ВВЕДЕНИЕ

Проводимые в России социально-экономические преобразования

в значительной степени затронули проблему распределения и

использования земельных ресурсов страны.

Земельные ресурсы, являясь основой национального богатства

страны, в силу своих природных и экономических качеств представляют

особый объект социально-экономических и общественно-политических

отношений, что, в свою очередь, диктует необходимость создания

принципиально иной системы управления этими ресурсами, отличающейся

от управления другими видами материальных ресурсов.

Постоянно растет потребность в информации о земле как основе

проводимых земельных преобразований, так как земля является

основным источником материального благополучия в частном

и общественном секторах. Такая информация является главной

для принятия решений, связанных с инвестициями, формированием

налоговой системы, развитием и управлением

территориями регионов. Современные администраторы на основе

этой информации решают сложные задачи и принимают обоснованные

решения.

Кроме того, в информации о земельных участках нуждаются

юридические лица и граждане, совершающие различные сделки с

землей (купля, продажа, наследие, залог и др.).

Важный итог земельных преобразований в России — становление

разнообразных форм объектов земельных отношений, формирование

рынка земельных участков и прочно связанной с ними

недвижимости, развитие на этой основе экономической самостоятельности

граждан, предприятий и организаций. Переход на экономические

методы управления современным землепользованием

в России поставил во главу угла задачи его правового, организационного,

технологического и информационного обеспечения.

Осуществление земельной реформы (со всеми необходимыми

элементами ее обеспечения, включая инвентаризацию и межевание

земель, создание систем государственного земельного кадастра,

регистрации прав, оценки земель и пр.) ведет к увеличению

социального, инвестиционного, налогового потенциала земли и

превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического

роста регионов и страны в целом.

УДЕ-332.2/.7 (0?5т8)

ББК 65.32 - 5я73

В 18

Редактор H.U. Щербакова

Рецензен т доктор экономических наук Н.В. Кузнецов (Воронежский государственный

аграрный университет)

Федеральная целевая программа «Культура России» (подпрограмма

«Поддержка полиграфии и книгоиздания России»)

Варламов А.А.

В 18 Земельный кадастр: В 6 т. Т. 1. Теоретические основы государственного

земельного кадастра. — М.: КолосС, 2003. —

383 с: ил. — (Учебники и учеб. пособия для студентов высш.

учеб. заведений).

ISBN 5-9532-0102-8 (Т. 1)

ISBN 5-9532-0101-Х.

Изложены правовые и организационно-экономические основы государственного

земельного кадастра, принципы его ведения. Рассказано о

регистрации, учете и оценке земель в условиях формирования нового экономического

механизма.

Для студентов, обучающихся по специальностям 310900 «Землеустройство

», 311000 «Земельный кадастр», 311100 «Городской кадастр», а также

для бакалавров и магистров, обучающихся по направлению 560600 «Землеустройство

и земельный кадастр».

УДК 332.2/.7 (075.8)

.; ББК 65.32 -5я73

ISBN 5-9532-0102-8 (Т. 1)

ISBN 5—9532—0101—X © Издательство «КолосС», 2003

Оборот земельных участков и сделки с ними (купля, продажа,

аренда, залог, наследование, дарение) становятся важным базовым

элементом функционирования экономики государства в целом.

На сегодняшний день на территории России число землепользователей

составляет более 46 млн. субъектов, а земельных

участков — около 100 млн. единиц. В условиях рыночной экономики

каждый земельный участок должен получить свою юридическую

значимость (определенность) как объекта государственного

кадастрового учета и государственной регистрации. Весь этот

процесс состоит из определенных действий, которые в своей совокупности

объединены понятием «земельный кадастр».

Кадастр как общественное явление известен с давнего времени,

когда человек начал обрабатывать землю. На этапах развития общества,

когда земельные участки становятся объектом собственности,

значение земельного кадастра существенно возрастает. Кадастр

становится инструментом государства по учету земли как

национального богатства, обеспечению гарантий прав на земельные

участки, развитию цивилизованного рынка земельных участков,

справедливому сбору налогов и последующему поступлению

доходов в казну от использования земли, рациональному использованию

и охране земельных ресурсов и иного недвижимого имущества,

прочно связанного с ними.

В России в различные исторические периоды ведение государственного

земельного кадастра преследовало разные цели. Но к

началу реформ 1990-х гг. в стране сформировался многоцелевой

Государственный земельный кадастр как единая интегрированная

система сведений о правовом, природном и экономическом положении

земель, направленная на решение задач управления в различных

сферах экономики. Это является достижением Российской

Федерации и нуждается в бережном отношении, сохранении,

дальнейшем развитии и совершенствовании.

