это Постановление содержало

исчерпывающий перечень способов распоряжения земельными

и имущественными паями. Так, на сумму пая можно было получить

землю и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства,

частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию,

торговле и других предприятий. Пай можно было внести

Б уставный капитал товарищества, акционерного общества, передать

в кооператив. Продажу земли по-прежнему разрешали лишь

другим работникам хозяйства или самому хозяйству.

Больше половины работников хозяйств, пенсионеров этих хозяйств

и работники социальной сферы (всего 12 млн сельских жителей)

получили в частную собственность 108 млн га сельскохозяйственных

угодий России. Однако большинство новых собственников

земли не могли реализовать свои права, так как не

были созданы реальные экономические и производственные отношения,

способствующие появлению мотиваций к труду и заинтересованности

в саморазвитии.

Организационно-правовыми формами вновь создаваемых коммерческих

сельскохозяйственных предприятий стали:

1. Хозяйственное товарищество, представляющее собой коммерческую

организацию (предприятие) с разделенным на доли

(вклады учреждений) уставным (складочным) капиталом, создаваемое

в форме полного товарищества либо товарищества на вере.

2. Хозяйственные общества: с ограниченной ответственностью;

с дополнительной ответственностью. Они различаются объемом

ответственности по обязательствам общества.

3. Акционерные общества закрытого и открытого типа (АОЗТ и

АООТ) — коммерческие организации с участием граждан и юридических

лиц, уставные капиталы которых были разделены на определенное

число акций.

Большинство бывших совхозов были реорганизованы в акционерные

общества.

Кроме перечисленных организационно-правовых форм широкое

распространение получили сельскохозяйственные производственные

кооперативы, которых к середине 1990 г. насчитывалось

более 2 тыс. В то же время сохранили прежнюю хозяйственноправовую

форму более 6 тыс. колхозов и 3,5 тыс. совхозов.

В общей сложности, по данным Роскомзема, за сельскохозяйственными

предприятиями значилось более 17 млн га сельскохозяйственных

угодий, в том числе за хозяйственными товариществами

и обществами — 54,8 млн га, производственными коопера

вами ~~ 80,8 млн га, государственными и муниципальными

Редприятиями — 14,3 млн га и прочими сельскохозяйственными

иРедприятиями _ 79 мл н га.

Поэтому в январе — феврале 1992 г. было принято несколько

СтРукций и рекомендаций о порядке приватизации земли и ре

организации колхозов и совхозов. Эти документы создали благоприятные

предпосылки для формирования новых форм собственности

и хозяйствования на земле. Земельная реформа должна

была создать условия для справедливого распределения земель,

равноправного развития коллективных, индивидуальных и других

форм использования земли, в том числе и в сельскохозяйственном

производстве. Для этого в первую очередь надо было установить

стоимостные характеристики земельных участков, которые и

были определены в соответствии с Постановлением Правительства

Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. «Об утверждении

Порядка определения ставок земельного налога и нормативной

цены земли и Порядка централизации средств от платы за

землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и

их использование».

Следующим значительным шагом в развитии земельного законодательства

было внесение в декабре 1992 г. VII Съездом народных

депутатов России поправок в Конституцию России, в соответствии

с которыми полученные или приобретенные в собственность

земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы

их собственниками Совету народных депутатов на тех же

условиях, на которых земельный участок был им предоставлен с

учетом произведенных на этом участке затрат, а физическим и

юридическим лицам по договорной цене — для ведения личного

подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального

жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме

особо оговоренных, земельные участки могли быть проданы физическим

и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем

через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно,

и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность

за плату.

В соответствии с этими поправками 23 декабря 1992 г. был принят

Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение

в частную собственность и на продажу земельных участков

для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства

и индивидуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных

подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных

и дачных кооперативах куплю-продажу их участков. Для крупных

хозяйств в Конституции страны не было подтверждено право прямых

продаж земли частным лицам.

В этот период ГЗК активно совершенствовали, расширяли его

функции в условиях реформирования земельных отношений, что

нашло отражение в законодательных и директивных документах, в

мероприятиях по их реализации. Так, 25 августа 1992 г. Постановлением

Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного

земельного кадастра» было установлено функциональное

назначение, содержание и порядок ведения ГЗК РФ. На

пример, были установлены перечень обязательных сведений о

правовом положении земельных участков, определены принципы

учета количества и качества земель, установлен порядок регистрации

и текущего учета земель, предложены методы оценки земель

различного назначения и виды земельно-кадастровой документации.

С целью получения постоянно обновляемой информации о

природных свойствах и экологическом состоянии земель для учета

их качества и последующей оценки с 1991 г. получило развитие

самостоятельное направление деятельности земельных органов —

мониторинг земель. На территории РФ ведение мониторинга земель

регламентировано Постановлением Правительства РФ «О

мониторинге земель» от 15 июля 1992 г.

Но первоначальное распределение земель только среди непосредственных

работников сельскохозяйственного производства

вызвало большую социальную напряженность на селе. Поэтому

Правительство РФ Постановлением от 4 сентября 1992 г. «О порядке

приватизации и реорганизации предприятий и организаций

агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих

право на земельную долю (пай). Кроме работников колхозов

и совхозов и пенсионеров этих хозяйств земельную долю стали

выделять лицам, занятым в социальной сфере на селе (учителям,

врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного

питания). Немного раньше право частной собственности на

землю получили юридические лица в случае выкупа земельных

участков при приватизации государственных и муниципальных

предприятий (Указ Президента РФ от 14 июля 1992 г). При этом

покупателями земельных участков могли стать иностранные граждане

и юридические лица при продаже предприятия на коммерческом,

инвестиционном конкурсе или аукционе.

Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. было введено

многообразие форм собственности и использования земли с одновременным

ее перераспределением, совершенствованием правового

и экономического регулирования земельных отношений,

формированием предпосылок для создания систем экологически

безопасного землепользования и землевладения.

При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной

собственности в собственность (владение, пользование,

распоряжение) граждан, предприятий, фермерских хозяйств, исполнительных

органов власти преобладал метод бесплатного наделения

земельными участками новых землепользователей или

закрепления участков за уже существовавшими землепользователями.

За счет применения среднерайонных земельных долей размеры

землевладений сельскохозяйственных предприятий выравнивались.

Внутри этих предприятий при их реорганизации применяли

механизм уравнительного наделения работающих граждан,

пенсионеров и работников социальной сферы земельными

долями (паями). Поэтому потребовались усовершенствование системы

регистрации прав на землю и изменения содержания этих

прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому,

а также совершенствование земельного кадастра, обеспечения

контроля за использованием земель, переданных в собственность,

регулирование спроса и предложения на землю. Кадастровые работы

по выдаче документов, удостоверяющих права на землю,

были связаны с большими объемами крупномасштабных кадастровых

съемок и геодезических работ по установлению и закреплению

границ на местности и регистрацией в единой государственной

системе. Поэтому для успешного выполнения этого комплекса

работ необходимо было ускорить переход на современные технологии

и технические средства с использованием опыта

кадастровых технологий других стран.

В результате реформирования произошло существенное перераспределение

земли между предприятиями различных форм собственности.

Земля из государственной собственности перешла в

коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность

работников сельскохозяйственных предприятий, а в большинстве

хозяйств были введены земельные и имущественные паи.

Вместе с тем в этот период был выявлен ряд недостатков в правовом

и организационном обеспечении земельной реформы. Так,

в начале проведения земельной реформы у колхозов и совхозов

централизованно изымали до 10 % земли, которую затем предоставляли

лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельные

размеры наделения земли установлены не были. В дальнейшем

право на получение земли в собственность было ограничено

среднерайонными нормами, устанавливаемыми местными

органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении

самостоятельного хозяйствования или для последующего

объединения в новые организационные формы получили все работники

сельского хозяйства, а также пенсионеры, ушедшие на

пенсию из сельскохозяйственных предприятий, и служащие, занятые

в социальной сфере. Это увеличило долю селян в общей

численности владельцев крестьянских хозяйств. Одновременно

среди них сокращался удельный вес граждан, которых привлекла

возможность получения во владение земли как недвижимости, не

подверженной инфляции.

Разделение земли по среднерайонным нормам между большим

числом граждан привело к чрезмерному дроблению участков, что

также не способствовало рациональному хозяйствованию. Эта

проблема была особенно актуальна в малоземельных районах.

Землю для крестьянских хозяйств не везде предоставляли единым

массивом, а чаще выделяли двумя и более участками. Согласно

экспертному опросу, проведенному Аграрным институтом

РАСХН в 1992 г., в пяти областях России доля крестьянских хозяйств,

которым была выделена пашня единым массивом, соста

вила 39%, двумя участками — 41, тремя— 14, четырьмя и более

участками — 5 % общего числа хозяйств. Повторились ошибки

крестьянской земельной реформы 1861 г. и Столыпинской реформы.

Поэтому вновь возникла проблема более удобного размещения

земельных участков и сведения их к единому массиву посредством

обмена и проведения других землеустроительных действий.

Проведенная работа позволила ликвидировать монополию государства

на владение землей. Наряду с государственными сельскохозяйственными

предприятиями равные права получили коллективные

хозяйства, малые сельскохозяйственные кооперативы,

частные фермерские и другие хозяйства. Но основным итогом

этого периода реформы было то, что впервые за многие десятилетия

в России законодательно была закреплена частная собственность

граждан на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий.

Граждане России получили право выбора приобретения

земли в собственность, получения земли в аренду с правом выкупа

и во владение с правом наследования. В конце 1991 г. в России,

как и во многих государствах мира, были введены платежи за землю:

земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее

купли-продажи.

Анализ этого периода реформы выявил необходимость дальнейшего

развития земельных отношений на всей территории

страны, включая не только сельскохозяйственные земли, но и

земли городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и

водного фонда, природоохранного и другого назначения, занимающих

2/3 территории Российской Федерации. В этой связи потребовалось

упорядочение и установление границ землепользования,

их регистрация в единой государственной системе, определение

сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведение

государственного земельного кадастра, являющегося основным

действием по закреплению и защите прав собственности на землю,

проведению земельной налоговой политики. Необходимо

было также обеспечить формирование системы государственного

управления землями, находящимися в федеральной собственности,

а также проведение перераспределения земель только в соответствии

с проектами землеустройства, усиление государственного

контроля за использованием и охраной земель всеми землепользователями.

23. ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК

В 1993—1995 гг.

но 1; Ходе

следующего периода проведения земельной реформы (с

яоря 1992 г. по декабрь 1993 г.) было продолжено дальнейшее

ВЛдеРШенствование системы регистрации различных форм землеадений

и землепользовании, проведения учета количества и ка

чества земель, формирование механизма экономической оценки

земель в условиях ее рыночного оборота. Это потребовало создания

организационного, правового, землеустроительного, информационного,

научно-методического, кадрового, материально-технического

и финансового обеспечения регулирования земельных

отношений, а также формирования механизма его осуществления,

в том числе и системы государственного земельного кадастра. За

короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов

для реализации земельной реформы: законы Российской

Федерации, указы Президента, постановления Съездов народных

депутатов Российской Федерации и Правительства Российской

Федерации.

27 октября 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О регулировании

земельных отношений и развитии аграрной реформы в России

», разрешающий гражданам и юридическим лицам распоряжаться

земельными участками, находящимися у них в собственности,

в том числе продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать

в залог и аренду, обменивать и совершать другие операции с

землей, что создало правовую основу для развития земельного

рынка в России.

Согласно указу вводилась в действие система регистрации прав

на земельные участки, в соответствии с которой каждому собственнику

выдают свидетельство о праве собственности на землю

установленного образца, подлежащее регистрации в регистрационной

(поземельной книге). Это свидетельство служит документом,

удостоверяющим право собственности на земельный участок

и основанием при совершении сделок купли-продажи, залога,

аренды, а также при осуществлении других действий по владению,

пользованию и распоряжению земельным участком. При этом государство

гарантировало неприкосновенность и защиту частной

собственности на землю, а также защиту прав собственников земли

при совершении ими сделок с землей на основе регистрации

этих прав. Государственным органом, выдающим свидетельство о

праве собственности на землю и регистрации прав (как при первичном

предоставлении земельного участка в собственность в

процессе приватизации, так и при переходе права от одного собственника

к другому в результате купли-продажи или совершения

иных действий, предусматривающих передачу прав) был определен

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем),

структурные подразделения которого имелись на всех

уровнях административного деления страны. Кроме того, этими

органами были собраны огромные объемы информации о земле,

приобретен опыт выполнения возложенных на земельную службу

регистрационных функций.

