Глава 13
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
13.1. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ
СИСТЕМЫ ГЗК
Процесс активного развития системы государственного земельного
кадастра ставит перед наукой и практикой требования системного
подхода к изучению данной проблемы.
Рассмотрим подробнее понятие «система» применительно к государственному
земельному кадастру. Определение «система» в
современной науке используют как общеметодологическое фундаментальное
понятие. Универсальность этого понятия очевидна из
его использования в различных областях науки и практики (общеупотребительными
являются, например, такие понятия, как «экономическая
система», «система производственных отношений»,
«система ведения хозяйства», «система законов» и т. д.).
Научное определение категории «система» предполагает ряд
уровней абстракции. Прежде всего любая система — это некоторое
множество (совокупность) элементов (объектов, явлений процессов),
взаимодействующих между собой. Элементы системы обладают
особой связностью, обуславливающей ее относительное
обособление от окружающей среды.
Основная задача системного анализа заключается в выявлении
и исследовании системных свойств (характеристик), экономических
явлений, процессов, объектов, рассматриваемых в качестве
целостных систем.
К основным характеристикам системы государственного земельного
кадастра можно отнести следующие характеристики:
Физический характер системы, состоящей из массивов информации,
характеризующих естественные и искусственные объекты
(территориально-производственные комплексы, агроландшафты,
жилые кварталы и т. д.), которые, в свою очередь, могут выступать
подсистемами комплексов более высоких уровней.
Целостность системы, позволяющая нейтрализовать влияние
изменений в отдельных блоках и массивах информации на изменения
в других блоках и массивах, а также всей системы в целом.
Свойство целостности системы ГЗК обусловлено целесообразностью
и целенаправленным характером взаимодействия элементов
системы в соответствии с общей ее целью функционирования.
Система как целое обладает качественно новыми свойствами, ко
торых не было у первичных элементов системы. Отдельно взятый
объект ГЗК можно охарактеризовать с помощью показателей, отражающих
его свойства и особенности. Но когда государственный
земельный кадастр рассматривают как целостную систему, включающую
всю совокупную информацию для определенной территории,
то обнаруживается, что она обладает принципиально иными
свойствами, которые нельзя вывести, суммируя показатели
всех объектов земельных отношений региона. Например, среднеарифметической
величиной из показателей оценки земель всех
землевладений и землепользовании анализируемой территории
нельзя объективно оценить земли данного региона.
Связанность системы характеризует взаимодействие между элементами
системы, благодаря чему обеспечивается ее целостность.
Свойство связанности проявляется в определенном упорядочении
отношений между элементами системы и формирует ее внутреннюю
структуру. Структура — форма проявления связанности и
организованности системы. В кадастровых системах связанность
определяет зависимость между объемами земельно-кадастровой
информации различных подсистем и необходимостью принимаемых
управленческих решений на разных административно-территориальных
уровнях.
Разнообразие системы—это множество возможных ее состояний,
определяемое числом элементов системы т (которые при математической
трактовке рассматривают как переменные системы
Xi, JC2,..., хт); числом возможных соотношений (значений) каждой
переменной и вероятностью состояний переменных. Если состояния
переменных системы равновероятны, то общее число возможных
состояний системы N=2m. При условии, что каждое значение
переменной равновероятно (т. е. каждый показатель обладает
максимальной степенью свободы), данная формула определяет
максимальное разнообразие системы. Чем разнообразнее система,
тем больше неопределенность ее состояния.
Свойство разнообразия системы непосредственно связано с определением
фундаментального понятия экономики — информации.
Последняя измеряется величиной уменьшения неопределенности
состояния системы после получения информации о ней,
которую можно измерить в битах, байтах, килобайтах, мегабайтах.
Эффективное управление возможно лишь в том случае, если управляющая
система имеет не меньшее разнообразие, чем управляемая
(закон необходимого разнообразия).
Сложность системы зависит от числа элементов, степени разветвленности
структуры, условий функционирования системы.
Научно-технический прогресс сопровождается нарастанием сложности
систем управления, которую необходимо преодолевать, совершенствуя
структуру и повышая организованность систем.
Организованность системы зависит от соотношения между
сложностью системы и ограничением ее разнообразия за счет
улучшения структуры системы (состава, построения базы данных)
путем реализации новых форм взаимосвязи и взаимодействия
между структурными элементами системы. Благодаря совершенствованию
структуры повышается ее управляемость. Степень управляемости
может быть оценена вероятностью достижения целей
управления путем сопоставления выходных результатов с желаемыми
целями управленческих воздействий.