Современный Государственный земельный кадастр (ГЗК) призван

обеспечить следующей актуальной юридически значимой

для развития государства и общества информацией:

гарантия прав собственности и их надежная защита;

поддержка системы налогообложения земли и иной недвижимой

собственности;

гарантия ипотечных кредитов;

развитие и контроль земельного оборота;

проведение государственного контроля за охраной и использованием

земель;

рассмотрение земельных споров;

проведение земельной реформы, включая приватизацию земли;

развитие территорий, планирование и эффективное использование

их земельных ресурсов;

рациональное использование окружающей среды.

С учетом формирующегося земельно-имущественного законодательства

Российской Федерации система ГЗК страны создается

как открытая гибкая конструкция, которая должна быть адаптирована

к федеральным, региональным или муниципальным условиям.

Одно из основополагающих требований при проектировании

системы ГЗК — ее ориентирование на межведомственное взаимодействие

и обмен данными с другими информационными системами

федеральных и местных органов исполнительной и законодательной

власти.

Создание системы ГЗК РФ и последующее функционирование

всех ее компонентов позволят иметь достоверный и постоянно обновляющийся

банк данных о состоянии и использовании земельного

фонда страны по всем аспектам хозяйственной деятельности,

сформировать систему прав на землю всех субъектов земельных

отношений и создать цивилизованный рынок земли, обеспечить

привлечение в экономику регионов и страны дополнительных инвестиций,

обеспечить приток дополнительных средств в федеральный

и местный бюджеты от земельных платежей, создать основу

для формирования новых экономических, рыночных механизмов,

в том числе путем введения налога на недвижимость, выпуска

ценных земельных бумаг и др.

Это определяет следующие межведомственные условия создания

и ведения системы госземкадастра:

ГЗК является инструментом для осуществления государственных

властных полномочий в области управления земельными ресурсами

всех видов собственности и прав на землепользование.

Его создает государство, которое является собственником всей земельно-

кадастровой информации;

в отличие от других информационных отраслевых ведомственных

систем, ГЗК как общегосударственная инфраструктура требует

наличия специального федерального органа, обеспечивающего развитие,

актуализацию и ведение земельно-кадастровой системы;

ГЗК является основой для любых геоинформационных систем,

создаваемых органами государственной власти и самоуправления

по задачам управления территориями и эффективного использования

земельных ресурсов.

Эффективная система земельного кадастра создается для управления

системой землепользования и территории страны, регионов

(или муниципальных образований), создания оптимальных

пропорций в структуре земельного фонда и землепользования, их

территориального размещения, улучшения экономической, налоговой,

инвестиционной политики на территориях, что в конечном

счете влияет на эффективность материального производства.

Сложность и многообразие проблем, решаемых при формировании

системы государственного земельного кадастра, вызвали

необходимость создания и развития специальной комплексной

научной дисциплины «Земельный кадастр», базирующейся на

правовой, технике-технологической, информационной, экономической

и организационной составляющих.

В 50—80-е годы XX в. единая дисциплина охватывала весь земельный

кадастр в целом, включая его теорию, методологию, историю,

методику, организацию.

Со временем, по мере развития теории, методов и содержания

земельного кадастра, усиления его значения для государства и общества

данная научная дисциплина разделилась на несколько научных

направлений (теоретические основы, государственная регистрация

землевладений и землепользовании, количественный и

качественный учет земель, бонитировка почв и государственная

оценка земель).

Вышедшее в 1979 г. учебное пособие И.В.Дегтярева «Земельный

кадастр» обобщило все основные научные и методические

достижения в этой области того периода времени, такие, как его

предмет, метод, принципы, объект кадастра, состав и содержание

земельно-кадастровых показателей на различных административно-

территориальных уровнях и др.

Начавшиеся в 90-х гг. XX в. земельные преобразования в России

выявили серьезные пробелы в теории и методах ведения земельного

кадастра, которые были обоснованы монопольной собственностью

государства на землю, административно-командной

системой управления, централизованным распределением ресурсов.

Поэтому основная задача дореформенного земельного кадастра

— оформление прав пользователей на предоставленные им государством

земельные участки, сбор информации о количественных

и качественных характеристиках земельного фонда по его категориям.

Являясь одновременно природным ресурсом, базисом производственной

деятельности, средством производства и объектом

недвижимости, земля представляет собой один из важнейших ресурсов

развития и функционирования страны, ее регионов и муниципальных

образований.

Полная и достоверная информация о земельных ресурсах и

прочно связанных с земельными участками объектов недвижимости,

включающая их правовые, количественные, качественные,

оценочные и другие характеристики, должна обеспечить возможность

принятия органами исполнительной власти обоснованных

решений по развитию города (района), субъекта Российской Федерации

и страны в целом.