Указом от 27 октября 1993 г. земля впервые была отнесена к

объектам недвижимости. Кроме того, было отменено большинство

ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сде

лок с земельными долями. Так, выдел доли в натуре был разрешен

не только для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, но и

для расширения до установленной нормы участка, используемого

под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное

строительство, для сдачи в аренду или залог. Собственники земельных

долей получили право без согласия других собственников

в хозяйстве продавать свои земельные доли другим гражданам

и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной

продукции, но при этом члены коллектива имели преимущественное

право покупки.

На основании Указа появилось два типа регулирования земельных

отношений: государственное и рыночное. Государственное

регулирование обеспечивает организационно-правовой базис,

регламентирует экономические отношения субъектов земельного

права, рыночный тип реализует оборот на основе юридически и

экономически обоснованного взаимодействия спроса и предложения

на земельные участки.

Указом предусматривались следующие пути продажи земельных

участков местными органами власти гражданам, а также юридическим

лицам при приватизации государственных и муниципальных

предприятий: купля-продажа гражданами земельных участков

для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства

и индивидуального жилищного строительства;

приобретение земельных участков, превышающих среднюю земельную

долю, крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками

сельскохозяйственных предприятий земельных долей

хозяйства, выкупа ими арендных земель; аукционы и др.

Развитие земельных отношений в эти годы повлекло за собой

дальнейшее развитие земельного кадастра. Было принято несколько

правоустанавливающих регистрационных документов,

произошло действительное разделение понятий «прав на землю» и

«прав на использование земли», появилось понятие «земельная

доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей,

и ряд других. Кроме того, в этот период было принято

большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные

характеристики земли (нормативная, рыночная цена, арендная

плата, земельный налог и др.), конкретизирующих различные

условия сделок с землей, включая размеры налогов, создающих

условия для эффективного использования и охраны земель.

11 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О государственном

земельном кадастре и регистрации документов о правах

на недвижимость». Этим Указом на Комитет РФ по земельным

ресурсам и землеустройству и его территориальные органы

была возложена организация ведения многофункционального государственного

земельного кадастра, регистрация и оформление

Документов о правах на земельные участки и прочно связанную с

землей недвижимость, а также предусмотрено ведение Поземель

ной (регистрационной) книги. В данном Указе государственный

земельный кадастр был определен как важнейшая основа для создания

эффективной системы платежей за землю. Согласно Положению

о порядке ведения государственного земельного кадастра,

утвержденному Постановлением Правительства РФ в августе

1992 г., земельный кадастр, наряду с другой информацией, должен

содержать систему сведений и документов о ценности земель, которая

необходима для установления платежей за землю.

Во исполнение положений данного Указа специалистами Роскомзема

были разработаны нормативные правовые документы,

определяющие порядок регистрации прав на землю и порядок выдачи

соответствующих свидетельств о праве собственности; подготовлены

методические указания о регистрации прав, положение и

форма Поземельной книги; положение о регистраторе прав, положение

о дежурных кадастровых картах, на которых должны быть

представлены все земельные участки и прочая связанная с ними

недвижимость, причем каждый из участков должен иметь единственный

на всей территории России кадастровый номер.

В 1993 г. частная собственность на землю в России была закреплена

Конституцией РФ, в которой было определено:

что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной

и иных формах собственности;

право частной собственности охраняется законом. Никто не

может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда;

владение, пользование и распоряжение землей осуществляются

собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей

среде и не нарушает прав и законных интересов;

права граждан (в том числе и на землю) могут быть ограничены

федеральным законом только в целях защиты основ конституционного

строя, нравственности, здоровья, прав и законных

интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства;

земельное законодательство находится в совместном ведении

РФ и ее субъектов. По проблемам управления земельными ресурсами

издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимают

региональные законы субъекты РФ.

Конституция РФ закрепила право частной собственности на землю

в РФ и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых

прав человека, охраняемых законом. Но одновременно многие

регионы, пользуясь своими конституционными правами, активно

работали над региональными земельными уставами, кодексами,

законами. Например, Санкт-Петербург и Вологодская область признали

частную собственность на землю иностранцев, Алтайский

край исключил продажу сельскохозяйственных земель, Красноярский

край выступил против частной собственности на любые земельные

участки, Московская область считала необходимым разделить

землю на федеральную и областную собственность и т. д.

Поэтому в развитие Указа от 27 октября 1993 г. и для приведения

в соответствие с Конституцией РФ ранее принятых правовых

и нормативных документов вышли Указы Президента РФ «О

налогообложении продажи земельных участков и других операций

с землей» от 7 декабря 1993 г. и «О приведении земельного

законодательства Российской Федерации» в соответствии с Конституцией

Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.

В соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 г. «О праве

граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных

участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства,

садоводства и индивидуального жилищного строительства

» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных

мерах по наделению граждан земельными участками» при

перерегистрации земельного участка, предоставленного ранее бесплатно

в пользование в собственность, передавалась земельная

площадь в пределах действующих на момент перерегистрации

норм предоставления земельных участков. Излишек земли, по желанию

граждан, либо выкупали в собственность у администрации

по договорной цене, либо ее передавали ему в пожизненное наследуемое

владение или аренду. Постановлением Правительства

РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден «Порядок купли-продажи

гражданами Российской Федерации земельных участков», в соответствии

с которым мораторий на куплю-продажу земель остался

действовать только для крестьянских (фермерских) хозяйств и для

сельскохозяйственных предприятий.

В 1992—1993 гг. были также решены следующие политические,

экономические, технологические и социальные задачи:

ликвидирована монополия государственной собственности на

землю и осуществлен переход к многообразию форм собственности

на землю, владения и пользования землей за счет перераспределения

земельных ресурсов;

сформирован слой средних и мелких собственников на земельные

участки;

улучшена структура управления земельными ресурсами;

обеспечены все желающие граждане приусадебными и садовоогородными

участками;

внедрен новый экономический механизм регулирования земельных

отношений и стимулирования рационального использования

и охраны земель;

реорганизованы колхозы и совхозы, приватизирована их земельная

собственность, образованы крестьянские и фермерские

хозяйства.

Основные результаты этого периода — введение более прогрессивного

земельного законодательства; обеспечение равных прав

на землю в любой форме собственности, владения и пользования;

введение системы платежей на землю (земельный налог, арендная

плата и цена земли в случае ее купли-продажи).

Миллионы россиян впервые получили в собственность земельные

участки. Так, в 1993 г. около 280 тыс. семей в России создали

крестьянские (фермерские) хозяйства на площади более 12 млн га

земли. Более 12 млн семей горожан получили участки для ведения

личного подсобного хозяйства на площади 6,2 млн га, более

22 млн семей вели коллективное садоводство и огородничество на

площади около 2 млн га, под индивидуальное жилищное и дачное

строительство для 3 млн семей было отведено 0,3 млн га; созданы

2,1 тыс. сельскохозяйственных кооперативов на площади 7,4 млн га

и 0,7 тыс. общинно-родовых хозяйств на площади 65,0 млн га (в

районах Крайнего Севера). В целях закрепления прав собственности

в России были проведены работы по передаче 27 млн га земель в

ведение сельской и поселковой администрации, в том числе

18 млн га сельскохозяйственных угодий; преобразовано более

11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых созданы около 800 ассоциаций

крестьянских и фермерских хозяйств, 3800 акционерных

обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств

других форм хозяйствования, организовано более 20 тыс.

животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов.

Выстраивая в хронологическом порядке принятые законодательные

акты, видно, что в 1991—1993 гг. стратегической целью

земельных преобразований являлось уменьшение государственной

земельной собственности и увеличение доли частной, коллективной

и других видов собственности, а также арендуемой площади

земли.

Законодательство этого периода сломало государственную монополию

на землю и впервые (после 1917 г.) утвердило право частной

собственности граждан на землю, закрепив его в Конституции

России.

Следует отметить и другое важное значение законодательства

этого периода. Оно коренным образом изменило взаимоотношения

крестьянина и сельскохозяйственного предприятия, разрушив

монополизм последнего на средства производства, произведенную

продукцию и на землю как главное средство производства. Каждый

из членов трудового коллектива получил право на имущественный

пай и земельную долю и право свободно распоряжаться

своим трудом и имуществом.

Экономические реформы России обусловили принципиально

новые методы государственного управления, способные обеспечить

функционирование рыночных механизмов в сфере земельных

отношений. В этих условиях значительно возросла роль государственного

земельного кадастра (ГЗК) как единой многоцелевой

информационной системы, направленной на обеспечение органов

управления всех уровней информацией о состоянии земель

в РФ, регионе и муниципальном образовании, а также на удовлетворение

информационного спроса на рынке недвижимости. Веде

ние ГЗК на различных территориальных уровнях, а также особенности

землепользования в субъектах РФ потребовали правового

обеспечения следующих аспектов землепользования:

оформление прав на землю под объектами федеральной собственности

и собственности субъектов РФ;

обязательность введения ограничений, обременении и сервитутов

при регистрации земельных участков;

нормативное регулирование взаимоотношений земельного кадастра

с другими государственными кадастрами и реестрами;

организация эффективного (в интересах граждан, общества и

государства) распоряжения, управления и использования земель и

прочно связанной с ней недвижимости;

создание объективной основы для взимания земельного налога

и арендной платы в регионах и муниципальных образованиях;

правовое и техническое обеспечение эффективных инвестиций

в недвижимость;

защита интересов общества и государства путем наложения ограничений

на права владения, пользования и распоряжения землей.

21 октября 1994 г. Государственная Дума приняла Гражданский

Кодекс РФ, который отнес земельные отношения к сфере отношений,

регулируемых гражданским законодательством. Это было

сделано на основании статьи 9 Конституции РФ, включившей земельные

ресурсы, наряду с другими природными ресурсами, в

число объектов частной собственности. Кроме того, было определено,

что к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости)

относятся земельные участки, участки недр, обособленные

водные объекты леса, многолетние насаждения, здания, сооружения

и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение

которых без несоразмерного ущерба их назначению

невозможно. К другой группе объектов недвижимости отнесено

все, что принадлежит государственной регистрации в специальных

регистрах или реестрах: самолеты, морские и речные суда,

космические корабли и т. д.

Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «О порядке

определения нормативной цены земли» установлено, что

размер этой цены должен быть равен 200-кратной ставке земельного

налога на единицу площади земельного участка.

Роскомзем в этот период также принял ряд важных инструктивно-

нормативных документов по ведению государственного земельного

кадастра и государственного контроля за использованием

и охраной земель, земельного налога и другим вопросам.

Вместе с тем в 1994 и 1995 гг. в законодательной деятельности

не было сделано ничего существенно нового для последовательного

продвижения аграрной и земельной реформ. Отдельно выходящие

нормативные акты не смогли решить проблемы земельного

законодательства либо потому, что они носили весьма общий ха

рактер без механизма реализации заложенных в них правовых

норм, либо они входили в противоречие с уже существующей нормативной

базой и усиливали ее фрагментарность.

Все действующие на тот период правовые акты оказались расчлененными

и изолированными, логически не связанными не

только внутри земельного законодательства, но и с актами других

отраслей права.

Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы,

значительно осложнило деятельность не только комитетов по земельным

ресурсам и землеустройству, но и органов государственной

власти, судов, местного самоуправления, граждан и т. д. В отсутствие

Земельного кодекса принимали массу новых законов, за

которыми просматривались ведомственные интересы, с их помощью

пытались регулировать земельные отношения, часто в ущерб

использованию земельного фонда страны.

По данным Роскомзема, в 1994 г. было зарегистрировано

135,3 тыс. сделок купли-продажи земли, которые включили в рыночный

оборот участки суммарной площадью 32,6 тыс. га. Основную

долю (55 %) составили земельные участки, находящиеся вне

поселений и переданные гражданам для садоводства, дачного

строительства, развития личных и подсобных хозяйств. Второе

место (33 %) занимали сделки с земельными участками в городах и

поселках под развитие жилищного и дачного строительства.