Иерархичность свойственна сложным экономическим многоуровневым
системам (таким, как земельно-кадастровая), которые
различают: по организационному признаку (определение субординации
при решении управленческих задач), по тому или иному
аспекту функционирования системы (уровни связи по технологической
цепи производства, по соподчиненное™ отраслей), по
способу расчленения сложной проблемы на логические аспекты
или этапы исследования, по временным интервалам и т. д. В каждом
из названных случаев формируются многоуровневые вертикальные
или горизонтальные структуры. Наличие многоуровневой
иерархической структуры обеспечивает системе высокую надежность
функционирования. При иерархической структуре создается
возможность целесообразного сочетания локальных с
общесистемными критериями для обеспечения оптимального режима
функционирования системы. Соподчинение объемов информации
осуществляется по объектам, их значимости, размерам
и другим признакам (например, город —жилой массив —квартал—
улица—дом—квартира—комната). Иерархические структуры
широко используют в управлении производством и планировании.
Централизованность системы обеспечивается наличием одной
организующей (управляющей) структуры.
Открытость системы обеспечивает постоянство обмена информацией
с окружающей средой и пополнения объемов информации.
Гибкость системы позволяет изменять параметры в пространстве
и во времени.
Элементы случайности возникают вследствие необходимости
учета и сбора большого количества сложной информации, трудно
поддающейся обычным методам сбора (социальная, экологическая
и т.д.).
Инфраструктура — совокупность обслуживающих отраслей и
видов деятельности, создающих общие условия для эффективного
функционирования системы государственного земельного кадастра
в целом. Основные структурные элементы инфраструктуры
ГЗК аналогичны общей структуре любой социально-экономической
системы:
коммуникационная подсистема включает технико-экономические,
транспортные, энергетические и другие коммуникации,
обеспечивающие эффективное функционирование системы;
организационная подсистема состоит из правовых и финансово-
кредитных учреждений, органов государственного управления,
научно-исследовательских и производственных организаций, цель
которых — организационное, технико-технологическое и научное
обеспечение системы ГЗК;
эколого-социальная подсистема включает учреждения управления
здравоохранения, охраны окружающей среды, образования и
культурно-бытового назначения и других организационных учреждений,
задача которых — обеспечение нормальной жизнедеятельности
населения страны (региона) на основе использования
земельно-кадастровой информации.
Основные методы использования системного анализа при формировании
и ведении государственного земельного кадастра:
анализ объекта;
функциональный анализ;
анализ целей.
При методе анализа объекта необходимо создавать систему для
заданного в начале конкретного вида объекта. Основное внимание
при этом методе направлено на установление обоснованных границ
объектов и, соответственно, объемов и видов информации
между системой и ее окружением, а также выявление структуры
системы, состав подсистем, их взаимодействие. Практическое
значение этого метода заключается в выявлении роли каждого
блока информации в решении общей задачи, установление адресности
частных задач, в привязке общественных функций к конкретным
исполнителям.
Введение понятия «жизненный цикл системы ГЗК» необходимо
в связи с тем, что принятие тех или иных управленческих решений
на отдельных этапах развития системы может отразиться
на конечных результатах ее эксплуатации лишь косвенно или
опосредованно, в соответствии с механизмом взаимосвязи всех
фаз жизненного цикла. Поэтому для управления системой ГЗК
необходимо представлять все этапы развития системы, уметь
обосновать тот или иной вариант ее развития. Управление системой
позволяет менять ее содержание и характер, ускоряя или замедляя
развертывание спирали развития. Только после завершения
полного жизненного цикла, соотнесения всех затрат на различных
фазах этого цикла с полученным конечным полезным
результатом формируется окончательная эффективность системы
ГЗК. Поэтому возможно формирование отдельных региональных
систем ГЗК, которые, имея удовлетворительные показатели
на отдельных фазах развития, могут оказаться неэффективными.
Создание любой системы ГЗК требует следующих затрат:
капитальных и ежегодных на проектирование, формирование и
функционирование системы, а также на ее модернизацию. Жизненный
цикл системы государственного земельного кадастра показан
на рисунке 13.1.