Важность проблемы реформирования земельных отношений

на современном этапе экономических и социальных преобразований

в Российской Федерации, создание фактически нового земельного

строя на основе передела земельной собственности и

формирование многоукладного платного землепользования, обеспечение

гарантии защиты прав собственников земли государством

выдвинуло задачу организации новой системы государственного

земельного кадастра как важнейшего элемента структурной перестройки

экономики России.

Кроме того, возникла проблема максимального удовлетворения

экономических интересов субъектов земельных отношений,

наиболее полного и эффективного использования экономического

производственного потенциала, объектов земельных отношений,

в том числе и с учетом стоимости закрепленных за ними земельных

участков при соблюдении жестких природоохранных

требований, особых режимов использования земель охраняемых

территорий, формирования налоговой системы для объектов недвижимости,

особенно на землях поселений. Это потребовало

учета не только экономических, но и экологических условий, что

во многом изменило методику и последовательность ведения земельного

кадастра.

Существенные изменения земельного законодательства, развитие

многообразия форм земельной собственности, владения и

пользования землей, обеспечение свободного выбора форм хозяйствования,

формирование земельных отношений рыночного типа

и включение земли в товарный оборот изменили и направления

использования данных государственного земельного кадастра, к

которым можно отнести:

государственное и муниципальное управление земельными ресурсами;

государственный контроль за использованием и охраной земель;

мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия

земель;

государственную регистрацию прав на недвижимое имущество

и сделки с ним;

землеустройство;

экономическую оценку земель и учет стоимости земли в составе

природных ресурсов;

установление обоснованной системы платежей за землю;

иную деятельность, связанную с владением, пользованием и

распоряжением земельными участками.

В начале 2000 г. в Российской Федерации были утверждены новые

государственные образовательные стандарты в области землеустроительного

образования, которые предусматривают подготовку

инженеров-землеустроителей, инженеров по земельному и городскому

кадастрам, а также бакалавров и магистров в области

землеустройства и кадастров. В связи с этим были изменены типовые

учебные планы и программы, названия и содержание отдельных

учебных дисциплин, введены новые учебные дисциплины,

что потребовало наличия новых учебных пособий и учебников,

взаимодействующих между собой и раскрывающих в методической

последовательности современные теорию, методику и прак

тику Государственного земельного кадастра Российской Федерации.

Поэтому были подготовлены шесть томов земельно-кадастрового

курса под общим названием «Земельный кадастр»:

I том. Теоретические основы земельного кадастра;

II том. Управление земельными ресурсами территорий;

III том. Государственные кадастровые учет и регистрация земель;

IV том. Государственная кадастровая оценка земель;

V том. Стоимостная оценка земель;

VI том. Географические и земельно-информационные системы.

Таким образом, впервые за период подготовки специалистов в

области земельно-кадастрового производства появилась возможность

по времени и технологии производства увязать всю систему

подготовки профессиональных кадров. Это позволит рассмотреть в

едином ключе теоретические, методические, исторические и практические

вопросы земельного кадастра, а также сохранить преемственность

научной школы и оправдавшие себя на практике традиционные

и современные методы ведения земельного кадастра.

Глава 1

ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И СОДЕРЖАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

1.1. СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации

(2001г.) государственный земельный кадастр — это систематизированный

свод документированных сведений об объектах государственного

кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской

Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении,

размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов

недвижимости. В государственный земельный кадастр также

включают информацию о субъектах прав на земельные участки.

Первоначальное понятие термина «кадастр» происходит от

слова capitastrum (лат.), означающего опись (реестр) податных

предметов. Позднее во Франции это понятие преобразовалось в

термин cadastre (реестр), который используют в настоящее время.

В ходе преобразования земельных отношений в Российской

Федерации содержание земельного кадастра значительно расширилось.

Государственный земельный кадастр формирует систему

государственной, многоцелевой, многоуровневой, необходимой и

достоверной информации о земле и прочно связанных с ней иных

объектах недвижимости, обеспечивающей осуществление на основе

законодательства государственного регулирования земельных

отношений и управление земельными ресурсами в Российской

Федерации. Именно эта система должна обеспечивать признание

и удостоверение государством факта возникновения, существования

или прекращения существования учетных объектов

земельного кадастра, т. е. земельных участков и территориальных

зон, признанных юридически.

Государственный земельный кадастр Российской Федерации —

единая иерархическая система, состоящая из трех уровней: федерального,

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Назначение и содержание земельного кадастра определяются

общественным способом производства в любой стране в конкретный

период ее развития, выражая интересы господствующих общественных

отношений и служат им.

