Глава 6. Проблемы проверки эффективности правовых актов в правовом эксперименте (в.Н. Ельцов)

Роль правового эксперимента в правовой системе трудно переоценить. Проведение правового эксперимента позволяет при последующем принятии соответствующего нормативного правового акта, распространяющего свое действие на планируемую сферу общественной жизни, скорректировать те или иные предписания с тем, чтобы повысить эффективность их действия, нейтрализовать возможные негативные последствия, повысить «техническое» качество нормативного правового акта. Экспериментальная апробация тех или иных правотворческих решений способствует также обеспечению стабильности законодательства, что в настоящее время является одной из актуальных проблем.¹

Правовой эксперимент – это и метод научного познания и метод преобразования правовой действительности, что обусловливает его роль в повышении эффективности правового регулирования общественных отношений. Правовые эксперименты показывают закономерности социально-правовых процессов и возможности по эффективному управлению указанными процессами.

Категория «эффективность» относится к числу узловых проблем юридической науки. В частности, правоведами разрабатывались проблемы эффективности правовых норм, правоприменительной деятельности, правоприменительных актов, правосудия и др. Так, Ю.А. Тихомиров под эффективностью понимает «мерило общественной практики».²

Согласно теории эффективности правовых норм, разработанной в отечественной юридической науке, указанная эффективность определяется как соотношение между фактическим результатом действия нормы и теми социальными целями, для достижения которых она принята.¹ А.В. Малько определяет эффективность правовых стимулов и ограничений – как степень реализации их социальной ценности.² По мнению В.В. Лапаевой, эффективность закона понимается как «мера его вклада в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях».³ Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин рассматривают эффективность как способность правовых установлений «оказывать благоприятное воздействие на объект в заданном направлении».⁴ В.А. Козлов в качестве составляющих элементов эффективности помимо достижения цели и социальной полезности результата выделяет экономичность действия нормы, а также моральность и оптимальность избираемых правовых средств.⁵

В целом для теории эффективности правовых средств характерен подход к определению эффективности через сопоставление цели и результата для определения меры, степени достижения той или иной социальной цели, результативности тех или иных правовых средств, процедур.

Соответственно эффективность правового эксперимента также может быть определена в качестве соотношения между фактически достигнутым результатом и целью, для достижения которой правовой эксперимент проводился.

Эффективность правового эксперимента зависит от того, удалось ли проверить соответствующую гипотезу об эффективности, полезности и экономичности тех или иных правовых норм, а также выявить «побочные эффекты». При этом, даже если правовой эксперимент закончится решением о нецелесообразности проверяемого варианта правового регулирования, его нельзя считать неэффективным, если указанное решение обоснованно и в его основе лежит доказанное в ходе правового эксперимента опровержение соответствующей гипотезы.

Важным при этом является вопрос о степени эффективности правового эксперимента. Очевидно, что она может быть максимальной и минимальной (нулевой) в зависимости от того, удалось ли проверить соответствующую гипотезу (правотворческую идею) или нет. Рассмотрим его эффективность на конкретном примере.

Во исполнение поручений Президента РФ от 25.10.2004 №ПР-1730 и от 21.03.2005 №ПР-464 было принято постановление Правительства РФ от 22.08.2005 №534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».¹

Указанное постановление определило, что цель проведения правового эксперимента – выработка оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

Необходимость создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам обусловлена тем, что в соответствии с действующим законодательством бесплатная юридическая помощь оказывается, в основном, в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия, прокурора или суда. По иным же категориям дел правовая помощь оказывается бесплатно адвокатами только в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 31.05.2002 №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», а именно гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, в следующих случаях:

1) истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;

2) ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;

3) гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;

4) гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией.

Указанный перечень является исчерпывающим, при этом его «узость» и ограниченность очевидны. Соответственно создание государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в дополнение к бесплатной юридической помощи, оказываемой адвокатами в указанных выше случаях, направлено на обеспечение конституционного права малоимущих граждан на квалифицированную юридическую помощь.

Постановление Правительства РФ от 22.08.2005 №534 определило 10 субъектов Российской Федерации, на территории которых проводится правовой эксперимент, обозначило период проведения правового эксперимента – с 01.01.2006 по 31.12.2006, утвердило Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

Постановлением установлена предельная штатная численность 10 федеральных государственных учреждений государственных юридических бюро по соответствующим субъектам Российской Федерации (по 15 единиц). Координация и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложена на Федеральную регистрационную службу.

Министерству финансов Российской Федерации поручено обеспечить финансирование расходов, связанных с проведением правового эксперимента, Министерству юстиции Российской Федерации поручено обобщить результаты деятельности государственных юридических бюро представить в Правительство Российской Федерации предложения с проектом доклада Президенту Российской Федерации «О формировании системы оказания бесплатной юридической помощи».