Принципиально иной принцип построения системы государственного
земельного кадастра используют при функциональном
методе. Здесь в качестве объекта рассматривают сам процесс формирования
системы, поскольку функционально значимые результаты
можно получить только после создания системы. Поэтому
данный метод позволяет анализировать ход процесса формирования
АИС ГЗК.
При анализе уже функционирующей системы более целесообразен
метод анализа целей, при котором главным объектом исследования
могут стать задачи АИС ГЗК, цели, средства и порядок их
достижения. Этот метод направлен в конечном счете на создание
организационной системы, способной путем координации деятельности
различных исполнителей обеспечить достижение поставленной
цели.
Ранее приведенные методы использования системного анализа
в реальной практике государственного земельного кадастра
комбинируют в зависимости от конкретных природных, социальных
и экономических условий региона, эффективности создания
и функционирования системы управления земельными
ресурсами.
В условиях переходного периода и недостаточного финансирования
целесообразен функциональный метод, позволяющий в динамике
развития процессов производства и формирования земельного
кадастра получать ожидаемые результаты. Поэтому жизненный
цикл системы земельного кадастра также имеет свой цикл
развития, заключающийся в цикличном повторении проектной и
реализационной стадий. В свою очередь, проектную стадию условно
можно подразделить на 3 этапа (исследование, планирование
и проектирование), а реализационную — на создание, поддержание
и эксплуатацию системы. Этапы можно разделить на фазы
в зависимости от финансово-экономических, организационных и
территориальных особенностей регионов и муниципальных образований.
Система государственного земельного кадастра развивается по
синусоидальной спирали, где жизненные циклы чередуются, а завершение
этапа эксплуатации предыдущего жизненного цикла является
началом исследования последующего жизненного цикла.
По времени жизненный цикл системы ГЗК можно разделить на 3
периода (рис. 13.1): период первой окупаемости капитальных затрат
(ОА), период второй окупаемости (АВ) и период относительной
стабильности эффективности системы (ВТ).
Теоретическая кривая эффективности системы состоит из трех
отрезков: первый — синусоидальная кривая, обращенная вершиной
вниз, которая характеризует увеличение затрат с последующей
их окупаемостью, второй — показывает увеличение эффективности
системы по кривой, третий — это период относительной
эффективности системы, имеющий небольшое снижение.
На практике система ГЗК начинает эффективно функционировать
значительно раньше завершения периода первой окупаемости
капитальных затрат, так как ее экономическая отдача практически
начинает формироваться уже в первый год функционирования.
Ежегодные издержки в первый период формирования системы
ГЗК возрастают, а затем стабилизируются на определенном уровне.
В зависимости от формы экономического развития региона
(экстенсивного или интенсивного) эффективность определяется
количественным или качественным приростом полезного результата
производственной деятельности при сопоставлении его с прежним
уровнем или уровнями, достигнутыми в регионах, находящихся
в аналогичных условиях, за счет улучшения управления земельными
ресурсами на основе созданной системы ГЗК.
Системы управления земельными ресурсами и государственного
земельного кадастра развиваются на основе двух важных экономических
законов:
закона возрастающих затрат;
закона убывающей доходности.
Закон возрастающих затрат свидетельствует, что для получения
дополнительных объемов (или качества) информации необходимо
вкладывать все больше средств. Это, в свою очередь, связано
с законом убывающей доходности и относится к дополнительной
информации, когда последовательно добавляемая информация
к неизменному (базовому) блоку информации
увеличивает текущие затраты. Кроме того, на размер возрастания
затрат и падения эффективности системы ГЗК влияют многие
факторы, такие, как инфляционные процессы, активность использования
земельно-кадастровой информации, уровень квалификации
сотрудников-управленцев, качество применяемых техники
и технологии и т. д.
13.2. ВИДЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГЗК
Опираясь на системный анализ, можно сделать вывод, что в
большинстве исследований эффективность земельного кадастра
определяют после получения конечных результатов. Но важно
знать также, что эффективность системы формируется как функциональный
процесс. Поэтому экономическую эффективность
системы земельного кадастра необходимо анализировать на разных
стадиях ее жизненного цикла.
Каждая общественно-экономическая формация может быть
представлена в виде социально-экономической системы с присущими
ей производственными и общественными отношениями,
общими специфическими экономическими и социально-политическими
законами, соответствующим уровнем развития производственных
сил. При этом системы землепользования и земельного
кадастра находятся в определенном отношении с соответствующими
элементами конкретной формации.