Многоцелевое назначение ГЗК предполагает информационное

обеспечение всех функций государственного управления земель

ными ресурсами: планирование земель, их перераспределение,

контроль за их использованием и охраной, землеустройство, разрешение

земельных споров, налогообложение, защиту прав на

землю и т. п. Для этого необходим системный поход к созданию

ГЗК, который служит, с одной стороны, целям юридической защиты

прав на землю — в интересах граждан и юридических лиц

(т. е. в частных интересах), а с другой — целям налогообложения в

интересах государства (т. е. в публичных интересах). Таким образом,

эти цели должна обеспечивать вся система ГЗК, включая и

отдельные его подсистемы. Так, с целью взимания налогов необходимы,

как минимум, сведения о правовом статусе владельца

(т.е. с кого взимается налог), правовом режиме земель и их категориях,

которые учитывают при установлении размера налога (т. е. с

чего взимается налог). Вся эта информация содержится в регистрационной

части ГЗК.

В подсистемах учета и оценки земель содержатся экономические

параметры земельного участка (площадь, вид использования,

качество, цена и т. д.). В случае, если они не определены, становится

невозможным заключение сделок и их дальнейшая регистрация.

Именно эти параметры являются необходимыми, а в некоторых

случаях и существенными условиями договоров (в соответствии

с Гражданским кодексом РФ).

В различные периоды в зависимости от экономической целесообразности

те или иные задачи государственного управления земельными

ресурсами становятся более важными, и кадастровая

система должна реагировать на них адекватно. В периоды земельных

реформ, которые всегда связаны с перераспределением земельной

собственности путем национализации или приватизации

земель, активизируется и земельный оборот. Поэтому закрепление

прав на землю с целью их юридической защиты в эти периоды

является приоритетным направлением в формировании системы

государственного земельного кадастра.

1.2. ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ЗЕМЛИ

Объектом земельного кадастра в любом государстве является

его земельный фонд. В жизни современного государства и общества

земля имеет важное значение как предел суверенитета государства,

как основа жизнедеятельности народов, как природный

ресурс, как территориальный базис, как средство производства,

как составная часть единой глобальной экологической системы и

как элемент рыночных товарно-денежных отношений.

Понятие «земля» можно рассматривать в двух смыслах: в первом

— имеется в виду планета Земля со всеми ее естественными

компонентами и характеристиками, во втором — только земная

поверхность. С точки зрения земельных отношений, землеустрой

ства и земельного кадастра земля является важнейшей частью окружающей

природной среды, характеризующейся определенными

природными (пространство, рельеф, почвы, растительность, в том

числе и леса, недра, воды и др.), социально-экономическими

(средство производства, ценность, престижность и др.) и производственными

(предмет, орудие и средство труда, средство производства

и др.) характеристиками.

Представление о земле, ее возможностях и функциях в процессе

общественного развития постоянно уточнялось и обогащалось.

На этапе потребительского хозяйства это была лишь территория

обитания, которая располагала определенными природными ресурсами,

обеспечивающими жизнь человека, затем были оценены

биологические свойства верхнего слоя земли — почвы, используя

которые можно производить гораздо больше продуктов, чем при

естественном процессе воспроизводства. Тогда же были открыты

возможности земли, связанные с использованием запасов руд и

минералов.

Так как земля определяет ограниченные пределы государственного

территориального суверенитета России, то она выполняет

политическую функцию. Функции земли как территории государства,

места жизни и деятельности его граждан предполагают целую

систему особых правил и запретов при ее использовании. Законодательство

считает землю особым объектом, основой жизни и

деятельности народов, проживающих на ее территории. Поэтому в

земельном праве большинства государств имеется система правовых

норм, обеспечивающая эффективное использование земли:

нормативы отвода при строительстве дорог, нефтепроводов и других

объектов; необходимость технико-экономического обоснования

при выделении земель для несельскохозяйственных нужд; установление

особых зон для мест расположения источников повышенной

опасности (предприятия, испытательные полигоны); введение

специальных мер по защите природных объектов от

негативного антропогенного воздействия (природные заповедники,

заказники, памятники природы и др.).

Особая роль земли в законодательных актах может проявляться

по-разному. Как элемент материального мира она выступает в качестве

объекта собственности и здесь попадает под действие норм,

налагаемых на любой объект собственности; как средство производства

ее регулируют нормами, определяющими поведение хозяйствующих

субъектов.

При выполнении функции ограниченного и пространственного

базиса земля служит местом расположения несельскохозяйственных

объектов земельных отношений (жилые здания, промышленные

сооружения, аэродромы и т.д.).

Земельный участок, принадлежащий на праве собственности,

владения и пользования, также должен обеспечивать выполнение

социальных нужд и запросов субъектов земельных отношений,

И

Наука создает новые виды высокоурожайных растений и животных,

что требует для получения большего количества продукции

больше биологической и минеральной энергии, компенсировать которую

естественным путем природе удается не всегда. Поэтому необходим

искусственный процесс восстановления и даже наращивания

плодородия за счет внесения в почву питательных веществ, использования

активных питательных веществ, прогрессивных технологий

обработки. С экономической точки зрения этот процесс представляет

собой инвестиции в повышение почвенного плодородия.