Собственно экспериментальные правовые нормы, которые «отрабатывались» в ходе правового эксперимента, содержались в Положении об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. В соответствии с указанным Положением государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи:

а) дают гражданам консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;

б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;

в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

Для получения юридической помощи гражданин представляет в государственное юридическое бюро следующие документы:

а) заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой;

б) документ, удостоверяющий личность;

в) справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро. Справка о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) предоставляется гражданам в порядке, определенном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Юридическая помощь, за исключением устной консультации, оказывается на основании соглашения между гражданином и государственным юридическим бюро, заключаемого по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой.

Государственное юридическое бюро может заключить с адвокатом договор (по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой), предусматривающий:

- оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе;

- оказание юридической помощи конкретному гражданину.

Таким образом, осуществление правового эксперимента предполагало принятие ряда правовых актов Федеральной регистрационной службой и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам предусматривало, что в оказании юридической помощи может быть отказано, если:

а) гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил требуемые документы;

б) из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной Положением.¹

В отношении работников государственного юридического бюро предусматривалось, что с ними заключается срочный трудовой договор, срок действия которого не может превышать срок проведения эксперимента. При этом работник государственного юридического бюро, оказывающий юридическую помощь:

а) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования;

б) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он:

- имеет свои интересы, отличные от интересов гражданина;

- участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, третейского судьи или арбитра, посредника, прокурора, следователя, дознавателя, эксперта, специалиста, переводчика;

являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие решения в интересах этого гражданина;

оказывает юридическую помощь другому лицу, интересы которого противоречат интересам обратившегося гражданина;

в) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием юридической помощи, без согласия этого гражданина.

Таким образом, инициатива проведения указанного правового эксперимента исходила от Министерства юстиции Российской Федерации. Ее суть заключалась в проработке механизма обеспечения права малоимущих граждан на квалифицированную юридическую помощь посредством создания и деятельности своеобразной государственной адвокатуры для малоимущих - государственных юридических бюро, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Указанная инициатива была поддержана Президентом Российской Федерации, которым определен правительственный уровень принятия решения о проведении правового эксперимента. Принятое Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, по сути, является Положением об эксперименте.

Срок подготовки к проведению правового эксперимента составил чуть более четырех месяцев (с конца августа до 31 декабря 2005 года). За этот период Федеральной регистрационной службой были утверждены форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, форма договора об оказании адвокатом юридической помощи гражданину, обратившемуся в государственное юридическое бюро, форма договора о привлечении адвоката к работе государственного юридического бюро на постоянной основе (приказ Федеральной регистрационной службы от 19.12.2005 №178), утверждены уставы соответствующих федеральных государственных учреждений (декабрь 2005 г).

Значительная организационная работа была проведена в регионах. Были приняты планы мероприятий по созданию и организации деятельности государственных юридических бюро, созданы рабочие группы, проведены межведомственные совещания, решены вопросы размещения государственных юридических бюро, осуществлен подбор кандидатов на работу в государственных юридических бюро, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации приняты постановления об утверждении порядка предоставления гражданам справки о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) для получения бесплатной юридической помощи (декабрь 2005 г.).

Примечательно, что для размещении государственных юридических бюро помещения, как правило, были предоставлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а не территориальными органами Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (несмотря на соответствующее поручение Правительства Российской Федерации).

Подходы к размещению государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации оказались схожими: подразделения государственных юридических бюро размещались в административном центре субъекта Российской Федерации и наиболее крупных городах региона, в ряде случаев и в административных центрах крупных муниципальных районов. Например, в Иркутской области подразделения государственного юридического бюро размещались в городах Иркутск, Черемхово, Усть-Кут, Нижнеудинск; в Самарской области – в городах Самара, Жигулевск, Отрадный, Кинель, селе Богатое Богатовского района; в Ульяновской области – в городах Ульяновск, Димитровград, Инза, рабочем поселке Новоспасское; в Томской области – в городах Томск, Асино, Стрежевой, Колпашево, с. Мельниково, в Свердловской области – в городах Екатеринбург, Нижний Тагил, Каменск-Уральск. В то же время в Московской области государственное юридическое бюро было расположено только в городе Дмитров, в Волгоградской области – в городах Волгоград и Волжский. Данное обстоятельство затрудняло гражданам, проживающим на больших расстояниях от места расположения государственных юридических бюро, реализацию своего права на получение бесплатной юридической помощи.