В этот период активно проводили юридическое оформление и

закрепление земельных участков и прав на них. По данным Роскомзема,

на 1 мая 1995 г. число фактических землепользователей

составляло 50,4 млн субъектов земельных отношений, из них почти

50 млн — граждане, а 445,4тыс. — юридические лица. На этот

период государственные акты и свидетельства были выданы

32,6 млн субъектам земельных отношений. Если принять за 100 %

количество граждан-субъектов земельных отношений, то на долю

глав крестьянских хозяйств приходится всего 0,8%, владельцев

личных подсобных хозяйств — 38,6, собственников земельных долей

(паев) — 23,6, садоводов — 27, на долю собственников участков

под индивидуальными домами, а также членов дачных, гаражных

и других кооперативов — 10 %.

Постановлением Правительства РФ «Об упорядочении учета

плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»

(сентябрь 1995 г.) обязанность обеспечения государственных налоговых

инспекций подготовленными (на основе данных государственного

земельного кадастра) списками юридических лиц и

граждан — плательщиков земельного налога была возложена на

районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

Органами государственной власти субъектов РФ и

органами местного самоуправления было рекомендовано поручить

районным и городским комитетам подготовку договоров об

аренде земель, находящихся в государственной и муниципальной

собственности, регистрацию этих договоров и передачу государственным

налоговым органам списков арендаторов — плательщиков

арендной платы.

В связи с фактическим невыполнением требований законодательства

по реорганизации совхозов и колхозов и несоблюдением

нрав сельских жителей (собственников земельных долей) по владению

и распоряжению земельными долями Указом Президента

Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных

прав граждан на землю» установлено, что земельные

доли передают в аренду сельскохозяйственным организациям, а

также в уставной капитал сельскохозяйственных организаций на

основании договоров между собственниками доли и сельскохозяйственными

организациями, т. е. использование земель без заключения

договора пользователей земельных участков со всеми

собственниками земельных долей фактически запрещалось. Реализация

этого Указа позволила упорядочить земельные отношения

между сельскохозяйственными организациями — пользователями

земельных участков и собственниками земельных долей. В

результате фонд перераспределения за один год увеличился на

3 млн га сельскохозяйственных угодий (с 14,6 млн га в 1995 г. до

17,7 млн га в 1996 г.).

2.4. ФОРМИРОВАНИЕ ЦЕЛЕВЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ФОНДОВ

Кроме фонда перераспределения земель в этот период были

сформированы целевые земельные фонды для предостааления земельных

участков казачьим обществам, включенным в государственный

реестр казачьих обществ в РФ, для расселения беженцев

и переселенцев, а также гражданам, выезжающим из районов

Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, военнослужащим,

а также гражданам, уволенным с военной службы, и членам

их семей.

Целевые земельные фонды были созданы в основном за счет

земель фонда перераспределения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г.

«Об экономических и иных льготах, предоставленных казачьим

обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению

государственной и иной службы» был сформирован целевой

земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам,

включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ.

Порядок формирования и режим использования этого целевого

земельного фонда определен Положением, утвержденным Постановлением

Правительства РФ от 8 июня 1996 г. В соответствии с

этим Положением целевой земельный фонд создают органы исполнительной

власти субъектов РФ и органы местного самоуправления

по предоставлению территориальных комитетов по земель

ным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих

обществ. Целевой земельный фонд создают за счет земель запаса,

земель фонда перераспределения и земель, право собственности

владения и пользования которыми прекращается в соответствии с

земельным законодательством РФ. Земельные участки, включенные

в целевой земельный фонд, предоставляются по предложениям

территориального войскового казачьего общества:

хуторским, станичным, городским и приравненным к ним

иным казачьим обществам на праве бессрочного (постоянного)

пользования в размерах, определенных в каждом конкретном случае,

для размещения поселений в приграничных районах Российской

Федерации и для коллективного сельскохозяйственного использования;

членам казачьих обществ для индивидуального жилищного

строительства и ведения личного подсобного хозяйства в собственность

или пожизненное наследуемое владение — по нормам,

установленным органами местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2001 г. этот целевой земельный фонд

был создан в 27 субъектах РФ на площади 285 тыс. га.

В целях обеспечения земельными участками для расселения беженцев

и вынужденных переселенцев также был создан целевой

земельный фонд, формирование и режим использования которого

были утверждены Постановлением Правительства РФ от 14 марта

1995 г. Формируют фонд органы исполнительной власти субъектов

РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса,

передачи земель, находящихся в собственности граждан и юридических

лиц, а также путем приобретения земельных участков и земельных

долей, находящихся в собственности граждан и юридических

лиц за счет государственного бюджета, выделенных на осуществление

миграционных программ. Земли этого фонда должны

предоставляться беженцам и вынужденным переселенцам для жилищного

строительства, организации личного подсобного хозяйства,

крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных

кооперативов. Земельные участки для жилищного строительства

должны размещаться, как правило, вблизи городов, поселков

и сельских поселений на основании решений органов исполнительной

власти субъектов РФ по предложениям территориальных

комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, органов архитектуры

и градостроительства и миграционных служб. По состоянию

на 1 января 1998 г. обшая площадь этого целевого земельного

фонда составила 541 тыс. га, в том числе сельскохозяйственных

угодий 442 тыс. га, из них пашни 300 тыс. га.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от

2 февраля 1996 г. в целях оказания государственной поддержки

гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных

к ним местностей, при строительстве ими жилья в других

районах Российской Федерации органы исполнительной власти

субъектов РФ должны бесплатно предоставлять земельные участки

под индивидуальное жилищное строительство, в том числе из

целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных

переселенцев, сформированного в соответствии с Постановлением

Правительства Российской Федерации от 14 марта 1995 г.

Правительство Российской Федерации Постановлением от 10

июля 1995 г. утвердило Федеральную целевую программу «Строительство

на территории Российской Федерации жилья для граждан,

выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к

ним местностей», которая является составной частью Государственной

целевой программы «Жилище».

Для реализации Указа Президента Российской Федерации от

19 февраля 1992 г. «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих

и лиц, уволенных с военной службы» для безвозмездного

предоставления этим гражданам земельных участков под

строительство индивидуальных жилых домов и ведения садовоогородных

хозяйств и выполнения Программы первоочередных

государственных мер по усилению социальной защиты военнослужащих

Российской Федерации, лиц, уволенных с военной

службы, и членов их семей в условиях экономической и военной

реформ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 27 марта

1993 г. был сформирован целевой земельный фонд, который на

1 января 1997 г. составлял 114,5 тыс. га, в том числе 103,6 тыс. га

сельскохозяйственных угодий, из них 86 тыс. га пашни.

2.5. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК

В 1996—1998 гг.

Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию

ипотечного кредитования» от 28 февраля 1996 г. были установлены

новые формы государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ними. Для выполнения этого Указа Постановлением

Правительства РФ от 15 августа 1996 г. были утверждены

Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров

объектов недвижимости и Положение о порядке заполнения

форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество

и сделок с ними. Указанными положениями был введен единый

порядок присвоения и учета кадастровых номеров земельных

участков, зданий, сооружений, жилых и нежилых сооружений, а

также порядок заполнения, ведения и внесения исправлений

форм государственной регистрации (Поземельной книги).

27 августа 1996 г. был подписан указ Президента РФ «Об утверждении

Порядка предоставления информации о государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

3 августа 1996 г. Постановлением Правительства РФ утверждена

Федерачьная целевая программа «Создание автоматизирован

ной системы ведения государственного земельного кадастра» (АС

ГЗК). Программа включает в себя совокупность мероприятий,

обеспечивающих к 2000 г. развертывание на территории РФ на

базе территориальных органов и предприятий Госкомзема России

автоматизированной системы АС ГЗК с последующей интеграцией

ее в единое информационно-коммуникационное пространство

России.

Цель Программы — разработка и развертывание автоматизированной

системы ведения государственного земельного кадастра

как государственной информационной системы, обеспечивающей

на территории всей России проведение единой политики в области

земельного кадастра. Многоцелевые функции земельного кадастра

включают проведение регистрации земель, количественного

и качественного учета и сплошной кадастровой оценки земель.

Основные задачи Программы:

создание на основе новейших компьютерных систем и информационных

технологий действенного механизма, обеспечивающего

ведение ГЗК;

совершенствование межведомственного взаимодействия в управлении

земельными ресурсами;

обеспечение земельно-кадастровой информацией Федеральной

комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости

(ныне органы Минюста России) для ведения Единого государственного

реестра прав на недвижимое имущество и сделок с

ними, а также других потребителей информации;

содействие созданию механизма государственной защиты прав

собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земли,

стимулирующей более эффективные производства и инвестиции;

содействие обеспечению своевременных и в полном объеме поступления

платежей за землю;

поддержка функционирования рынка земли и другой недвижимости;

совершенствование механизма расчета размера земельного

налога и других платежей за землю;

создание и управление банками данных о наличии и состоянии

земельных ресурсов;

информационное обеспечение и поддержка землеустройства,

мониторинга земель, государственного контроля за использованием

земель, разработки программ по рациональному использованию

земельных ресурсов, оптимального регулирования развития территорий,

а также установления границ территорий с особым правовым

режимом (природоохранный, заповедный, рекреационный).

Принципы межевания были определены «Положением о порядке

установления границ землепользования в застройке городов

и других поселений», утвержденным Постановлением Правительства

РФ от 2 февраля 1996 г.

Кроме того, в 1996 г. был принят ряд постановлений правительства

по лицензированию проектно-изыскательских работ,

связанных с использованием земель, установлением границ землепользовании

в городах и других поселениях и др.

Принятые меры позволили значительно активизировать земельный

рынок в стране (табл. 2.1).

2.1.

Развитие земельного рынка по годам (число сделок с земельными участками,

тыс., площадь перераспределенных земель, тыс. га)

Вид сделки 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1991г. Всего %

Выкуп:

число сделок 137,3 112,3 64,4 43,4 357,4 2,6

площадь 57,3 24,8 18,3 8,9 109,3 0,1

Купля-продажа:

число сделок 9,9 100,2 231,5 218,8 546,7 4,1

площадь 1,1 10,9 41,5 33,6 70,6 0,1

Аренда:

число сделокплощадь

3056,3

20986,2

2666,6

318804,3

3344,6

17485,8

3427,2

20308,4

12494,7

92584,7

93,3

99,8

Всег о сделок 3203,5 2879,1 3631,6 3684,6 13398,8 100

Обшая площадь 21044,6 31840,0 9535,0 20345,0 92764,6 100

В 1997 г. произошли принципиальные, глубинные изменения в

распределении земель по различным формам собственности. Кроме

того, продолжалась передача сельским и городским жителям

земельных участков под сады, огороды, строительство жилья, для

расширения личных подсобных хозяйств. Во всех регионах страны

к 1998 г. была практически ликвидирована проблема обеспечения

граждан земельными участками, которые получили 44,2 млн семей

граждан, т. е. практически каждая семья. Средний размер земельных

участков для личных подсобных хозяйств к началу 1998 г. был

увеличен с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства — с 0,06 до 0,08 га.

Продолжалась реорганизация колхозов и совхозов, приватизация

их земель. Всего в частную и общую (совместную и долевую)

собственность граждан было передано по состоянию на 1 января

1998 г. более 137 млн га, или 62 % всех сельскохозяйственных угодий

страны.

Рост числа собственников земли соответственно увеличил число

участников земельного оборота. Число сделок с землей постоянно

возрастало и достигло 0,5 млн операций в год. В 55 субъектах

РФ земельные участки выкупили 2,9 тыс. приватизированных

предприятий, а около Зтыс. приватизированных предприятий подали

заявки на выкуп земли.

Проведенные земельной службой России в 1997 г. исследования

и сбор информации о реорганизации сельскохозяйственных

предприятий и приватизации земель в Российской Федерации показали,

что из 41322 сельскохозяйственных предприятий были реорганизованы

с приватизацией земли (общая долевая собственность

и общая совместная собственность) 23439 (57 %), реорганизованы

без приватизации земли 2122 (5%), не реорганизованы

15761 (38%) сельскохозяйственных предприятий. Из 152млнга

сельскохозяйственных угодий, находящихся в пользовании сельскохозяйственных

предприятий, было приватизировано 116 млн га

(76 %), 36 млн га сельскохозяйственных угодий остались в государственной

собственности и использовались 17843 сельскохозяйственными

предприятиями на праве пользования. Более двух миллионов

(29 %) работников из 7,7 млн работников села не получили

права на земельную долю. Из получивших в собственность земельную

долю 11,6 млн сельских жителей (в среднем по 10 га сельскохозяйственных

угодий) 6 млн (52 %) составляли пенсионеры и

работники социальной сферы.