Рациональное сочетание естественных и искусственных производительных

возможностей земли — важнейшее условие для повышения

ее плодородия. Продуктивное состояние почвы, складывающееся

на основе этих двух факторов, образует так называемое

экономическое плодородие.

Предметом труда земля становится тогда, когда в процессе обработки

для растений создают необходимые условия роста и формирования

полноценного урожая (вспашка, посев семян и т. д.), а

также поддерживают или увеличивают плодородие земель (путем

внесения минеральных и органических удобрений, микроэлементов

и т. д.). Поэтому землю нельзя рассматривать только как природный

дар; в современных условиях она фактически стала продуктом

человеческой деятельности.

Уникальное свойство земли — ее способность к расширенному

воспроизводству плодородия при правильном использовании. Все

прочие средства производства, напротив, изнашиваются и со временем

требуют замены.

Как элемент рыночных отношений земля выступает в форме

объектов недвижимости; субъекты земельных отношений могут

иметь на нее право собственности и другие вещные права. Их оценивают

через систему специальных стоимостных характеристик

(земельный налог, арендная плата, нормативная, рыночная, залоговая

цена и др.). В отличие от любой иной недвижимости (зданий,

сооружений, дорог и др.) земля не может быть снесена или

перенесена. Разумеется, это не относится к почвенному покрову,

который снимают при переводе сельскохозяйственных угодий под

строительство, а затем используют для рекультивации малопродуктивных

угодий.

Так как в разных климатических зонах плодородие земель неодинаково,

а месторасположение участков также по-разному влияет

на размер извлекаемых из них доходов, то в условиях рынка

земля приобретает свойство товара и способна участвовать как

объект недвижимости в различных рыночных операциях — купляпродажа,

аренда, залог, дарение, наследование и т. д. От других

групп товаров землю отличают два существенных момента.

Первый момент — земельный участок нельзя переместить в

пространстве, переработать в другую продукцию, использовать без

остатка. Поэтому права земельного собственника объективно бо

лее ограничены, нежели владельцев иных видов собственности, в

том числе и недвижимой. Кроме того, общество в целом остается

главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим

конкретным земельным собственникам, владельцам

и пользователям распределительные и иные функции в достаточно

узких и открытых для изменения границах права пользования

земельной собственностью. Поэтому вся система рыночных операций

с земельной собственностью ограничена, так как собственник

владеет и распоряжается не конкретным земельным участком,

а только имеет право пользоваться им.

Второй момент — земля как товар является центральным, базовым

объектом общественных интересов и отношений. Земельные

отношения — это регулятор всей совокупности общественных интересов,

включая не только экономическую, но и социально-демографическую,

политическую, экологическую и другие сферы

человеческой жизни.

Это обстоятельство вынуждает государство вводить целую систему

особых правил и запретов по использованию земли. Если

возникнет государственная или общественная необходимость, то

земельный участок могут принудительно (и возмездно) изъять у

любого пользователя или принудительно выкупить у любого собственника.

Государство вправе вмешиваться в деятельность лиц,

которые используют землю способами, ухудшающими земельный

участок, применяя различные принудительные санкции к землевладельцам

и землепользователям.

Законом установлено строго целевое назначение использования

земли. Так, участок, предоставленный для выращивания сельскохозяйственных

культур, нельзя использовать под строительство

жилых, производственных и иных зданий и сооружений. В

противном случае его могут изъять у собственника.

В земельном кадастре имеется специальный институт учета земель.

Принципиально важно, что землю учитывают только государственные

органы и за государственный счет, причем в натуральных

показателях; тем самым истинные площади и ценность

земли фиксируются документально и защищены от искажений.

Система кадастрового учета построена так, что допустить какиелибо

нарушения при использовании земель практически невозможно;

учетные данные получают при проведении специальных

исследований (топографо-геодезических, картографических, почвенных,

агрохимических, геоботанических и др.).

Достоверность учета земель обеспечивает возможность последующей

их объективной денежной оценки, обоснованность налогообложения

землепользователей и собственников земельных участков,

объективность применения санкций и расчета убытков за

причиненный ущерб.

Таким образом, в хозяйственном комплексе страны земля выступает

как пространственный операционный базис (для несельс

кохозяйственных отраслей), как предмет труда (для сельского хозяйства

и добывающей промышленности), как средство труда и

средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), как

объект недвижимости и как компонент природного комплекса.