Исходя из видов используемых ресурсов эффективность землепользования
и земельного кадастра следует рассматривать в отношении
к природным и трудовым ресурсам, к материальному производству,
информационному обеспечению и в целом к обществу
(табл. 13.1).
При этом важно учитывать свойства земли и ее значение при
определении эффективности системы ГЗК (табл. 13.2).
13.1. Эффективность системы земельного кадастра при использовании различных
факторов производства
Составные части ГЗК
Факторы производства
Регистрация объектов Оценка земель и
Учет земель
земельных отношений бонитировка почв
Первичные:
земля Экономическая, Экономический, Экономическая, ин
социальная, информационный, формационная, эко
информационная, экологический логическая
экологическая
труд Социальная, Экономический, Экономическая, ин
информационная социальный, ин-формационная, эко
формационный, логическая
экологический
Вторичные:
капитал (вклю-Социальная, Информационный Экономическая, эко
чая все средства информационная, логическая
производства) экологическая
информаци -Социальная. Экономический, Экономическая, ин
онные ресур-информационная, информационный формационная
сы экологическая
Регистрация земель-+ + + +
ных участков
Учет земель:
количества + + + +
качества + + + —
Бонитировка почв + + + —
Оценка
земель + + + —
недвижимости --— +
Примечание . <+> — учитывается данное свойство земли, <-> не учитывается
данное свойство земли.
На основании проведенного анализа определений более целесообразно
под эффектом (с точки зрения анализируемого вопроса) понимать
результат каких-нибудь действий, деятельности, следствие
каких-либо причин, а под эффективностью — способность приносить
эффект за счет объема использования ресурсов или оказания
воздействия на какой-либо процесс.
Под эффектом системы гоеземкадастра понимают результат земельно-
кадастровых действий, выраженный в абсолютных и относительных
показателях (рассчитываемых по определенным формулам),
под эффективностью — проведение определенного объема
и вида земель но-кадастровых действий для повышения качества и
объема использования земельных и информационных ресурсов.
Эффективность и эффект системы ГЗК можно подразделить на
экономическую, экологическую, организационно-технологическую,
информационную и социальную составляющие. В зависимости
от охвата территории, периода освоения, степени воздействия
и других факторов эффективность системы ГЗК можно подразделить
на ряд подсистем (рис. 13.2).
Экологическая эффективность земельного кадастра характеризуется
уровнем использования земельных и природных ресурсов,
их воспроизводством на основе земельно-кадастровой информации,
степенью влияния ГЗК на формирование экологически равновесного
и устойчивого землепользования, улучшение экологических
условий жизни населения.
Критерии экологической эффективности — предотвращение
ухудшения природной и антропогенной среды, снижение заболе
ваемости населения и увеличение продолжительности жизни людей.
управления земельными ресурсами: Далее рассмотрены факторы, влияющие на эффективность
Фактор Эффект
Период освоения Первичный
Промежуточный
Конечный
Степень воздействия Частичный
Полный
Степень участия Прямой
Косвенный
Отложенный
Охват территории Российская Федерация
Регион
Субъект Российской Федерации
Муниципальное образование
Территориальная зона
Земельный участок
Экологический эффект госзем кадастра зависит от периода освоения
системы. Он может быть первичным, промежуточным и конечным:
первичный эффект заключается в снижении отрицательного
воздействия на окружающую среду, улучшении ее состояния, снижении
объема загрязнений и концентрации вредных веществ в
почве и воде, а также в воздухе до максимально предельных допустимых
норм, увеличении площади пригодных к использованию
земель, сокращению уровня шума, загазованности и т. д.;
промежуточный эффект —снижение загрязнения природной и
антропогенной среды до минимально допустимых норм;
конечный эффект заключается в повышении продолжительности
жизни населения, снижении заболеваемости людей, эффективности
общественного производства и увеличении валового национального
продукта страны.
Под экономическим эффектом ГЗК. понимают результативность
государственной и муниципальной деятельности по созданию и
ведению системы земельного кадастра и управлению земельными
ресурсами, характеризуемую отношением полученного экономического
эффекта (результата) к затратам ресурсов, а также достижения
наибольшего объема земельно-кадастрового производства
при применении ресурсов определенной стоимости.