Основными проблемами на подготовительном этапе стали решение вопросов, связанных с размещением государственных юридических бюро, их материально-техническое обеспечение до получения бюджетных средств, кадровые вопросы.

Первые же месяцы реализации правового эксперимента выявили ряд проблем, требующих решения. Одна из них – трудности граждан при получении справок об уровне дохода. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 05.04.2003 №44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» таких документов 8. Но, например, в Волгоградской области, для получения указанной справки нужно было собрать 14 документов. Таким образом, гражданам приходилось затрачивать немало сил и времени на их получение. Указанная проблема получила свое выражение и в большом количестве отказов в оказании бесплатной юридической помощи, так как согласно Положению об оказании бесплатной юридической помощи не представление требуемых документов является основанием для такого отказа. Например, в Иркутской области в первые два месяца работы государственного юридического бюро количество отказов в оказании бесплатной юридической помощи в 10 раз превысило количество тех, кому правовая помощь была оказана.

Указанная проблема была осознана, и механизм подтверждения уровня дохода малоимущих граждан был существенно упрощен. Соответствующие изменения были внесены в постановления исполнительных органов государственной власти регионов в марте-августе 2006 года. Суть указанных изменений в том, что для получения справки гражданину стало необходимо предоставить только документ, удостоверяющий личность и справку о составе семьи. Учет доходов и расчет среднедушевого дохода стал производиться на основе сведений, указанных в заявлении гражданина. Результатом, в том числе, стала существенная положительная динамика уменьшения количества отказов в предоставлении бесплатной правовой помощи.¹

Примечательно, что, например, в Самарской области предвидели возможность возникновения проблемы с получением справки о доходах. В связи с этим, декларативный порядок выдачи справок о среднедушевом доходе малоимущих граждан был установлен изначально (правда, этому способствовало и наличие у органов социальной защиты электронной базы данных соответствующей категории граждан).

Еще одна проблема – невысокий размер денежного содержания кадрового состава государственных юридических бюро. Безусловно, юридическая помощь, оказываемая государством малоимущим гражданам, должна быть не только бесплатной, но и квалифицированной, а профессионалы с хорошим образованием и большим стажем юридической деятельности на эту работу идут с неохотой, как правило, вынуждено. Отпугивало квалифицированные кадры и отсутствие долгосрочной перспективы работы. Частично кадровая проблема была решена за счет повышения денежного содержания сотрудников государственных юридических бюро.

Следует отметить, что государственные юридические бюро предпринимали меры к охвату оказанием бесплатной юридической помощи малоимущим всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации, используя такие формы, как регулярный выезд в другие муниципальные районы и населенные пункты (Иркутская, Ульяновская, Волгоградская, Томская области и др.), прием граждан в общественных организациях (Иркутская, Волгоградская области), прием граждан в органах социальной защиты населения (Иркутская, Волгоградская области), в приемных депутатов (Волгоградская область), в приемной Правительства области (Московская область), в территориальных отделах Управления Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации (Московская область). Расширению доступности бесплатной юридической помощи в Московской области способствовало консультирование по телефону и выезд на дом позвонившим гражданам, которые в силу физических недугов или возраста не в состоянии были лично обратиться в государственное юридическое бюро.

Все государственные юридические бюро и соответствующие территориальные органы Федеральной регистрационной службы активно взаимодействовали со СМИ и широко освещали проведение эксперимента в своих регионах. Информация о результатах работы государственных юридических бюро и справочная информация размещались на сайтах, а также на информационных стендах в подразделениях Росрегистрации, региональных органах государственной власти и органах местного самоуправления, органах социальной защиты, судебных и правоохранительных органах. Заслуживает одобрения организация проведения в государственных юридических бюро учебной практики студентов юридических вузов и факультетов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.11.2006 №676 срок проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам был продлен на 2007 год. При этом был расширен круг лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, а именно предусмотрено, что устные консультации также даются инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне зависимости от уровня их дохода. Соответственно указанным лицам для получения юридической помощи не нужно было получать справку о среднедушевом доходе, а достаточно было лишь предъявить документы, подтверждающие их принадлежность к указанным категориям.

В связи с указанными изменениями количество обращений в государственные юридические бюро, например, ветеранов Великой Отечественной войны возросло в 2007 году почти в 3 раза по сравнению с 2006 годом.