Поэтому земля представляет собой продукт сложной системы переплетения

природных (естественных), пространственных, экологических,

экономических, социальных и технологических факторов.

При использовании земли необходимо одновременно учитывать

ее характеристики и условия ее применения.

По сравнению с другими средствами производства, используемыми

человеком в процессе создания потребительских стоимостей,

земля имеет ряд отличий. Так, она неперемещаема, невоспроизводима,

ничем не заменима, пространственно ограничена, физически

и морально не изнашивается, а при правильном использовании

плодородие земли повышается. Земля имеет также и

другие характеристики, отличающие ее от прочих средств производства,

— долговременное пользование, т. е. потенциал земли

полностью в течение одного производственного цикла не используется,

хотя в процессе производства может уменьшаться; одновременное

использование для различных целей, по-разному реагируя

на различные виды и объемы улучшений. Но самое большое

влияние на использование земли по сравнению с другими средствами

производства оказывают принятые в стране правовые, моральные

и социально-этические нормы.

Первичный и основной объект всех кадастровых действий и

процедур — земельный участок. Все остальное — почвенный плодородный

слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания,

сооружения, элементы инженерного обустройства и т. д. — недвижимое

имущество. Различие между земельным участком и иным

недвижимым имуществом заключается в том, что земля является

всеобщим условием жизни человека, созданным природой, чего

нельзя сказать о недвижимом имуществе, в основу создания которого

положен труд человека. Единство земельного участка и недвижимого

имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе

их совместного производственного использования. Поэтому в

мировой практике отношения по поводу использования земельных

участков регулируются земельным законодательством, а отношения

по поводу использования недвижимого имущества — гражданским.

Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при

разработке нормативных правовых актов в области земельных отношений,

так и при создании системы земельного кадастра.

Земельный участок как первичное понятие — единый для всей

страны, поэтому он характеризуется определенным набором показателей:

месторасположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность

и т.д. Когда же земельный участок рассматривают

совместно с прочно связанным с ним недвижимым имуществом,

число показателей резко возрастает за счет технических характе

ристик недвижимого имущества, истории и экономики его использования

и обустройства.

1.3. ЗНАЧЕНИЕ И МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

Создание системы земельного кадастра требует больших затрат,

так как каждый земельный участок должен быть определен на местности,

задокументирован, учтен и зарегистрирован. Дорогостоящими

являются также работы и по описанию объектов недвижимого

имущества, поэтому кадастровые системы многих стран создавались

столетиями.

Так как земля занимает ключевые позиции среди всех других

компонентов природы, то государственный земельный кадастр —

государственный банк данных о земельных ресурсах и служит основой

около 50 других государственных кадастров и реестров природных

и антропогенных ресурсов, к которым относятся лесной и

водный кадастры, кадастры месторождений полезных ископаемых,

животного и растительного мира и др. Это связано с тем, что

большинство природных и антропогенных ресурсов территориально

привязано к конкретным земельным массивам. Кроме того,

качественные и количественные характеристики природных и антропогенных

ресурсов (лес, вода, здания, сооружения, животный

и растительный мир и др.), возможности их использования во

многом зависят от характеристик земельных участков. Поэтому

государственный земельный кадастр (ГЗК) занимает особое место

в ряду государственных ведомственных тематических кадастров и

информационных потоков, учитывающих социально-экономические

и технико-технологические условия (градостроительный,

водный, лесной, экологический и т. д.), учитывая следующие условия:

объектом ГЗК является весь земельный фонд государства независимо

от его ведомственной принадлежности, форм собственности,

целевого назначения и вида использования;

объектом ГЗК является особая форма средства производства и

недвижимости — земля, так как она неперемещаема в пространства,

неоднородна, не ухудшает свои производственные свойства

и т. д.;

ГЗК в соответствии с законодательством формирует земельнокадастровые

объекты и ведет государственный кадастровый учет

на эти объекты и права на них по единой общегосударственной

системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают

земельный участок с его подземным и надземным пространством,

включая иные объекты недвижимости, прочно связанные с

участком. Последний должен иметь юридически описанные и

Удостоверенные границы, площадь, месторасположение, правовой

режим, кадастровый номер, назначение, использование и другие

характеристики;

ГЗК обеспечивает административную и территориальную целостность,

адресную регистрацию и учет конкретных объектов и

субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений,

происходящих с ними;

ГЗК — единственный из 14 кадастров, связанных с недвижимостью,

имеющий вертикальную государственную организационную

структуру с подразделениями в административных районах и городах

(2318 подразделений в России), информационно охватывая

всю территорию страны;

ГЗК является единственным условием правового обеспечения

доказательства существования конкретного объекта и права на

него. Факт возникновения, существования или прекращения

объекта или права на него, занесенный в ГЗК, в дальнейшем можно

оспорить только в судебном порядке;