Экономический эффект от деятельности органов Федеральной
службы по земельному кадастру, ведущих государственный земельный
кадастр (например, кадастровое бюро или земельные палаты),
определяется отношением полученных результатов к производственным
затратам.
Учитывая функционирование различных объектов и субъектов
земельных отношений в стране в условиях нового экономического
механизма, наличие между ними множества экономических, технологических
и социальных взаимосвязей, эффективность земельного
кадастра необходимо рассматривать с трех сторон: на
уровне страны — народнохозяйственную, на уровне региона (область,
район) — региональную, на уровне конкретного землевладения
(землепользования) — хозрасчетную (коммерческую) эффективность.
С методологической точки зрения данная дифференциация видов
эффективности земельного кадастра позволяет сделать следующие
выводы.
В первом и втором случаях система земельного кадастра выступает
в качестве государственного действия для распределения земельного
фонда страны и региона по категориям, субъектам земельных
отношений, угодьям и регулирования экономики страны
и регионов в целях обеспечения экономической и земельной политики.
Поэтому кадастр с точки зрения его народнохозяйственной
и региональной эффективности следует рассматривать как
неотъемлемую составляющую общественного производства, без
которого организовать экономическую деятельность страны и региона
невозможно. Народнохозяйственное значение земельного
кадастра обуславливается также его взаимосвязью с народнохозяйственным
планированием, формированием рыночного механизма
в экономике, повышением занятости и уровня жизни населения.
Хозрасчетная (коммерческая) эффективность земельного кадастра
отражает возможности самообеспеченности и самодостаточности
системы ГЗК, развития земельно-кадастровых предприятий
за счет средств, получаемых в виде платы за предоставление сведений
государственного земельного кадастра, оказания услуг и иных
источников, не запрещенных законодательством.
Различают абсолютный и прямой, фактический и расчетный
экономический эффект системы земельного кадастра.
Прямой эффект получают за счет реальной экономической отдачи
от земельно-кадастровых действий (увеличение сбора земельного
налога, платы за информацию и оказание услуг и т. д.).
Абсолютный эффект системы ГЗК складывается из прямого
эффекта и части косвенного, опосредованного эффекта, получаемого
вследствие принятия экономически эффективного управленческого
решения по развитию территории на основе земельно-кадастровой
информации. При этом варианты использования информации
могут быть различные и, соответственно, различный
эффект.
Фактический эффект системы определяется существующими
единовременными затратами и ежегодными издержками на освоение
и ведение системы ГЗК.
Расчетный эффект определяет размер и состав расходов, их отдачу
на перспективу с учетом нормативных показателей.
Фактический и расчетный эффект могут не совпадать вследствие
экономических, организационных, административных, правовых
причин.
Абсолютный э кол о го-экономический эффект может быть выражен
через прирост объемов валовой продукции, чистого дохода
и прибыли за счет освоения, трансформации и улучшения земель,
введения экологически целесообразной системы севооборотов.
Кроме того, этот эффект может быть выражен через снижение
производственных затрат, экономию потерь живого и общественного
труда, снижение себестоимости продукции, уменьшение износа
основных фондов.
Социальная эффективность земельного кадастра выражается в
двух аспектах: общенациональная и индивидуальная.
В первом случае результатом социальной эффективности кадастра
является формирование земельных отношений, создание
многообразных субъектов земельных отношений и охрана их прав.
Она вытекает из значения земли как объекта социально-экономических
связей и направлена на развитие и улучшение социальных
условий страны, общества и отдельного физического или юридического
лица.
Во втором случае социальная эффективность кадастра обеспечивает
высокий уровень удовлетворения потребностей в земельно-
кадастровой информации и услуг на потребительском рынке;
минимизацию времени, затрачиваемого потребителями на полу
чение информации и услуг; высокое качество сервисного обслуживания;
равнодоступность всех членов общества к земле как основе
их жизнедеятельности.
Социальный эффект измеряется отношением натуральных показателей,
выражающих социальный результат, к затратам, требуемым
для его достижения.
Социальными результатами могут быть улучшение физического
развития населения и сокращение заболеваемости, увеличение
продолжительности жизни и периода активной деятельности,
улучшение условий труда и отдыха, поддержание экологического
равновесия, сохранения памятников природы, заповедных зон и
других охраняемых территорий, создание благоприятных условий
для роста и развития культуры населения и другие показатели.