В 1997 г. были продолжены работы по формированию автоматизированной

системы государственного земельного кадастра и

регистрации прав на землю. В 60 субъектах Российской Федерации

были разработаны и утверждены региональные программы

создания систем государственного земельного кадастра, образовано

более 4 тыс. частных предприятий, обслуживающих кадастровые

системы.

В целях ускорения рыночных земельных преобразований в городах

был издан Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г., разрешающий

реализацию прав собственности или аренды земельных

участков в этих поселениях через торги. В развитие этого Указа

Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. утвержден

Порядок проведения таких торгов (аукционов, конкурсов) в городах.

Важно, что реализуя свободу выбора прав собственности или

аренды земельных участков на торгах, у субъектов земельных отношений

появилась возможность выбора разумных сочетаний

этих прав в конкретных условиях и выявления рыночной стоимости

участков.

Одновременно в этот период проводили работу по развитию

инфраструктуры земельного рынка.

Стержневой проблемой оставалась разработка АИС госземкадастра

в городах. Здесь он должен быть наиболее тесно увязан с

регистрацией прав, формированием и учетом всей недвижимости

и с мониторингом земель.

Поэтому Правительство РФ утвердило своим Постановлением

от 26 сентября 1997 г. «Положение об определении размеров и установлении

границ земельных участков в кондоминимумах».

Главное внимание в 1997 г. было уделено проведению работ,

связанных с завершением выдачи свидетельств на право собственности

на землю собственникам земельных долей. По состоянию

на 1 января 1998 г. указанные свидетельства были оформлены для

11,4 млн собственников земельных долей (96,7% общего их числа),

получили их 10,8 млн (91,8 %).

Постоянно вели работы по формированию фонда перераспределения

земель, в том числе специальных фондов, связанных с реализацией

федеральных целевых программ и обеспечением земельны

ми участками беженцев и вынужденных переселенцев, уволенных в

запас военнослужащих, граждан, выезжающих из районов Крайнего

Севера, других льготных категорий граждан, казачьих обществ. К

1998 г. в таких специальных фондах насчитывалось 883,2 тыс. га земель,

из которых были предоставлены земельные участки:

для военнослужащих площадью 50 тыс. га;

подсобных хозяйств площадью 29,1 тыс. га;

семей беженцев и переселенцев площадью 43,2 тыс. га;

организации крестьянских (фермерских) хозяйств площадью

13,9 тыс. га;

казачьих обществ площадью 137,8 тыс. га.

Сложившаяся с принятием Закона «О плате за землю» в 1991 г.

система платного использования земель только отчасти решила

возлагающиеся на нее задачи. Она позволила постепенно перейти

от чисто административных мер регулирования рационального

землепользования к экономическим мерам и стимулам, поэтому

бюджеты всех уровней стали ежегодно получать целевые средства

на улучшение земель, обустройство территории.

Так, в 1997 г. в Российской Федерации во все уровни бюджетов

(федеральный, субъектов Федерации, местный) было собрано

9,4 триллиона рублей (в исчислении 1997 г.) земельного налога и

арендной платы, что было в 1,8 раза больше, чем в предыдущем

году. Доля арендной платы здесь составляет 32 %. Но практика реализации

этого закона показала необходимость дальнейшего совершенствования

правовых, нормативных и организационных

функций системы земельных платежей. С введением Налогового

кодекса Российской Федерации главным направлением совершенствования

механизма исчисления земельного налога стал переход,

по мере становления земельного рынка, к определению налога

на основе кадастровой или рыночной стоимости.

В 1997 г. произошли два важных для развития земельных преобразований

в Российской Федерации события: принятие в июле

Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним» (вступившим в силу в феврале

1998 г.) и состоявшимся 26 декабря «Круглым столом» по

вопросу земельной реформы. Закон установил основные принципы

и порядок государственной регистрации прав на недвижимость

и формирования единой системы регистрации, возложив

эти действия на органы Минюста России. «Круглый стол» определил

приоритетные направления развития земельной реформы, рекомендовав

Правительству России ускорить подготовку проектов

первоочередных федеральных законов, направленных на развитие

земельных преобразований, таких, как «О государственном регулировании

и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного

назначения», «О государственных и муниципальных

землях», «О государственном земельном кадастре», «О

землеустройстве», «Об оценке земель» и др.

Одна из основных задач земельной реформы — развитие земельного

рынка как составной части рынка недвижимости. На

выполнение этой задачи был направлен Указ Президента РФ от 16

мая 1997 г. «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в

приобретении в собственность земельных участков под этими

объектами». Для обеспечения этих гарантий система государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с

ними должна была обеспечить:

развитие рынка недвижимости в Российской Федерации и создание

эффективных механизмов государственного управления

этим рынком;

защиту конституционных прав собственников и обладателей

иных прав на объекты недвижимости;

эффективную экономическую деятельность участников гражданского

оборота на рынке недвижимости;

возможность предостаачения любому заинтересованному лицу

достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое

имущество;

приатечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;

упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого

имущества и их обладателями;

создание дополнительных гарантий безопасности для участников

рынка недвижимости.

Сформированное к этому времени законодательство создавало

условия для формирования государственного кадастра недвижимости

(ГКН) в виде совокупности отдельных систем и соответствующих

им органов, каждый из которых регистрирует (учитывает)

отдельные группы сведений о недвижимом имуществе в собственном

банке данных. Правительством Российской Федерации

определены три группы таких органов:

учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество

и сделок с ним регистрируют правовые характеристики

объектов недвижимости в Едином государственном реестре прав

(ЕГРП);

комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют

учет (инвентаризацию) земель и фиксируют их пространственно-

площадные, физические характеристики и стоимостные

характеристики в государственном земельном кадастре (ГЗК);

органы технической инвентаризации (БТИ) проводят техническую

инвентаризацию зданий и государственный учет объектов

недвижимости жилищного фонда и фиксируют технические характеристики

учитываемых зданий и сооружений, а также их стоимостные

оценки в инвентарных делах этих объектов, образующих

в совокупности реестр зданий и помещений.

Структура ГКН, соответствующая действующему законодательству,

показана на рисунке 2.3 и фактически состоит из трех

отдельных самостоятельных банков данных: ЕГРП, ГЗК и реестра

зданий и помещений.

Разобщенность сведений о недвижимом имуществе способствовала

появлению ряда негативных факторов, основные из которых:

1. Невозможность оперативного получения полной информации

об объекте недвижимости. Это было обусловлено тем, что

различные части этой информации хранятся до настоящего времени

в трех различных ведомствах: правовые характеристики

объекта недвижимости в учреждениях юстиции, сведения о земельном

участке, на котором находится объект, — в органы Росземкадастра,

сведения о зданиях и сооружениях — в органах БТИ.

2. Дублирование информации об объектах недвижимости в разных

органах, что увеличивает затраты на ее накопление и хранение

и вызывает рассогласованность в представлении этих сведений.

Целостное представление объекта недвижимости в банке данных

предполагает наличие сведений о физическом объекте,

субъекте права (правообладателя) и содержании его права на данный

объект.

Изменение характеристик объекта недвижимости (например,

уточнение границ и размеров земельного участка) должно найти

отражение в трех банках данных: в ГЗК, в ЕГРП и в реестре зданий.

Возникает проблема достоверности сведений об объектах недвижимости,

представляемых различными органами.

3. Усложнение формирования объектов недвижимости.

Органы государственной регистрации прав при ведении ЕГРП,

содержащем сведения о правах на объекты недвижимости, обязаны

также получать и хранить сведения о месторасположении и

размерах объектов недвижимости.

Информацию из правоустанавливающих документов, кадастровых

и инвентарных дел об объектах недвижимости вносят в соответствующий

банк данных, который каждый орган формирует

самостоятельно. Также самостоятельно сведения из этих банков

данных предоставляют потребителям, т. е. органам государственной

власти и местного самоуправления, физическим и юридическим

лицам.

Систему государственной регистрации прав на недвижимость

формируют поэтапно по двум направлениям: система государственного

земельного кадастра и система юридической регистрации

прав на земельные участки и иную недвижимость. Поэтому

принимаемые законодательные акты по управлению земельными

ресурсами в обязательном порядке согласовывают со сложившейся

системой данных государственного земельного кадастра. Например,

в Градостроительном кодексе РФ, утвержденном 7 мая

1998 г., подтверждено, что основой государственного градостроительного

кадастра является государственный земельный кадастр

(ст. 54). Данный кодекс регулирует отношения в области создания

J

системы расселения, градостроительного планирования, застройки,

благоустройства городских и сельских поселений, развития их

инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального

природопользования, сохранения объектов историкокультурного

наследия и охраны окружающей природной среды в

целях обеспечения благородных условий проживания населения.

Впервые законодательно в градостроительных документах была

отмечена необходимость включения Б градостроительную документацию

разделов о землеустройстве территорий поселений (ст. 10).

В 1998 г. продолжалась дальнейшая деятельность по формированию

системы управления земельным фондом страны. Так, Постановлением

Правительства РФ от 3 июля 1998 г. «Об организации

учета федерального имущества» была начата работа по разработке

нормативных правовых актов, определяющих порядок ведения

реестра федеральных земель, Указом Президента РФ от 3

июля 1998 г. «О повышении эффективности использования имущества

аэропортов, находящихся в федеральной собственности»

определена необходимость заключения и оформления договоров

аренды на незастроенные земельные участки, в том числе зарезервированных

для перспективного развития аэропортов.

Следовательно, основным содержанием земельных преобразований

в период 1995—1998 годов был переход к рыночным отношениям

между всеми субъектами земельных отношений, так как

земля, помимо общепризнанных свойств, приобрела свойства недвижимости,

т. е. товара в рыночных условиях. Это повлекло еледующие

земельно-кадастровые действия: введение кадастрового

номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и

землепользование на территории России, формирование автоматизированной

системы земельного кадастра, введение обременении

и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей,

совершенствование механизмов установления стоимостных

характеристик земли.

К 1998 г. завершилось формирование структуры органов государственной

земельной службы России, включающей федеральные

органы, органы субъектов Российской Федерации, структуры

в муниципальных образованиях и унитарные предприятия.

Земельные преобразования составили важнейшую часть экономической

реформы в Российской Федерации. Их основной целью

было повышение эффективности использования земельных ресурсов

путем прекращения монополии государственной собственности

на землю, введения многообразия форм собственности,

включая частную, и вовлечения земель в экономический оборот.

Как отмечалось ранее, проведение земельной реформы в России

было связано с изменением всей системы сложившихся земельных

отношений. Основная задача заключалась в создании

класса собственников земли и закреплении их прав. По состоянию

на 1 января 1999 г. государственные акты и свидетельства о

собственности на землю получили 94,8 % сельскохозяйственных

предприятий, 68,5 несельскохозяйственных предприятий, 95,6

крестьянских хозяйств, 88,1 личных подсобных хозяйств, 68,0 садоводов

и 47,6 % граждан, взявших земельные участки под жилищное,

дачное и гаражное строительство. Всего за время реформ

районными и городскими земельными комитетами было выдано

38,8 млн государственных актов и свидетельств о праве собственности

на землю.

В стране был сформирован фонд перераспределения земель.

По состоянию на 1 января 1999 г. его общая площадь составила

более 31,9 млн га, из них 22,1 млн га сельскохозяйственных угодий.

На базе бывших сельскохозяйственных предприятий были

организованы акционерные общества, товарищества, сельскохозяйственные

кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства.

В ходе реорганизации хозяйств и приватизации земли более

11,8 млн сельских жителей получили право собственности на земельную

долю и в их обшую совместную или долевую собственность

передано 116,1 млн га, или более 75% сельскохозяйственных

угодий, ранее находившихся в пользовании сельскохозяйственных

предприятий. Решения по распоряжению земельной долей

приняли 62,4 % собственников земельных долей, которым на

различном праве было передано для использования сельскохозяйственным

предприятиям 62,3 % земель, находящихся в общей собственности

с документальным оформлением взаимоотношений.