ГЗК регулирует в законодательном порядке земельные отношения

между собственниками и пользователями на земельные участки

и прочно связанные с ними иные объекты недвижимости, а также

и с государственными органами, включая систему Росземкадастра,

возникающие в процессе признания и удостоверения государством

факта существования и прекращения существования

объектов земельного кадастра;

ГЗК определяет пространственное положение земельных участков

и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно

для застроенных территорий;

ГЗК объединяет разнородную по структуре и составу ведомственную

информацию и обеспечивает ей территориальную привязку;

ГЗК согласно федеральному законодательству обеспечивает

взаимодействие между держателями кадастровой информации и

ее пользователями (органами государственной власти и местного

самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также

порядок ее предоставления;

данные ГЗК необходимы при государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решении земельных

споров, изъятии и предоставлении земель, оценке земель,

определении размера платы за землю, налогообложении земли и

объектов недвижимости, планировании использования (зонировании)

земель, проведении землеустройства, осуществлении государственного

контроля за использованием и охраной земель, принятии

управленческих и иных решений, защите прав юридических

лиц и граждан на землю, признании государством факта существования

или прекращения существования объекта учета,

информационном обеспечении гражданского оборота земли и др.

Использование данных государственного земельного кадастра

способствует улучшению управления финансовыми активами; пе

редаче объектов недвижимости в собственность; получению кредитов;

улучшению экологической, экономической, демографической

и социальной ситуации; управлению развитием территорий;

планированию и организации различных мероприятий по улучшению

использования земельного фонда; оценке воздействия на

окружающую среду; проведению сделок с недвижимостью и формированию

земельного оборота; обеспечению контроля за достоверностью

статистических данных; проведению территориальнопространственного

планирования; формированию рынка ценных

бумаг; информированию населения; определению месторасположения

объектов недвижимости; эффективному использованию и

охране земельных участков и др.

Широкий спектр задач, решаемых системой земельного кадастра

в Российской Федерации, сложность правовой и экономической

ситуации в стране повлияли на многогранность содержания

понятия «земельный кадастр».

Исходя из большого объема информации и сложности задач,

решаемых земельным кадастром, его целесообразно трактовать

как науку, как систему документов и сведений и как систему организационно-

управленческих действий и мероприятий

Как наука земельный кадастр изучает общие свойства, принципы,

закономерности формирования и функционирования единой

государственной информационной системы о земельном фонде

страны как объекте земельно-правовых и имущественных отношений,

пространственном базисе, всеобщем средстве производства и

природном ресурсе.

Как систему документов и сведений земельный кадастр можно

трактовать как совокупность земельно-кадастровых документов,

материалов и информации о правовом режиме земельного фонда,

его распределении по категориям земельного фонда, объектам и

субъектам земельных отношений, держателям прав, о видах

пользования, количестве, качестве и экономической ценности земель,

их территориальном расположении.

Как систему организационно-управленческих действий и мероприятий

земельный кадастр можно представить как совокупность

конкретных земельно-кадастровых мероприятий, действий

и работ по регистрации, учету и оценке земельных участков и территориальных

зон, их собственников, владельцев и пользователей.

До 90-х годов XX в. государственный земельный кадастр Российской

Федерации содержал систему необходимых сведений и

документов о количестве и правовом режиме земель, их распределении

по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям

и арендаторам; категориям земель; качественной характеристике

и ценности земель. В настоящее время система ГЗК состоит

из следующих основных разделов: специальная регистрация землевладений,

землепользовании и участков собственности, государственный

кадастровый учет, количественный и качественный

учет земельного фонда, государственная кадастровая оценка земель,

состоящая из кадастровой оценки земель, включающей бонитировку

почв, а также стоимостной оценки земельных участков

и других объектов недвижимого имущества.

При этом произошло разграничение понятий «государственный

земельный кадастр», «государственный учет объектов недвижимости

», «формирование и ведение государственного земельного

кадастра». С учетом такого разграничения государственный

земельный кадастр понимают как общегосударственный

информационный фонд, содержащий актуальные и

ретроспективные необходимые и достоверные сведения о природном,

хозяйственном и правовом положении земель в Российской

Федерации, месторасположении и размерах земельных

участков и прочно связанной с ними недвижимости, их качественных

и оценочных характеристиках для фискальных целей,

правовом режиме землевладения и землепользования, владельцах

земельных участков, а также иных сведений о земле, необходимых

для общественного регулирования земельных отношений

и правоотношений.

Все кадастры государств мира имеют индивидуальные особенности,

обусловленные в основном установленной системой земельных

отношений в странах, их историческими традициями, а

также экономическим положением; поэтому в мире не существует

двух одинаковых кадастров.