Организационно-техническая эффективность земельного кадастра
отражает эффективность процесса планирования, организации
управления и формирования технико-технологического процесса.
Критерий организационно-технической эффективности —
степень освоения системы ГЗК, которая характеризуется показателями
достижения обоснованного уровня технологической
эффективности системы.
Информационная эффективность земельного кадастра во многом
формируется за счет ее информационного обеспечения.
Информационное обеспечение ГЗК строится как логическое
следствие функциональной структуры системы, должно соответствовать
ее целевому назначению и следующим принципам функционирования:
формирование, хранение, автоматизированная обработка и выдача
по запросам показателей разноаспектной информации о землях в
форме конкретных и обобщенных справок для своевременного системного
анализа данных выработки управленческих решений;
решение в автоматизированном режиме типовых управленчес
ких задач: статистической отчетности, планирования и прогнозирования,
землеустройства и др.
Виды эффективности составных частей государственного земельного
кадастра и их затратная часть следующие:
земель
1
11.
.. Государственны
ГосударственныГосударственный
йй кадастровы
кадастровыкадастровый
йй уче
учеучет
тт зе;лепъ
1.1
1.11.1.
.. Регистраци
РегистрациРегистрация
яя земельны
земельныземельных
хх участко
участкоучастков
вв
Социальная — изменение социального
статуса владельца земельного участка,
престижность владения землей:
экономическая — увеличение сборов
налогов, увеличение пошлин (так называемых
страховых сборов); продажи информации;
юридическая — разрешение земельных
споров, снижение служебных издержек;
народно-хозяйственная — увеличение
занятости трудоспособного населения
1,2. Количественный учет земель
Экономическая — увеличение сборов
налогов (за счет уточнения площадей
земельных участков); получение прибыли
от продажи участков;
юридическая — разрешение земельных
споров
1.3. Качественный учет земель
Экономическая — увеличение сборов
налогов (за счет уточнения качества земель),
получение прибыли от продажи
информации
1.4. Мониторинг земель
Экологическая — устранение негативного
воздействия на землю, окружающую
среду;
экономическая — увеличение сборов
налогов и штрафов;
социальная — улучшение условий жизни,
снижение заболеваемости
2. Земельно-оценочные работы
Экологическая — устранение негативного
воздействия на землю, окружающую
среду;
экономическая — увеличение сборов
налогов и штрафов;
социальная — улучшение условий жизни,
снижение заболеваемости
Обучение
Ведение процесса регистрации (заполнение
форм, кадастровое деление...)
Внедрение, в том числе автоматизированной
системы
Переход (передача сведений) из старого
формата данных
Сбор информации: инвентаризация,
съемки, обследования (по сборнику
иен)
Обработка информации
Хранение, архивация документов
Сбор информации: инвентаризация,
съемки, обследования (по сборнику
цен)
Обработка информации
Анализ информации
Сбор информации
Обработка информации
Анализ информации
Затраты на проведение оценки (на сельскохозяйственные
земли — по сборнику
цен)
1ЛЛ
Продолжение
3. Автоматизированная система земельного кадастра
Экономическая — прибыль от функци-Стоимость оборудования и программонирования
АС ГЗК, прибыли от про-ного обеспечения
дажи информации; снижение фонда Обучение
зарплаты (снижение рабочих мест); Внедрение автоматизированных систем
снижение затрат времени на обработку Переход (передача сведений) из старого
и выдачу информации; формата данных
технологическая — уменьшение архи
вной документации
Расчет эффекта и анализ эффективности сложившейся системы
ведения государственного земельного кадастра целесообразно
проводить по схеме, показанной на рисунке 13.3.
13.3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГЗК
Создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра в России требует значительных финансовых
средств.
В земельном кадастре можно выделить две условные части, интерес
к которым предъявляют две разные группы пользователей.
Первая группа — физические и юридические лица, которым кадастровая
информация необходима для инициируемых ими действий
в сфере гражданского оборота земли (купля-продажа, дарение,
завещание, ипотека и т. д.), а также для информационного
обеспечения предпринимательской деятельности банков, страховых
компаний, оценщиков, нотариусов, инвесторов и др. Для этой
группы пользователей в составе земельного кадастра формируют
объекты недвижимости и выполняют государственную регистрацию
правообладателей. Очевидно, что затраты, связанные с перечисленными
действиями, эти лица должны полностью компенсировать.