При этом общая площадь невостребованных земельных долей составила

9,2 млн га, невостребованная часть фонда перераспределения

составила около 7,2 млн га. При передаче в собственность

сельскохозяйственных угодий несельскохозяйственные угодья,

расположенные между участками продуктивных земель в границах

отводимых массивов, практически не передавали в собственность

гражданам и юридическим лицам, т. е. планомерная работа с этими

чересполосными земельными участками отсутствовала.

Вместе с тем сложившаяся экономическая ситуация в стране

привела к тому, что практически повсеместно были приостановлены

проектно-изыскательские работы, связанные с землеустроительным

обеспечением и сопровождением земельных преобразований

в сельской местности, не проводились работы по комплексному

землеустройству с правовым, экономическим и экологическим

обоснованием рационального использования земель,

сохранения и повышения плодородия почв.

Одним из важнейших направлений земельных преобразований

было развитие крестьянских (фермерских) хозяйств. По данным

Госкомзема России, по состоянию на 1 января 1999 г. в стране существовало

273,4 тыс. крестьянских хозяйств, занимавших

13,0 млн га. Средняя площадь фермерского хозяйства в целом по

стране составила 47,6 га. Анализ динамики числа крестьянских хозяйств

показывает, что достигнув своего пика в 1996 г. (279,1 тыс.)

к 1999 г. их число стабилизировалось. Вместе с тем следует отметить,

что средняя площадь крестьянских хозяйств имеет тенденцию

к росту. Так, средний размер крестьянского хозяйства в

1998 г. составлял 47,6 га против 41,1 га в 1991 г. (табл. 2.2).

2.2. Развитие крестьянских (фермерских) хозяйств в России в 1991—1998 гг.

2.6. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЗК

В 1999—2001 гг.

В целях дальнейшего развития земельной реформы, создания

условий для повышения эффективности использования земли,

увеличения социального, инвестиционного и производственного

потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных

прав граждан на землю, формирования эффективного механизма

регулирования земельных отношений и государственного управления

земельными ресурсами постановлением Правительства

РФ от 26 июня!999 г. была утверждена Федеральная целевая программа

«Развитие земельной реформы в Российской Федерации

на 1999-2002 гг.».

Реализация этой Программы зависит от развития системы государственного

земельного кадастра, землеустройства и мониторинга

земель. В частности отмечено, что государственный земельный

кадастр ведут в целях планирования рационального использования

и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления

всех видов платежей за землю и налогообложения

земли и недвижимости, государственного контроля за использованием

и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ними, а также поддержки гражданского

оборота земли и недвижимости.

На I этапе реализации Программы к основным мероприятиям

в этой области ГЗК относятся:

разработка отвечающей современным требованиям законодательной

и нормативной технической базы системы ведения государственного

земельного кадастра;

проведение кадастрового зонирования территории России в

целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых

номеров;

обеспечение единого порядка ведения государственного земельного

кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образований;

формирование в рамках государственного земельного кадастра

информационной базы о федеральных землях, землях субъектов

РФ и муниципальных образованиях;

обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой

информации, установление принципов оплаты за ее получение;

внедрение программ но-технических комплексов, обеспечивающих

автоматизацию ведения земельного кадастра;

разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых

данных на основе единых общероссийских стандартов,

форматов обмена данными, классификаторов и технологических

процедур;

организация взаимодействия государственного земельного кадастра

с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным,

водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;

разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного

доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых

данных на основе обязательной сертификации используемого

оборудования и программного обеспечения.

На II этапе реализации Программы предусматривают следующие

мероприятия:

введение в городах и других поселениях единой системы идентификации

земельных участков и иных объектов недвижимости:

завершение создания системы передачи кадастровых данных и

обеспечение на этой основе периодического уточнения данных

государственного земельного кадастра;

создание государственного кадастра недвижимости РФ путем

интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых

баз данных о недвижимости;

создание информационной базы данных о федеральных землях,

землях субъектов РФ и землях муниципальных образований.

Платное землепользование и реформирование принципов налогообложения

земель, развитие земельного рынка в России, участниками

которого являются государство, муниципальные образования,

граждане и юридические лица требуют современной системы

оценки земель.

Основными направлениями государственной политики в этой

области на I этапе реализации Программы являются:

установление единого для всех субъектов РФ порядка проведения

территориального оценочного зонирования с целью последующего

определения нормативной стоимости земель;

определение порядка, оснований и методов проведения оценки

рыночной стоимости земельных участков;

разработка методик массовой оценки земель различных категорий

для целей налогообложения и их апробация в ряде регионов

России, в первую очередь в городах и поселениях, районах развития

минерально-сырьевой базы и добычи полезных ископаемых (в

том числе в северных районах);

государственная поддержка подготовки и деятельности частных

земельных оценщиков для обслуживания формирующегося

рынка земли, организация государственного регулирования их деятельности

(лицензирование, сертификация и т.д.), законодательное

определение их ответственности за достоверность результатов

оценки.

На II этапе реализации Программы проводят массовую оценку

земли для целей налогообложения на всей территории России.

В развитие этой Программы 25 августа 1999 г. было принято

постановление Правительства РФ «О государственной кадастровой

оценке земель», обязующее провести в 1999—2001 гг. государственную

кадастровую оценку всех категорий земель на территории

страны в целях внедрения экономических методов управления

земельными ресурсами и повышения эффективности их использования.

При этом результаты оценки земель являются

составной частью государственного земельного кадастра.

Большая организационная работа Росземкадастра по подготовке

федерального закона «О государственном земельном кадастре»

завершилась его утверждением 2 января 2000 г. Этот закон регулирует

отношения, возникающие при ведении ГЗК и при использовании

его сведений. Так, законом определены цели создания и ведения

гос зем кадастра, его место в системе государственных информационных

ресурсов, установлена обязательность государственного

кадастрового учета земельных участков и открытость

сведений государственного земельного кадастра, определены полномочия

органов государственной власти РФ и ее субъектов, а

также органов местного самоуправления в области осуществления

деятельности по ведению ГЗК.

Основная цель ГЗК, в соответствии с данным законом, —создание

земельно-информационной системы для обеспечения механизма

закрепления прав граждан и юридических лиц на земельные

участки, т. е. их государственной регистрации. Основные задачи

ГЗК:

формирование механизма идентификации земельного участка

как основного фактора гарантировании прав собственности на

конкретный объект недвижимости на основе присвоения кадастровых

номеров земельным участкам;

определение налогооблагаемой базы путем вычисления площадей

земельных участков как основы для налогообложения;

выполнение учетных функций (по качественным и количественным

показателям) по каждому из сформированных земельных

участков;

выполнение функции механизма управления территориями

как информационной основы для аналитической обработки и

последующего принятия управленческого решения.

Кроме того, этим законом был установлен состав сведений и

документов ГЗК, порядок его ведения, включая условия финансирования,

а также полномочия властных органов в области ведения

государственного земельного кадастра на разных административных

уровнях. Так, к полномочиям органов государственной власти

РФ, ведущих государственный земельный кадастр, относят:

разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных

правовых актов РФ в данной области, контроль за их соблюдением;

разработку, утверждение и реализацию федеральных программ

развития государственного земельного кадастра;

определение федерального органа исполнительной власти, ведущего

государственный земельный кадастр;

определение перечня основных сведений государственного земельного

кадастра;

установление порядка финансирования деятельности по ведению

государственного земельного кадастра;

установление предельного размера и порядка использования

платы, взимаемой за предоставление сведений государственного

земельного кадастра;

определение перечня сведений государственного земельного

кадастра, отнесенных к категории ограниченного доступа, и порядка

предоставления таких сведений;

координация деятельности органов государственной власти РФ

и органов государственной власти субъектов РФ, а также органов

местного самоуправления в случае наделения их в установленном

законом порядке отдельными государственными полномочиями в

данной области;

решения иных вопросов, отнесенных к полномочиям РФ Конституцией

РФ и федеральными законами.

Государственное управление ведением государственного земельного

кадастра осуществляет правительство РФ непосредственно

или через федеральный орган исполнительной власти по

государственному управлению земельными ресурсами, который

непосредственно осуществляет возложенные на него полномочия

по ведению государственного земельного кадастра непосредственно

и через свои территориальные органы. Правительством РФ эти

функции возложены на Федеральную службу земельного кадастра

России.

Несмотря на ряд нерешенных данным Законом проблем, наличия

в нем противоречий с классической теорией российского зе

мельного кадастра, этот закон позволил преодолеть системный

кризис в области управления земельными ресурсами страны,

сформировать его экономический и организационный механизмы.

С 1998—1999 гг. началось поэтапное внедрение в РФ единой

системы ведения государственного земельного кадастра в соответствии

с его концепцией, разработанной Росземкадастром. С этой

целью были утверждены методические указания по ведению государственного

земельного кадастра, учетные формы единого государственного

реестра земель для муниципального образования и

порядок их заполнения и хранения.

В целях доработки методики и технологии земельного кадастра

в шести городах страны в январе 1999 г. началась опытно-промышленная

эксплуатация автоматизированной системы государственного

земельного кадастра на уровне муниципального образования

и технологии ведения единого государственного реестра земель.

Поэтому главной задачей 1999—2000 гг. была организация

процесса постепенного перехода на новую технологию ведения

земельного кадастра, включая новые безбумажные технологии его

ведения во всех организациях и структурах земельной службы

страны.

В этот период также активно продолжали формировать базу

данных государственного земельного кадастра федерального уровня,

сведения для которой собираются более чем пятьдесят ведомств

и одновременно формировали структуру базы данных земельного

кадастра на уровне субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в 1991—2000 гг. в России была реализована

значительная часть реформирования земельных отношений и

формирования системы ГЗК. Так, была обеспечена потребность

населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства,

садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный

рост получило индивидуальное жилищное строительство;

разгосударствлены земли в сельскохозяйственных предприятиях;

расширены земли сельских поселений; создан фонд перераспределения

земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями;

приняты законодательные земельные акты; начался

рыночный оборот земель; введена платность землепользования,

стали формировать автоматизированную систему ведения государственного

земельного кадастра. В результате проведения реформы

земельных отношений в России стало более 43 млн собственников,

владельцев и пользователей земельных участков, в частную

собственность было передано 130 млн га. Кроме этого, были осуществлены

следующие мероприятия:

сформирован целевой фонд для расселения беженцев и вынужденных

переселенцев: по состоянию на 1 января 2000 г. 69 тыс. семей

получили 48 тыс. га земель для индивидуального жилищного

строительства и других целей;

создан целевой земельный фонд для обеспечения гарантированного

выделения участков уволенным в запас военнослужащим

(по состоянию на 1 января 2000 г. земельные участки предоставлены

почти 30 тыс. семей военнослужащих, общая площадь этих земельных

участков — более 48 тыс. га);

заложена правовая основа для обеспечения казачьих обществ

земельными участками;

сформирована система регистрации прав на земельные участки:

всем собственникам изготовлены и выданы документы, удостоверяющие

право собственности на землю;

осуществлен переход к платному землепользованию — сбор

всех видов земельных платежей в 1999 г. составил более 18 млрд р.,

а их доля в федеральных налоговых доходах от использования

природных ресурсов составляет более 50 %;

созданы условия для формирования гражданского оборота земли.

Так, в 1999 г. осуществлено более 5 млн сделок с земельными

участками общей площадью более 72 млн га. Из всех видов сделок

более 90 % приходится на аренду государственных и муниципальных

земель. В 1998 г. совершено 235 тыс. сделок купли-продажи

земли на общей площади 40,9 тыс. га, в 1999 г. гражданами и юридическими

лицами осуществлено 292 тыс. таких сделок с земельными

участками, площадь которых составила 45 тыс. га;

сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств: по состоянию

на 1 января 2000 г функционировало около 265 тыс. крестьянских

(фермерских) хозяйств на площади более 14 млн га;

осуществлена передача земли в результате приватизации в ходе

реорганизации колхозов и совхозов в собственность крестьянам в

форме условных земельных долей. В итоге этих преобразований земельные

доли получили почти 12 млн селян, а общая площадь этих

долей составила более 117 млн га, правоудостоверяющие документы

оформили почти 11 млн собственников этих долей, т. е. 92 %.