Современный государственный земельный кадастр России

формируют с учетом следующих особенностей:

отсутствие стабильности в содержании и порядке ведения кадастра

на протяжении XX в.;

необходимость охвата огромной территории по площади и по

многообразию пространственных экологических, природных и

других характеристик земель;

отсутствие стабильности в экономической и финансовой политике

государства;

недостаточная правовая обеспеченность ведения ГЗК;

жесткая политическая и ведомственная борьба за право распоряжения

информацией о земле и иной недвижимости;

отсутствие у значительной части населения желания юридически

закрепить права на принадлежащие им земельные участки;

большое влияние социальных факторов;

огромное по масштабам перераспределение земельной собственности

в стране, что влечет за собой формирование больших

объемов исходной информации.

Совершенствование земельного кадастра требует совершенствования

ведения комплекса работ, формирующих организацию

и технологию получения, обработки и хранения информации.

Ведение государственного земельного кадастра осуществляет

Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации

и ее территориальные органы на местах в тесном взаимодействии

с иными органами управления и юридическими лицами, которые

формируют и учитывают неразрывно связанные с землей объекты

недвижимости (здания, сооружения, дороги, многолетние насаждения

и др.).

Для информационного обеспечения государственного земельного

кадастра проводят топографо-геодезические, картографические,

землеустроительные, оценочные, почвенные, геолого-геоморфологические

и иные обследования и изыскания. При этом

ведение ГЗК заключается в последовательном сборе, обработке,

учете, хранении и предоставлении сведений, проводимых по единой

методике на всей территории Российской Федерации с соблюдением

принципов единства и совместимости с другими государственными

кадастрами. Для этого принципы, методы и технология

ведения кадастров, а также кадастровая документация и

присвоение кадастровых номеров унифицированы.

Данные государственного земельного кадастра имеют правовой

статус и обязательны при ведении единого реестра прав на недвижимое

имущество и сделок с ним при государственной регистрации

прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Сведения

государственного земельного кадастра доступны, платны, предоставляют

их в виде выписок из форм государственного земельного

кадастрового учета и копий земельно-кадастровых карт (планов).

Систему государственного земельного кадастра создают поэтапно

с учетом результатов фактически проведенных работ, разработки

нормативной правовой базы, программно-технического и

кадрового оснащения кадастровой службой, финансового обеспечения

работ, потребностей страны, регионов, муниципальных образований

в кадастровой информации и других факторов.

Огромная территория РФ и вытекающие из этого региональные

различия в традициях целевого назначения и использования земель,

уклада жизни народов, а также тот факт, что установление земельных

отношений в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному

ведению РФ и ее субъектов, приведет к тому, что в ряде регионов

возникнет потребность во включении в состав земельного кадастра

региональной и муниципальной информации. Расходы на формирование

и содержание ГЗК можно определить в соответствии со

следующими положениями:

федеральные органы определяют минимальный состав сведений

государственного земельного кадастра (обязательный для всех регионов),

финансирование которого возлагают на федеральные органы;

субъект Федерации может, не меняя содержания установленных

минимальных сведений, расширить состав и содержание сведений

государственного земельного кадастра для своей территории

одновременно с собственным финансированием расходов на

их сбор и обновление не только для кадастра субъекта, но и для

подчиненных ему кадастров муниципальных образований;

органы муниципального самоуправления могут собирать дополнительные

сведения с компенсацией затрат на сбор и обновление

таких сведений.

Принципиально важный аспект современной концепции создания

ГЗК — необходимость обеспечения межведомственного

взаимодействия, определяемого основами действующего законодательства,

регулирующего земельные отношения, государственный

кадастровый учет и регистрацию прав на недвижимое имущество

и сделок с ним. При этом органы, осуществляющие ведение

государственного земельного кадастра, организуют информационное

и технологическое взаимодействие с органами по регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговыми органами,

а также органами, ведущими технический или иной ведомственный

учет объектов недвижимости и территориальных зон.

Такое взаимодействие обеспечивается общей картографической

основой и единой кадастровой нумерацией объектов, а также согласованными

регламентами и форматами обмена данными.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение государственного земельного кадастра (ГЗК). 2. Каково

содержание ГЗК? 3. Дайте понятие земли как объекта ГЗК. 4. Расскажите об основных

функциях земли. 5. В чем заключается функция земли как природного ресурса?

6. Дайте понятие плодородия земель. 7. Каковы функции земли как элемента

рыночных отношений? 8. Раскройте содержание понятия «земельный участок

как основной объект ГЗК». 9. Каковы место и значение ГЗК в системе ведомственных

кадастров? 10. Раскройте содержание понятия «земельный кадастр». 11.

Расскажите об особенностях формирования современного земельного кадастра в

России.