Интересы второй группы пользователей, в основном органов
государственной власти и местного самоуправления, носят
общественный характер. Это государственная защита прав государственных
и муниципальных землепользователей; массовая кадастровая
оценка земель в целях налогообложения; планирование,
управление и контроль за использованием земельных ресурсов;
контроль за рынком земли и недвижимости; поддержка других государственных
информационных систем и др. Также очевидно,
что затраты, связанные с ведением государственного земельного
кадастра в этой части пользователей, должны финансироваться за
счет бюджета соответствующего уровня.
Чтобы уяснить соотношение размеров финансирования из того
или иного бюджета, возможно следующее распределение:
из федерального бюджета единовременно выделяют первоначальные
капитальные затраты на программно-технические комп
лексы, кадровое обеспечение, правовую, научно-методическую и
нормативную поддержку, на кадастровые работы, реализующие
федеральные заказы или решающие межрегиональные проблемы
по использованию ресурсов;
за счет средств субъектов Российской Федерации финансируют
информационное обеспечение (обновление программно-технических
комплексов, инвентаризация, картографирование, межевание
и оценка земель сельских поселений и земель сельскохозяйственного
назначения), эксплуатационные расходы по ведению
земельного кадастра на макроуровне субъекта Федерации, а также
кадастровые работы, связанные непосредственно с региональными
нуждами;
за счет средств местного бюджета финансируют информационное
обеспечение земельного кадастра на уровне района и города,
эксплуатационные расходы по ведению земельного кадастра на
этом уровне, поквартальную оценку городских земель, кадастровые
работы в городах.
Безусловно, на первом этапе создания кадастровой системы ключевую
роль должно играть государство: во всех странах мира системы
земельного кадастра рассматривают как инфраструктуры, обеспечивающие
создание единого экономического и информационного пространства
в условиях рыночной экономики. В этих целях государству
следует на законодательном уровне решить вопросы максимальной
централизации в федеральном бюджете соответствующих ресурсов.
Это одновременно означает, что органы, на которые вохпагают ведение
земельного кадастра, должны быть государственными. В дальнейшем
доля бюджетных ассигнований может сокращаться за счет
соответствующего увеличения средств негосударственных пользователей
системы. В целях защиты интересов этой группы государству
целесообразно утвердить по субъектам Российской Федерации тарифы
и размеры компенсаций за предоставленные услуги.
Таким образом, бремя первоначального финансирования развития
системы ложится на центральный бюджет, а впоследствии
наиболее значительные финансовые средства будут поступать из
местных бюджетов, поскольку именно на местном уровне будет
сосредоточена основная кадастровая информация.
Одним из источников таких поступлений станет регистрационная
деятельность. Если в настоящее время первичная регистрация
прав на земельные участки, предостаатяемых в процессе приватизации
земли, осуществляется в основном бесплатно или за невысокую
плату, то через несколько лет в условиях уже сформировавшегося
земельного рынка операции с недвижимостью будут осуществляться
преимущественно между собственниками, которые
будут нести расходы по регистрации сделок и прав. Действующее
российское законодательство уже сейчас предусматривает взимание
регистрационных сборов при совершении сделок с недвижимым
имуществом.
Важным источником доходов станет платное предоставление
содержащейся в земельном кадастре информации, касающейся
зарегистрированных прав, залогов, стоимости земельных участков
и прочей недвижимости. Потребителями платной информации
станут прежде всего различные организации, осуществляющие
операции с землей и прочей недвижимостью, российские и иностранные
финансово-экономические и коммерческие структуры
и т. п.
Однако наиболее значительных поступлений средств следует
ожидать от упорядочения системы налогообложения земельных
участков и прочей недвижимости на основе достоверной кадастровой
информации. Согласно российскому законодательству,
наиболее значительная часть платежей за землю должна направляться
в местные бюджеты.
Мировой опыт свидетельствует о том, что налоги на недвижимость
на основе оценочной рыночной стоимости земли и прочего
недвижимого имущества являются основой формирования местных
бюджетов, получающих от сбора этих налогов значительные
средства для реализации программ социально-экономического
развития территории, предусматривающих строительство общественных
зданий и муниципального жилья, создание зон отдыха,
развитие инфраструктуры, включая строительство дорог, мостов,
газопроводов и т. п., а также оказание помощи малоимущим слоям
населения.