В целом в 2007 году наблюдалась тенденция увеличения числа граждан, которым была оказана бесплатная правовая помощь.¹

Всего согласно интервью директора Федеральной регистрационной службы Васильева С.В. агентству РБК за 2007 год силами государственных юридических бюро дано около 33,5 устных и письменных консультаций, составлено более 9 тысяч документов правового характера. Работники бюро более чем в 300 случаях представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях, приняли участие в более чем 2500 судебных заседаниях.¹

Во всех регионах, где проводился правовой эксперимент, наиболее часто за оказанием бесплатной юридической помощи обращались пенсионеры, инвалиды и безработные.² Чаще всего граждане обращались по гражданско-правовым вопросам, а также жилищным, трудовым, семейным вопросам и вопросам социального обеспечения.³ Наиболее распространенными формами юридической помощи стало консультирование по правовым вопросам в устной форме и составление документов правового характера (заявлений, жалоб и т.д.).

Отдельной проблемой является характер взаимоотношений государственных юридических бюро с адвокатурой. В целом адвокатское сообщество негативно восприняло проведение указанного правового эксперимента. Так, в резолюции Совета Адвокатской палаты Самарской области от 20.09.2005 года говорится: «Поскольку Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 года №534 … противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным и федеральным конституционным законам, адвокаты Самарской области считают участие в реализации данного незаконного эксперимента для себя невозможным». В резолюции годовой конференции членов Адвокатской палаты Ульяновской области от 28.01.2006 зафиксировано, что «Адвокатская палата Ульяновской области выражает озабоченность по поводу соучастия в реализации сомнительного неправового эксперимента».¹ Такая реакция, по мнению диссертанта, вызвана тем, что адвокатское сообщество посчитало, что данный правовой эксперимент противоречит их корпоративным интересам.² Возможно, что такая позиция связана с опасениями, что государственные юридические бюро станут прообразом государственной адвокатуры.

Не случайно, что предусмотренные Положением об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам формы взаимодействия государственных юридических бюро с адвокатами не нашли широкого распространения. Например, в Волгоградской области за 2006 год было заключено 35 договоров с адвокатами на оказание юридической помощи малоимущим гражданам, в Ульяновской – 25, в Московской – 12, в Томской области -1 договоров.

В результате проведения правового эксперимента Федеральная регистрационная служба и Министерство юстиции Российской Федерации пришли к выводу, что итоги деятельности государственных юридических бюро следует признать положительными и что государственные юридические бюро должны быть созданы и в других субъектах Российской Федерации. В первую очередь это относится к тем субъектам Российской Федерации и тем районам, где количество адвокатов недостаточно для того, чтобы обеспечить необходимой бесплатной юридической помощью тех граждан, которые в ней нуждаются, но в виду своего имущественного положения не имеют возможности оплачивать ее получение.¹ Соответствующие предложения были направлены в Правительство Российской Федерации. Принятое по результатам их рассмотрения решение представляется «половинчатым». В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.2008 №135 «О государственных юридических бюро» указанные бюро должны продолжать осуществление своей деятельности в 2008 году без изменения их штатной численности, при этом было увеличено денежное содержание служащих бюро. При этом в тексте постановления отсутствует упоминание о том, продолжается ли правовой эксперимент или деятельность государственных юридических бюро продлена не в рамках правового эксперимента.

В настоящее время Минюст России прорабатывает возможность развития системы государственных юридических бюро, в том числе за счет средств региональных бюджетов, а также продолжает отстаивать в Правительстве Российской Федерации необходимость дополнительного создания государственных юридических бюро в тех субъектах Российской Федерации и тех районах, где количество адвокатов недостаточно для обеспечения бесплатной юридической помощью граждан, имеющих на это право. Очевидно, что необходимо официальное подведение итогов правового эксперимента как минимум на уровне Правительства Российской Федерации, которое является организатором указанного правового эксперимента, а не на уровне Минюста России. При этом должна быть дана официальная оценка эффективности проверяемой модели государственной системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих.

Следует отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых проводился данный правовой эксперимент, положительно отнеслись к его проведению и результатам, в том числе обращались в Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации с письмами и заявлениями о поддержке эксперимента и необходимости продолжить деятельность государственных юридических бюро на постоянной основе.¹

По нашему мнению, данный правовой эксперимент показал востребованность деятельности государственных юридических бюро, их более высокую доступность для малоимущих по сравнению с адвокатской помощью. Предположения адвокатского сообщества о том, что данная помощь не будет квалифицированной, не нашли подтверждения на практике, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие жалоб на работников государственных юридических бюро, а также результаты их представительства в судах.

В ходе эксперимента были «отработаны» различные формы оказания бесплатной юридической помощи, проверены на практике нормы Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, проработаны организационные вопросы создания соответствующей системы.² В то же время правовой эксперимент показал, каких затрат из бюджета потребует создание системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих. Это перевело решение вопроса об оценке его результатов в политическую плоскость: готово ли государство тратить соответствующие деньги на функционирование указанной системы?