Около 70 % собственников земельных долей к 2000 г. распорядились

ими следующим образом:

более 5 млн крестьян (42,5 %) передали земельные доли в аренду;

около 1,8 млн человек (15,2 %) передали право пользования зе

мельными долями в уставные капиталы сельскохозяйственных

предприятий;

около 0,9 млн человек (7,2 %) выделили земельные участки для

ведения личного подсобного и фермерского хозяйства;

немного больше полумиллиона крестьян (4,2 %) передали земельные

доли в уставные капиталы.

Но значительная часть крестьян (около 30 %) не распорядились

своими земельными долями.

Российская модель земельных преобразований на селе изначально

исходила из принципа социальной справедливости, а не

экономической эффективности. Так, значительную часть земельных

долей получили пенсионеры и работники объектов сельской

социальной сферы, хотя было очевидно, что работать на земле они

не смогут. Лишь 5 % крестьян вышли из колхозов и совхозов и создали

свои собственные хозяйства, основная же их часть передала

свои земельные доли в аренду. Размер арендной платы колебался

от 5 до 10 % от стоимости годового урожая в южных районах до

суммы ежегодного земельного налога в северных районах.

Подавляющую часть колхозов и совхозов в общества с ограниченной

ответственностью и кооперативы реорганизовывали в основном

формально. Из 25,8 тыс. колхозов и совхозов (1990 г.)

было создано 5,4 тыс. акционерных обществ, 6,7 тыс. обществ с

ограниченной ответственностью, 11,6 тыс. сельскохозяйственных

кооперативов, 3,2 тыс. государственных унитарных и муниципальных

предприятий.

Из 220 млн га сельскохозяйственных угодий в России в частной

собственности в 2001г. находилось 138,1 млн га, в том числе

116,2 млн га — у владельцев земельных долей, 11,7 млн га —у фермеров

и 10,2 млн га — в личном пользовании граждан. Владельцы

земельных долей передали в аренду 56,1 млн га (48,3 %). Остальные

земли предприятия использовали без должного юридического

оформления.

Начиная с 1997 по 1999 г. фонд перераспределения земель ежегодно

возрастал на 2...5 млн га. Причина роста фонда в этот период—

в основном добровольные отказы от земельных участков изза

неблагоприятных экономических условий для ведения сельскохозяйственного

производства. В период 2000—2002 гг. площадь

фонда стабилизировалась.

Вместе с тем при проведении земельной реформы в этот период

не были решены вопросы сохранрюсти земель и повышения

эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном

производстве не использовалось более 13 млн га пашни, большие

площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и

мелколесьем, заболочены, эродированы и деградированы из-за

действия других негативных процессов. В результате отсутствия

финансирования мелиоративные работы по восстановлению продуктивных

угодий, рекультивации нарушенных земель, улучшению

качественного состояния земель во многих регионах практически

были прекращены.

Во многом это было связано с тем, что земельная реформа в

России не имела научно обоснованной стратегии и тактики, комплексной

концепции, устойчивых приоритетов, не было соответствующей

государственной программы, ее главной иели и, как

следствие, законодательно утвержденных путей достижения конечных

результатов.

Кроме того, формирование системы государственного земельного

кадастра не имело должного финансового и научного обеспечения,

принижало значение ГЗК как одного из главных механизмов

регулирования земельных отношений.

Особое внимание уделяли развитию земельных отношений в

поселениях, особенно в городах. Актуальность городского землепользования

связана со спецификой городских земель, их экономической

значимостью (занимая около 2 % в структуре земельного

фонда, они дают более 80 % всех земельных сборов). Земли городов

отличает также многофункциональность с мошным техногенным

прессингом. Специфичен механизм управления и

распоряжения землями (расширение полномочий местного самоуправления,

тесная связь землеустройства с градостроительством).

Между тем земельные отношения в городах формируются

очень медленно. Земли городов продолжают использовать экстенсивно

(промзоны в нашей стране, например, используются вдвое

менее эффективно, чем в развитых западных странах). Земельные

преобразования в городах сдерживались небольшим бюджетным

финансированием, организационной и технологической слабостью

городских и районных земельных комитетов, отсутствием

квалифицированных кадров.

Территории городов до сих пор не обеспечены в должной степени

землеустроительной документацией (прогнозы, программы,

схемы, проекты). Кроме того, землеустроительная и градостроительная

документации часто не увязаны, что связано с тем, что земельные

отношения в городах не имели существенного, самостоятельного

значения, как это принято в цивилизованном мире, а их

рассматривали только как часть планировки городов.

Именно в городах проявилась односторонность в представлении

земель сначала только как территориального пространственного

базиса, позднее — исключительно как объекта недвижимости.

Между тем, игнорируя, например, ресурсный аспект, невозможно

правильно определить ценность городских земель, интенсивность

и способ их использования, выполнить зонирование,

проводить охрану, учет и мониторинг земель. Этому также способствовало

и то, что городские земли в наибольшей степени нарушены

воздействием ряда негативных процессов и явлений. Значительная

часть их нуждается в восстановлении, рекультивации и

даже консервации. Поэтому только комплексный, системный

подход должен быть положен в основу управления городскими

землями и решения процессов городского землепользования, исходя

из его экономической значимости, многофункциональности,

тесной связи с иной недвижимостью, на основе расширения полномочий

местного самоуправления в области городского землепользования

и формирования нормативной правовой базы.

До 2000 г. под городской территорией подразумевалась совокупность

земельных участков рахчичных собственников, арендаторов

и пользователей. Поэтому исключительно важным для формирования

новой земельной и градостроительной политики должно

быть положение о том, что земельный участок и другая недвижимость

на нем составляют единый комплекс не только при

осуществлении сделок с недвижимостью, но и при подготовке

нормативных правовых актов, планировании и проектировании

создания объектов недвижимости.

Эти положения должны быть приняты за основу при разработке

и реализации земельного и градостроительного кадастров, зонировании

городских земель (земельно-правовой и территориальный

аспекты), планов земельно-хозяйстве иного устройства и генпланов

городов, проектов межевания земель и проектов детальной

планировки в городах и т. д.

Можно выделить следующие основные задачи органов земельной

службы страны в области земельных преобразований в городах

и других поселениях:

осуществление городских программ эффективного использования

и охраны земель на основе их инвентаризации и оценки;

разделение земель по видам собственности и оборотоспособности

с разработкой пилотных проектов правового зонирования земель

в отдельных городах;

разработка в соответствии с утвержденной градостроительной

документацией схем и проектов землеустройства, а также планов

межевания земель с установлением на местности границ поселений

и их пригородных зон, других кадастровых учетных зон, резервных

земельных массивов, земельных участков;

приватизация не ограниченных в обороте земельных участков

на конкурсной основе с соблюдением градостроительных и других

требований;

изучение спроса на земельные участки для различных видов

градостроительного использования и сбор информации о размерах

платежей, взимаемых в связи с занятием и освоением земельного

участка;

создание государственного земельного кадастра прежде всего в

крупнейших и крупных городах с отображением на кадастровых

планах обременении земельных участков и сервитутов, в том числе

— публичных;

продажа земельных участков и прав их аренды в поселениях на

торгах;

разработка нормативных документов муниципального уровня,

направленных на совершенствование механизма управления и

распоряжения городскими землями на основе организационноструктурной,

технологической и информационной увязки деятельности

земельных комитетов и других городских служб.

В 2000—2001 г. отмечалась активизация подготовки законодательных

и иных правовых актов в области регулирования земельных

отношений.

Постановлением Правительства РФ 02 декабря 2000 г. были утверждены

Правила предоставления сведений государственного земельного

кадастра, включая максимальный размер платы за сведения

об определенном земельном участке.

Федеральный закон «О землеустройстве», принятый 18 июня

2001 года, устанавливает правовые основы проведения землеустройства

в целях обеспечения рационального использования земель

и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и

улучшения ландшафтов. Многие положения данного закона, такие,

как образование новых и упорядочивание существующих

объектов землеустройства, их межевание и другие основаны на

сведениях государственного земельного кадастра.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности

на землю», принятый в июле 2001 г., определил правовые

основы разграничения земельных ресурсов на собственность

РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и

собственность муниципальных образований (муниципальную

собственность). Это разграничение позволило упорядочить механизм

управления земельными ресурсами, повысить эффективность

и ответственность за их использование. Сведения о земельных

участках, включенных в соответствующие перечни видов государственной

собственности, должны быть внесены в документы

государственного земельного кадастра (ст. 6).

25 октября 2001 г. был принят Земельный кодекс Российской

Федерации. Прежний земельный кодекс РСФСР, принятый в

1991 г., безнадежно устарел. Значительная часть его статей была

отменена в декабре 1993 г. Указом Президента РФ. Поэтому принятие

нового Земельного кодекса РФ настоятельно диктовалось

новой земельной, экономической, социальной и политической

ситуацией в стране.

Данный кодекс базируется на следующих принципах:

земля является основой жизни и деятельности человека, поэтому

в первую очередь регулирование отношений по использованию

и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле

как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной

части природы. Во вторую очередь земля представляет собой

природный ресурс, используемый в качестве средства производства

в сельском и лесом хозяйстве и основы осуществления хозяйственной

и иной деятельности на территории Российской Федерации.

Кроме того, она одновременно является недвижимым

имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей

среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве

перед использованием земли в качестве недвижимого имущества,

согласно которому владение, пользование и распоряжение

землей осуществляются собственниками земельных участков свободно,

если это не наносит ущерба окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому

при использовании и охране земель должны быть приняты

такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые

позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предот

вратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека,

даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в

решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому

граждане Российской Федерации, общественные организации

(объединения) имеют право принимать участие в подготовке

решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние

земель при их использовании и охране, а органы государственной

власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной

и иной деятельности обязаны обеспечить возможность

такого участия в порядке и формах, которые установлены

законодательством;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с

ними объектов недвижимости, согласно которому приоритет отдается

не застройкам, зданиям и сооружениям, а земельному участку

и его правовому режиму, за исключением случаев, установленных

федеральными законами;

приоритет сохранения особо ценных и особо охраняемых земель,

согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного

назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой

группы, земель особо охраняемых природных территорий и

объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других

особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий

для иных целей ограничивают или запрещают в порядке, установленном

федеральным законом;

плата за использование земли, т. е. любое использование земли

осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных

федеральными законами субъектов Российской Федерации;

деление земель по целевому назначению на категории, согласно

которому правовой режим земель определяется, исходя из их

принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования

в соответствии с зонированием территорий и требованиями

законодательства;

разграничение государственной собственности на землю на

собственность Российской Федерации, собственность субъектов

Российской Федерации и собственность муниципальных образований,

согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения

устанавливаются федеральными законами;

дифференцированный подход к установлению правового режима

земель, в соответствии с которым при определении их правового

режима должны учитываться природные, социальные, экономические

и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан,

согласно которому регулирование использования и охраны земель

осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий

каждого гражданина на свободное владение, пользование

и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Земельный кодекс РФ 2001 г. значительно отличается от Земельного

кодекса РСФСР 1991 г. по ряду основных положений.

Во-первых, свойства земли как основы жизни и деятельности

человека и природного ресурса имеют приоритет перед свойством

земли как объекта недвижимости и прав на нее.

Во-вторых, в Земельном кодексе 2001 г. были определены права

иностранных граждан на землю со следующими ограничениями:

запрещение приобретения в собственность земельных участков

в приграничных территориях, перечень которых устанавливает

Президент РФ, и на иных установленных особо охраняемых территориях

в соответствии с федеральными законами;

использование земель сельскохозяйственного назначения иностранцами

осуществляют только на правах аренды (до принятия

федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного

назначения);

обеспечение гарантий иностранцам — собственникам зданий,

строений и сооружений преимущественного права покупки или

аренды (в случаях запрета на приватизацию земель в данной зоне)

земельного участка, на котором расположены эти постройки. При

этом Президент РФ может установить перечень видов зданий,

строений и сооружений, на которых это правило не распространяется;

приобретение земель в собственность только за плату.

Значительно расширен перечень земель, изъятых из оборота и

не предоставляемых в частную собственность. Так, из оборота

изъяты земельные участки, занятые следующими объектами, находящимися

в федеральной собственности:

государственными природными заповедниками и национальными

парками (за исключением особых случаев, предусмотренных

Кодексом);

зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены

для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской

Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации,

другие войска, воинские формирования и органы;

зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены

военные суды;

объектами организаций федеральной службы безопасности;

объектами организаций федеральных органов государственной

охраны;

объектами использования атомной энергии, пунктами хранения

ядерных материалов и радиоактивных веществ;

объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы

закрытые административно-территориальные образования;

исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми

профилакториями соответственно министерства юстиции Российской

Федерации и Министерства внутренних дел Российской

Федерации;

воинскими и гражданскими захоронениями;

инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и

коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны

Государственной границы Российской Федерации.