Эффективное и справедливое налогообложение недвижимости
обеспечивает стабильное поступление средств в казну, поскольку
налог на недвижимое имущество платят прямо или косвенно все
субъекты земельных отношений, так как недвижимость, в отличие
от доходов, трудно скрыть. Кроме того, взимание данного налога в
соответствии с рыночной стоимостью имущества является основой
для перераспределения доходов от более богатых к менее состоятельным
членам общества.
Наряду с прямым налогообложением земельных участков и
прочей недвижимости система земельного кадастра во многих
странах служит источником информации для расчета других налогов
и платежей, косвенно связанных с недвижимым имуществом.
К их числу относятся как регулярные, так и разовые выплаты, сопровождающие
совершение операций с землей и прочей недвижимостью,
в их числе, к примеру, налог на прирост недвижимого
имущества, взимаемый в случае его продажи и рассчитываемый на
основе разницы между ценой, по которой имущество было приобретено,
и ценой, по которой его продают.
В современных условиях формирование системы ГЗК должно
быть экономически эффективным. Для этого необходимо установить
экономически взаимовыгодные отношения владельцев и
потребителей земельно-кадастровой информации. Например,
стоимость этой информации должна включать: оплату рабочего
времени специалистов, занятых подготовкой и оформлением
предоставляемой информации; оплату рабочего времени специалистов,
занятых подготовкой, выборкой и копированием
данных (с учетом отчислений на техническое и административное
руководство); оплату за обучение персонала; стоимость
технического и программного сопровождения; стоимость ежегодных
издержек (энергия, расходные материалы и т. д.); отчисления
на амортизацию используемых технических средств;
стоимость содержания и аренды используемых помещений;
прочие расходы.
В случае правильного формирования и организации функционирования
системы ГЗК система приносит экономическую отдачу,
начиная с первого года функционирования. Так, по данным
специалистов Пермского облкомзема, эффективность АС ГЗК области
составила 3...5 р. на 1 р. затрат, а срок окупаемости приобретенного
дорогостоящего оборудования 3,5 года.
Основная задача расчетов — определение соотношения доходов
и расходов и размера экономического эффекта от создания и использования
АСЗК в Пермской области. Для этого была проведена
стоимостная оценка затрат и доходов, а результаты приведены
к сопоставимому виду (в ценах 1995 г.). Распределяли доходы по
бюджету разных уровней в соответствии с законодательно-нормативными
актами РФ (табл. 13.3).
13.3. Экономический эффект от создания и функционирования государствсыыой
автоматизированной системы земельного кадастра в Пермской области
(в ценах 1995 г.)
Источник финансирования
1993-1995 гг.
Федеральный бюджет
Областной бюджет
Местный бюджет
Итог о за 1993-1995гг.
1996-2000 гг.
Федеральный бюджет
Областной бюджет
Местный бюджет
Заемные средства
Итог о за 1996-2000гг.
Доходы,
млрд р.
Затраты,
млрд р.
Чисты
млрд. р.
i ДОХОД
1
р. на 1 р.
тараг
54,5
55,8
196,0
306,2
12,5
5,7
32,0
50,1
42,0
50,1
164,0
256,1
3,4
8,9
5,18
5,1
144,2
99,3
311,0
554,5
47,1
33,6
249,9
35,0
360,6
97,1
65,7
66,1
228,9
2,1
1,9
0,3
0,7
Данные показывают, что на начальном этапе создания АСГЗК
в 1993—1995 гг., в организационный период, наибольшие вложения
сделаны из местных бюджетов. Вместе с тем доходность со
здания земельного кадастра из каждого бюджета достаточно высока.
Объемы работ по экономическому и правовому обеспечению
земельного рынка потребовали дополнительного вложения
средств и в 1996—2000 гг. основную нагрузку по созданию системы
АИС ГЗК также несли местные бюджеты. Причем по доходности
федеральный и областные бюджеты превышают местный в
7 раз.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие основные характеристики системы ГЗК Вы знаете? 2. Назовите основные
методы системного анализа при анализе эффективности ГЗК. 3. Нарисуйте
график жизненного цикла системы ГЗК. 4. Объясните различие понятий «эффект
» и «эффективность» системы ГЗК. 5. Дайте классификацию видов эффективности
ГЗК. 6. Каковы особенности финансирования системы ГЗК?