В случае, если ответ будет положительным, по нашему мнению, также следует обратить внимание, на то, что согласно результатам правового эксперимента в субъектах Российской Федерации с большой площадью и высокой численностью населения, имеющей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, 15 человек штатной численности недостаточно для оказания бесплатной юридической помощи в полном объеме. Кроме того, по мнению диссертанта, следует ввести еще одно основание для отказа в правовой помощи – исчерпание всех правовых возможностей (так как в практике работы государственных юридических бюро достаточно часто встречались случаи, когда все правовые возможности были исчерпаны и бесперспективность дела была очевидна, но граждане настаивали на продолжении работы). Еще один вопрос, требующий решения, – возмещение малоимущим гражданам, проживающим в отдаленных от подразделений государственных юридических бюро районах, дорожных расходов (и, возможно, расходов на проживание), связанных с обращением за юридической помощью.

Правовой эксперимент показал, что в случае принятия положительного решения о создании системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих следует также внести дополнения в статью 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статью 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части предоставления работникам государственных юридических бюро права выступать представителями граждан в судебном заседании на основании ордера, выдаваемого соответствующим бюро либо на основании соглашения об оказании бесплатной юридической помощи.¹ Не менее актуально определить порядок получения бесплатной юридической помощи лицами без определенного места жительства, которые не могут получить справки о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) в органах социальной защиты.

Как уже указано выше, по нашему мнению, необходимость создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи вытекает из положений статьи 48 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право граждан Российской Федерации на квалифицированную юридическую помощь, в том числе бесплатную. Из этой же конституционной нормы вытекает, что данный вопрос должен быть регламентирован федеральным законом. Думается, что проведенный правовой эксперимент доказал эффективность деятельности государственных юридических бюро и возможность достижения поставленной цели посредством их деятельности.¹ При этом государственные юридические бюро должны быть одним из элементов системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих граждан наряду с адвокатурой и не подменять, а дополнять ее деятельность.

Одно адвокатское сообщество на данный момент, как представляется, не способно в полной мере удовлетворить потребности малоимущих граждан в бесплатной правовой помощи. Например, согласно статистическим данным, в Томской области в 2009 году адвокатами бесплатно оказана правовая помощь 140 малоимущим гражданам, одновременно государственным юридическим бюро по Томской области за 2009 год бесплатно оказана правовая помощь 527 малоимущим гражданам. При этом, в отличие от Томской области, в ряде субъектов Российской Федерации вообще не приняты нормативные правовые акты по вопросам оказания бесплатной юридической помощи адвокатами, а в большинстве субъектов Российской Федерации, где указанные нормативные акты приняты, они практически не действуют, поскольку не предусмотрен механизм их реализации либо в бюджетах субъектов Российской Федерации нет средств на их исполнение. Также следует отметить недостаточную численность адвокатов в большинстве судебных районов, их сосредоточенность в крупных городах¹.

Кроме того, считаем, что, гарантированная государством бесплатная юридическая помощь должна предоставляться не только малоимущим, но и иным социально не защищенным слоям населения (военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, членам многодетных семей, ликвидаторам аварии на Чернобыльской АЭС и др.). В этом случае для обращения в государственные юридическое бюро целесообразно установить перечень предоставляемых документов, подтверждающих соответствующий социальный статус гражданина (например, пенсионное удостоверение, документ об инвалидности, документ, подтверждающий статус многодетной матери и т.д.).

Думается, что предпринимаемые шаги Минюстом России по обеспечению финансирования государственных юридических бюро за счет региональных бюджетов могут быть только вынужденной мерой. Функционирование государственных юридических бюро только в отдельных субъектах Российской Федерации нарушает конституционное право граждан Российской Федерации других регионов на квалифицированную юридическую помощь. Государственные юридические бюро необходимо создавать по всей России на основании федерального закона.

Данный правовой эксперимент и необходимость создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам обсуждался на VII Всероссийском съезде судей в декабре 2008 года. По его итогам 12.01.2009 Президентом Российской Федерации дано поручение подготовить перечень изменений, вносимых в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие создание государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам начиная с 2010 года.

В заключение хотелось бы отметить в качестве одного из способов совершенствования практики правового экспериментирования необходимость создания (обеспечения) требуемых условий эффективности правовых экспериментов. Указанные условия характеризуют зависимость эффективности правовых экспериментов от качества их подготовки и проведения, от уровня функционирования соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных субъектов – участников эксперимента, их правосознания и др. Другими словами, условия эффективности правовых экспериментов – это обстоятельства, которые способствуют достижению целей правовых экспериментов, воплощению указанных целей в реальность.