Оборот земельных участков, находящихся в государственной

или муниципальной собственности, ограничен:

в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанных

ранее;

в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных

федеральными законами;

занятые находящимися в государственной или муниципальной

собственности водными объектами в составе водного фонда;

занятые особо ценными объектами культурного наследия народов

Российской Федерации, объектами, включенными в Список

всемирного наследия, историко-культурными заповедниками,

объектами археологического наследия;

предоставленные для обеспечения обороны и безопасности,

оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные

ранее;

в границах закрытых административно-территориальных образований,

не указанные ранее;

предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе

морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов,

сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и

судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах

формирования международных транспортных коридоров;

предоставленные для нужд связи;

занятые объектами космической инфраструктуры;

расположенные под гидротехническими сооружениями;

предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических

средств;

загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами,

подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся

деградации земли.

В соответствии с Земельным кодексом РФ значительно упрощен

порядок и процедура приватизации земель, которые различны

для граждан и юридических лиц. При этом за основу взят

принцип следования прочей недвижимости судьбе земельного

участка. Поэтому исключительное право на приватизацию застроенных

земельных участков имеют собственники зданий, строений,

сооружений по цене от 5 до 30-кратного размера ставки земельного

налога за единицу площади. И, в свою очередь, приватизация

зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации

земельных участков, на которых они расположены, не

допускается за исключением случаев, оговоренных законом. Поэтому

одна из отличительных черт нового Земельного кодекса —

разрешение продавать земельные участки, расположенные на тер

ритории городов, под объектами промышленности, транспорта и

связи, а также личные приусадебные участки. В целом эти земли

занимают всего 2,1 % всей площади страны, хотя по данным Минэкономразвития

России, в земельные участки под промышленными

объектами поступает до 75 % инвестиций в стране.

В Земельном кодексе РФ закреплен порядок действий по формированию

земельных участков. Так, земельные участки под строительство

на землях, находящихся в государственной или муниципальной

собственности, можно предоставлять:

без предварительного согласования места размещения объекта

(в ходе проведения торгов, аукционов и конкурсов);

с предварительным согласованием места размещения объекта

(по заявлению гражданина или юридического лица, либо по обращению

исполнительного органа государственной власти). При

этом новые земельные участки приобретают по рыночной кадастровой

стоимости участка.

Земельным кодексом РФ отменено предоставление новых земельных

участков гражданам на правах пожизненного наследуемого

владения и постоянного (бессрочного) пользования.

Новый кодекс развил положения Гражданского кодекса РФ и

утвердил подробный перечень оснований принудительного прекращения

нрава постоянного (бессрочного) пользования или

аренды земельного участка (использование земельного участка

не в соответствии с его целевым назначением, категорией земель

или способами, приводящими к существенному снижению плодородия

сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению

экологической обстановки; неустранение совершенных

умышленно отравлений, загрязнений, порчи, нарушений установленного

особого правового режима использования земель,

систематического невыполнения обязательных мероприятий по

улучшению земель и охране почв от процессов деградации, систематической

неуплаты земельного налога). Кроме того, основаниями

для прекращения и ограничения прав на земельный участок

могут быть:

неиспользование участка, предназначенного для сельскохозяйственного

производства или строительства любого вида в течение

трех лет, за исключением отдельных случаев;

изъятие для государственных или муниципальных нужд;

реквизиция (временное изъятие и возмещение собственнику

причиненных убытков) в случаях стихийных бедствий, аварий,

эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств.

Процедура принудительного прекращения прав на землю

включает три этапа:

административное взыскание (штраф) в случае неустранения

ненадлежащего использования земельного участка;

вынесение предупреждения о необходимости устранения нарушения

в установленные сроки;

принудительное прекращение прав на землю в обязательном

судебном порядке.

Купля-продажа земельных участков, в соответствии с Земельным

кодексом РФ, имеет следующие особенности:

объектом купли-продажи могут быть только земельные участки,

прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при

заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю

имеющуюся у него информацию об обременении земельного

участка и ограничениях его использования;

являются недействительными следующие условия договора

купли-продажи земельного участка:

устанавливающие право продавца выкупить земельный

участок обратно по собственному желанию;

ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным

участком, в том числе ипотеку, передачу земельного участка в

аренду, совершение иных сделок с землей;

ограничивающие ответственность продавца в случае

предъявления прав на земельные участки третьими лицами;

покупатель вправе требовать уменьшения покупной цены или

расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения

причиненных ему убытков в случае предоставления ему

продавцом заведомо ложной информации:

об обременениях земельного участка и ограничениях его ис

пользования в соответствии с разрешенным использованием;

о разрешении на застройку данного земельного участка;

об использовании соседних земельных участков, оказыва

ющих существенное воздействие на использование и стоимость

продаваемого земельного участка;

о качественных свойствах земли, которые могут повлиять

на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого

земельного участка;

иной информации, которая может оказать влияние на решение

покупателя о покупке данного земельного участка и

требования о предоставлении которой установлены федеральными

законами.

Земельный кодекс РФ в отличие от гражданского законодательства

ввел новое понятие — публичный сервитут. Частный сервитут

в соответствии с гражданским законодательством устанавливается

по соглашению между лицом, требующим установление

сервитута, и собственником земельного участка.

Земельный кодекс РФ предоставил право государству, его

субъектам и органам местного самоуправления устанавливать публичный

сервитут своими нормативными правовыми актами без

согласования с собственником земельного участка. Это первое

различие частного и публичного сервитута.

Если собственник земельного участка не согласен с установлением

сервитута, то при частном сервитуте в суд с иском может об

ратиться лицо, требующее установления сервитута, а при установлении

публичного сервитута несогласный собственник земельного

участка должен защищать свои права в судебном порядке. Это

второе различие частного и публичного сервитута.

Публичные сервитуты устанавливают следующих видов:

для прохода или проезда через земельный участок;

использования земельного участка в целях ремонта коммунальных,

инженерных, электрических и других линий и сетей, а также

объектов транспортной инфраструктуры;

размещения на земельном участке межевых и геодезических

знаков и подъездов к ним;

проведения дренажных работ на земельном участке;

забора воды и водопоя;

прогона скота через земельный участок;

сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки,

продолжительность которых соответствует местным условиям,

обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах

земель лесного фонда;

использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в

расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора

дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном

порядке;

временного пользования земельным участком в целях проведения

изыскательских, исследовательских и других работ;

свободного доступа к прибрежной полосе.

В остальном частный и публичный сервитуты не отличаются

друг от друга и устанавливают их в соответствии со ст. 274...277

Гражданского кодекса РФ (порядок установления соразмерной

платы за пользование чужим земельным участком, регистрация

сервитута, условия его сохранения и прекращения).

К концу 2001 г. можно было также подвести итоги реализации

Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной

системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной

постановлением Правительства Российской Федерации от

3 августа 1996 г.

Итог выполнения данной Программы — создание автоматизированной

системы ведения государственного земельного кадастра

по единой методике и технологии в соответствии с нормами российского

законодательства.

Основанная на современных информационных технологиях,

АС ГЗК обеспечивает осуществление важнейших институционных

преобразований в обществе, способствует установлению государственного

контроля за распределением доходов от хозяйственного

использования земельных ресурсов, принадлежащих всему

обществу, а также содействует реализации мер по повышению

дисциплины уплаты налогов и платежей в бюджеты всех уровней.

АС ГЗК содержит сведения о правовом режиме земельных участ

ков и объектов недвижимости, их физических и экономических

характеристиках, однозначно описывающих эту недвижимость.

В результате выполнения данной Программы:

создана нормативная правовая база государственного земельного

кадастра;

сформирована и введена в действие на всей территории Российской

Федерации единая система органов государственного кадастрового

учета — Федеральных государственных учреждений

«Земельные кадастровые палаты» (ФГУ ЗПК), входящих в структуру

Росземкадастра;

разработаны системный и технический проекты АС ГЗК, созданы

отечественные информационные технологии и специальные

программные средства ведения государственного земельного

кадастра, ведения Единого государственного регистра земель, государственной

кадастровой оценки земель, ведения земельно-информационных

систем;

созданы основы подсистемы защиты информации государственного

земельного кадастра, разработаны технические решения по

обеспечению информационной безопасности программно-технических

комплексов АС ГЗК от несанкционированного доступа;

развернуто создание подсистемы передачи данных. Комитеты

по земельным ресурсам и землеустройству в 88-ми субъектах Российской

Федерации связаны с Росземкадастром средствами электронной

почты и передачи данных на основе телекоммуникационных

систем общего назначения;

сформирована информационно-техническая инфраструктура

АС ГЗК на всей территории Российской Федерации, обеспечивающая

ведение государственного земельного кадастра в соответствии

с нормами федерального закона «О государственном земельном

кадастре*, соответствующих постановлений Правительства

Российской Федерации, действующими нормативными правовыми

актами и Единой системой технологической

документации АС ГЗК, утвержденной Росземкадастром. Во всех

субъектах Российской Федерации развернуты современные программно-

технические комплексы (ПТК) различной конфигурации

и назначения;

выполнен ряд пилотных проектов по интеграции системы АС

ГЗК в единое информационно-коммуникационное пространство

России. На примере Московской, Ростовской, Пермской областей,

Республик Карелия, Башкортостан, Татарстан и других

субъектов Российской Федерации проведена отработка технологий

в информационном взаимодействии органов кадастрового

учета, государственной регистрации прав на недвижимое имущество

и сделок с ними, налоговых служб и других пользователей

информации ГЗК;

выполнен комплекс работ по информационному обеспечению

системы АС ГЗК. Проведены работы по инвентаризации и картог

рафированию земель поселений. Заложены основы для создания

баз данных земельно-кадастровой информации;

в соответствии с постановлением Правительства Российской

Федерации от 25 августа 1999 г. «О государственной кадастровой

оценке земель» завершена работа по оценке земель сельскохозяйственного

назначения, во всех субъектах РФ развернуты работы

по государственной кадастровой оценке земель поселений;

разработаны основы «Единой системы технологической документации

государственного земельного кадастра» (ЕСТД АС

ГЗК), являющейся базой формирования комплекса отраслевых

стандартов Росземкадастра;

развернуты программно-технические комплексы (ПТК) в рамках

развития инфраструктуры системы во всех субъектах федерации.

Всего за период реализации программы в территориальных

органах Росзем кадастра было установлено 2258 ПТК различной

конфигурации и назначения;

внедрена во всех территориальных органах Росземкадастра

единая методика и технология кадастрового учета земель и ведения

Единого государственного реестра земель на уровне кадастрового

района;

развернуты современные автоматизированные технологии ведения

ГЗК за весь период реализации Программы в 1891 территориальных

органах Росземкадастра, в том числе:

на программно-технических комплексах (ПТК) штатной

конфигурации (локально-вычислительная сеть (ЛВС) с архи

тектурой «клиент-сервис») на 584 объектах;

на ПТК минимальной конфигурации (одноранговая ЛВС

или автономная ПЭВМ, которые в автоматизированном режи

ме поддерживают создание и ведение ЕГРЗ) на 1307 объектах;

на 373 объектах ГЗК внедрена неавтоматизированная («бумаж

ная») система ведения государственного земельного кадастра.

В период с 1 июля 2000 по 2001 г. включительно в Едином государственном

реестре земель по правилам, определенным Федеральным

законом «О государственном земельном кадастре», поставлены

на государственный учет примерно 1200 тыс. земельных

участков.

Кадастровый учет земельных участков, выявление их правообладателей,

регулярный учет плательщиков земельного налога и

арендной платы и представление этих данных в налоговые инспекции

способствовали упрочению принципа платности землепользования

и обеспечили устойчивый рост сбора земельных платежей

и налогов в бюджеты всех уровней. Динамика поступлений

земельных платежей показана на рисунке 2.4.

2.7. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА

«СОЗДАНИЕ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ВЕДЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

И ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

(2002—2007 гг.)»

Одновременно с принятием Земельного кодекса РФ постановлением

Правительства РФ 25 октября 2001 г. была утверждена Федеральная

целевая программа «Создание автоматизированной системы

ведения государственного земельного кадастра и государственного

учета объектов недвижимости (2002—2007 гг.)».

Цель Программы — создание автоматизированной системы ведения

государственного земельного кадастра и государственного учета

объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной

политики в области эффективного использования земли и иной

недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования

инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в целях

удовлетворения потребностей общества и граждан.

Основные задачи Программы:

разработка и совершенствование нормативно-методической

базы, обеспечивающей создание государственного земельного кадастра

как единой системы государственного учета недвижимости

на основе автоматизированных технологий, и обеспечение публичности

его сведений;

создание с использованием единых метрологических и программно-

технических принципов государственных автоматизированных

баз данных, обеспечивающих ведение государственного

земельного кадастра и государственный учет объектов недвижимости,

содержащих перечни учтенных объектов недвижимости, а

также сведения о них, и подлежащих учету в Государственном регистре

баз и банков данных;

создание автоматизированных технологий и специальных программных

средств, обеспечивающих реализацию процедур государственного

учета объектов недвижимости и ввод в автоматизированные

базы данных актуальной информации о земельных участках

и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества

как объектах права и налогообложения, полученных в

результате разграничения государственной собственности на землю,

инвентаризации, межевания и кадастровой оценки земельных

участков;

ввод в государственных органах по ведению государственного

земельного кадастра и учету объектов недвижимости в эксплуатацию

программ но-технических комплексов, современных отечественных

информационных технологий и программных средств,

средств зашиты информации, обеспечивающих автоматизацию

процессов формирования, учета, оценки земельных участков и

объектов недвижимости;

обеспечение совместимости информационных систем, связанных

с формированием, государственным учетом, технической инвентаризацией,

оценкой, регистрацией прав, налогообложением,

управлением и распоряжением недвижимостью, и создание системы

электронного обмена сведениями между ними;

организация и проведение подготовки и переподготовки кадров,

обеспечивающих государственный кадастровый учет земель и иных

объектов недвижимости, а также кадастровую оценку земель.

Программа рассчитана на период 2002—2007 г.г., и ее реализацию

планируют в три этапа.

/этап (2002-2003 гг.);

разработка нормативно-методических документов для автоматизированной

системы ведения государственного земельного кадастра

и государственного учета объектов недвижимости, проведение

научно-исследовательских работ; разработка системно-технического

проекта автоматизированной системы ведения государственного

земельного кадастра и государственного учета объектов

недвижимости, информационных технологий и специального

программного обеспечения для государственного учета объектов

недвижимости;

переход к ведению единого государственного учета земельных

участков и прочно связанных с ними зданий, строений, сооружений,

являющихся объектами прав и налогообложения, как единых

объектов недвижимости на базе программно-технической инфраструктуры

государственного земельного кадастра;

формирование в качестве объектов государственного кадастрового

учета около 15 млн землепользовании в черте городов и других

поселений, а также на землях, занятых предприятиями и организациями

промышленности, транспорта, связи, объектами иного

несельскохозяйственного назначения, общей площадью 11 млн га,

на которые до 2002 г. не были выданы правоустанавливающие до

кументы и сведения о которых не были внесены в государственный

земельный кадастр;

завершение кадастровой оценки земель всех категорий для целей

налогообложения на всей территории Российской Федерации;

установка и введение в эксплуатацию программно-технических

комплексов для автоматизированного ведения государственного

земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости

в 1197 из 2318 органов, осуществляющих деятельность по

ведению государственного земельного кадастра на уровне муниципальных

образований;

установка и введение в эксплуатацию программно-технических

комплексов, поддерживающих функционирование федеральной

вертикали органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного

земельного кадастра и др.

II этап (2004-2005 гг.):

формирование научно-методической базы, унифицированных

технических решений, специального программного обеспечения

для государственного учета в единой автоматизированной системе

объектов недвижимости всех видов (земельные участки, здания,

сооружения, участки лесного фонда, обособленные водные объекты,

многолетние насаждения, участки недр и пр.) как объектов

права и налогообложения;

отработка типовых проектных решений по единым методикам

и технологиям обмена сведениями по государственному учету

объектов недвижимости в процессе создания автоматизированных

баз данных на примере ряда пилотных проектов;

продолжение установки и ввода в эксплуатацию программнотехнических

комплексов, поддерживающих функционирование

федеральной вертикали органов государственного кадастрового

учета, формирование и актуализация распределенных на территориях

всех субъектов Российской Федерации автоматизированных

баз данных об объектах недвижимости на основе сведений, получаемых

в результате инвентаризации и межевания объектов кадастрового

учета, межведомственного обмена сведениями, подключение

их к абонентской компьютерной сети электронного доступа и

обмена сведениями;

введение в эксплуатацию информационно-справочных систем,

позволяющих обеспечить массовый доступ граждан, юридических

лиц, органов государственной власти к сведениям единой системы

государственного учета объектов недвижимости и др.

II{этап (2006-2007 гг.):

завершение с вводом в эксплуатацию программно-технических

комплексов в органах кадастрового учета в отдаленных районах

Сибири и Дальнего Востока создания информационно-технической

инфраструктуры системы государственного земельного кадастра

и государственного учета объектов недвижимости, проведение

заключительных мероприятий по вводу в действие всей системы.

Таким образом, к концу 2007 г. на территории Российской Федерации

будет функционировать единая автоматизированная система

ведения государственного земельного кадастра и государственного

учета объектов недвижимости в виде структурированной компьютерной

сети, в состав которой входят 2318 программно-технических

комплексов на уровне муниципальных образований, 89 на

уровне субъектов Российской Федерации, 7 обеспечиваюших информационное

обслуживание федеральных округов. На федеральном

уровне программно-технические комплексы устанавливают и

вводят в эксплуатацию в федеральном органе исполнительной власти,

ответственном за ведение государственного земельного кадастра

и государственного учета объектов недвижимости.

Совместно с организациями, обеспечивающими ведение государственных

градостроительного, лесного и водного кадастров,

кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и

других кадастров и реестров, а также с учреждениями юстиции по

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют

переход к государственному учету в единой системе

объектов недвижимости на основе распределенных автоматизированных

банков данных и электронных систем доступа и обмена

сведениями между ними. При этом в государственном земельном

кадастре уточняют и отражают сведения о землях и границах

субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных

образований.

В ходе реализации Программы и входящей в нее подпрограммы

будут получены следующие результаты:

создана автоматизированная система ведения государственного

земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости,

позволяющая в рамках единого государственного информационного

ресурса обеспечить формирование сведений об

объектах недвижимости как объектах оборота и налогообложения;

созданы автоматизированные базы данных о земельных участках

и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества,

подготовлена и введена актуальная информация по результатам

инвентаризации, межевания и государственного кадастрового учета

указанных объектов. По итогам кадастровой оценки для определения

налогооблагаемой базы актуализированы экономические

характеристики земельных участков и расположенных на них

объектов недвижимого имущества по принципу наибольшей эффективности

их использования;

проведены разграничение государственной собственности на

землю, регистрация прав собственности на земельные участки

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных

образований и ввод информации в автоматизированные

базы данных;

создана система электронного обмена сведениями между органами

(организациями) по формированию, кадастровому учету,

технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним, органами по управлению

государственным муниципальным имуществом, органами по управлению

фондом недр, лесными и водными ресурсами, налоговыми

органами и др.;

создана информационная база о единых объектах недвижимости,

позволяющая сформировать в налоговых органах фискальный

реестр в целях перехода на взимание налога на недвижимость;

создан единый государственный информационный ресурс автоматизированных

баз данных о земельных участках, связанных с

ними объектах недвижимого имущества, включая участки лесного

фонда Российской Федерации, недр, обособленные водные объекты;

сформированы инфраструктура научно-технического сопровождения,

обеспечения информационной безопасности, подготовки

и переподготовки кадров для работы с системами ведения

государственного земельного кадастра и государственного учета

объектов недвижимости, управления и распоряжения;

подготовлены кадры в области ведения государственного земельного

кадастра и государственного учета объектов недвижимости

(около 23 000 чел.), а также кадров управленческого персонала

в сфере управления землей и недвижимостью (около 15 000 чел.).

В результате реализации данной Программы будет сформирована

информационная база, обеспечивающая процесс регулирования

общественных отношений в сфере недвижимости, при которой

вся информация о недвижимом имуществе представляется в

виде единого банка данных — государственного кадастра недвижимости

(ПСН). Функциональная структура ГКН, отвечающая задачам

по обеспечению регулирования отношений между правообладателями

недвижимого имущества, показана на рисунке 2.5.

К объектам недвижимого имущества относятся:

территориальные зоны (части территории, выделяемые для целей

управления и регулирования имущественно-правовых отношений);

земельные участки;

искусственные объекты, возводимые на земельных участках

(здания и сооружения, т. е. первичные объекты недвижимости);

части первичных объектов недвижимости (квартиры, помещения,

т. е. вторичные объекты недвижимости).

Сведения в ГКН вносят по результатам государственного учета

и регистрации:

объектов недвижимости —обеспечивает ведение реестра объектов

ГКН, содержащего сведения о пространствен но-площадных и

иных физических характеристиках объектов недвижимости;

прав на недвижимое имущество и сделок с ним — обеспечивает

ведение реестра прав ГКН, содержащего сведения о правовых характеристиках

(правовом статусе) объектов недвижимости;

S1

оценок объектов недвижимости — обеспечивает ведение реестра

оценок ГКН, содержащего сведения о стоимостных и иных

экономических характеристиках объектов недвижимости;

территориальных зон — обеспечивает ведение каталога зон

ГКН, в котором содержатся сведения о пространственно-площадных

характеристиках территориальных зон и правилах регулирования

имущественных отношений в пределах этих зон.

Сведения, содержащиеся в ГКН и относящиеся к одному и

тому же объекту недвижимости, связаны кадастровым номером

объекта недвижимости, который присваивают объекту во время

его государственного учета.

Результаты формирования отдельного объекта недвижимости:

дело правоустанавливающих документов, содержащее документы,

необходимые для регистрации прав на объекты недвижимости;

кадастровое дело объекта недвижимости, в которое включают

документы, содержащие сведения, необходимые для осуществления

государственного учета объекта недвижимости;

экономическое дело объекта недвижимости, которое содержит

документы, необходимые для государственной регистрации стоимостных

характеристик данного объекта.

Результат формирования территориальной зоны — кадастровое

дело этой зоны, содержащее описание ее границ и характеристик.

При таком подходе ГКН позволяет реализовать основные

принципы, которым должен удовлетворять банк данных недвижимости:

единство банка данных, исключающее дублирование информации

об объектах недвижимости и позволяющее сосредоточить в

едином месте сведения обо всем недвижимом имуществе, находящемся

на территории, обслуживаемой государственным кадастром

недвижимости, и об установленных правилах использования этого

имущества;

полнота описания и достоверность информации об объектах

недвижимости, гарантируемая государственными органами;

единство описания всех объектов недвижимости;

возможность оперативного получения полной информации о

любом объекте недвижимости или их совокупности;

возможность совершенствования и автоматизации ведения

банка данных на основе единых принципов и единой технологии;

общедоступность информации для всех заинтересованных

пользователей.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение земельных отношений. 2. Что называют субъектами и

объектами земельных отношений? Их задачи. 3. Какие составные части земельных

отношений Вы знаете? 4. Расскажите о классификации земельных отношений.

5. Как происходило реформирование земельных отношений в период 1990—

1992 гг. 6. Как развивался земельный кадастр в первый период реформы? 7. Как

Формировалась нормативно-правовая база ГЗК в 1993—1995 гг.? 8. Расскажите о

формировании целевых земельных фондов в России. 9. Как развивалась нормативно-

правовая база ГЗК в 1996—1998 гг.? 10. Каковы основные задачи и итоги

федеральной целевой программы «Создание АС ГЗК (1996—2000 гг.)»? 11, Какие

задачи решала федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в

Российской Федерации на 1999—2002 гг.»? 12. Дайте основные характеристики

Земельного кодекса РФ 2001 г. 13. Расскажите о федеральной целевой программе

«Создание АС ГЗК и государственного учета объектов недвижимости (2002—

2007 гг.)».