Глава 9. Правовые акты Президента Российской Федерации (к.Е. Игнатенкова, о.Б. Потапова)

Президент Российской Федерации формирует систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых форм их решения¹. В связи с масштабностью, глобальностью президентских функций главе государства необходим особые, соответствующие им инструменты, которые будут удовлетворять требованиям, закрепленным в Конституции РФ. Между прочим, сам Основной закон и называет такие инструменты: это, во-первых, обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84), во-вторых, издание нормативных правовых актов — указов, обязательных для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90), и в-третьих, издание актов ненормативного, индивидуального характера (ст. 83 и ст. 89).

Ежегодное послание Федеральному Собранию представляет собой государственно-политический документ стратегического характера, издаваемый главой государства, посвященный положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства. «Послание — это то, чего главе государства хотелось бы от этой жизни, а заодно и отражение того, что она ему может дать на самом деле»². В посланиях Президент фактически провозглашает фундаментальные принципы развития страны, рассчитанные на долгосрочную перспективу, а также закладывает программу конкретных действий Совета Федерации по реализации этого курса в соответствии с конституционным статусом данного органа.

Президент РФ в своих посланиях дает краткую, но емкую оценку условий, направленности и результатов государственной политики, проводимой в течение определенного этапа российской истории. Он как бы закрывает предыдущий этап и открывает новый, устремленный в будущее, делая при этом акцент на необходимости сохранения преемственности стратегических ориентиров и целей развития страны.

Благодаря посланиям Президента РФ становятся общеизвестными конечные цели политики и, соответственно, критерии оценки результатов ее проведения. Эффективное государство, устойчивый экономических рост и конкурентоспособность, социальное благополучие, достойное место России в мировом сообществе и ее равноправное участие в решение актуальных мировых проблем — все эти важнейшие цели объявляются главой государства на страницах послания, приобретая, соответственно, статус национальных приоритетов, от активных действий по реализации которых органы власти уже не имеют права отказаться. Еще раз провозглашаются (что никогда не бывает лишним) такие ценности, как приверженность конституционным ценностям и международным стандартам демократии, прав и свобод человека.

Послание Президента РФ для разных органов власти имеет различное значение. Данный документ по отношению к исполнительной власти обязателен к исполнению, по отношению к другим ветвям — носит характер политического влияния и информирования. Ежегодные президентские послания для судебной и законодательной власти — это некие политические ориентиры, предлагаемые главой государства, не имеющие обязательной юридической силы. Они опираются на авторитет, политическое влияние президентской власти, выполняют информационную функцию, выступают как средство убеждения парламентариев. Этот факт был подтвержден первым российским Президентом Б.Н. в своем Послании 1997 г., где он отметил, что послания являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для остальных ветвей власти¹.

Послания Президента Федеральному Собранию неизменно оказываются в центре политической жизни страны и с течением времени приобретают все новые и новые эпитеты. Так, в российских регионах при обсуждении Послания В.В. Путина 2005 г. эту ежегодную речь главы государства назвали национальной стратегией страны. Губернатор Хабаровского края В. Ишаев высказал мнение, что в Послании речь идет о «комплексном видении решения проблем России не на год, а на перспективу, на десятилетия». Поддержал эту позицию и председатель правительства Чечни Р. Кадыров: «Послание без сомнения является государственной доктриной России во внутренней и внешней политике на ближайшие годы»².

Президент своим ежегодным обращением к Федеральному Собранию задает направление работы парламентариям, правительству, органам исполнительной власти на местах. Послание имеет важнейший региональный «резонанс» — со стороны субъектов Федерации обеспечивается существенная поддержка и реализация поставленных целей.

Поскольку ежегодное послание Президента Федеральному Собранию не без оснований называют «национальной стратегией», «государственной доктриной», «программой развития России», оно должно охватывать все сферы жизни общества. Традиционно в центре внимания оказываются проблемы экономического развития страны, освещаются актуальные политические (внутренние и международные) вопросы, пристальное внимание, особенно в новом тысячелетии уделяется социальной политике, демографическим проблемам. И, разумеется, рассматриваемый документ, помимо прочего, становится программой правового развития страны, своеобразной концепцией правовой политики государства.

Российское законодательство формируется на основе норм Конституции РФ с учетом ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Это характерно не только для России: в большинстве стран послания главы государства парламенту становятся своеобразной программой законодательной деятельности парламента на текущий период¹. В Конституции США (раздел 3 ст. 2) сказано: «Президент периодически дает Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными»². В Конституции Франции содержится следующее положение: «Президент Республики сносится с обеими палатами парламента путем посланий, которые зачитываются от его имени и которые не могут сопровождаться никакими дебатами. В перерывах между сессиями парламент специально собирается для этой цели» (ст. 18)³.

История обращений главы государства к высшему законодательному органу страны началась в 1994 г. с Послания Б.Н. Ельцина. Президент В.В. Путин продолжил эту практику, более того, его послания неизменно получали широкий резонанс в прессе и общественном мнении. Новейшая история данного политико-правового феномена также имеет свою главу — первые послания Президента Д.А. Медведева. Что примечательно, послания разных российских глав государства далеко не одинаковы, как по своим формальным, так и по содержательным характеристикам. Это вполне объяснимо, ибо послания, являясь основным средством выражения позиции главы государства относительно развития страны, «впитывают» в себя ее основные характеристики и отличительные особенности и в полной мере отражают «лицо» президентской политики на текущий момент.

Так, если послания Б.Н. Ельцина не были четко структурированы, то в посланиях В.В. Путина прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, поставленных в предыдущих документах.

В своих посланиях глава государства обращается не только к представительному органу, но и к иным органам государственной власти. Естественно, обращаясь лишь к законодательному органу невозможно не только решить все жизненно важные проблемы, но и определить основные направления политики государства. Ведь Федеральное Собрание принимает законы, Правительство их исполняет, прокуратура следит за их исполнением и т.д.Послания можно рассматривать как проявление конституционной обязанности главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Действительно, в этих документах хорошо видна задача объединения работы всех государственных органов в рамках единого стратегического курса, определяемого Президентом РФ. Через послание отражаются действия Президента по координации деятельности законодательных и исполнительных органов власти и определению общих направлений и основного содержания законодательства.

Реализация программных установок, заложенных в президентском послании — это совместное дело всех органов публичной власти — от федеральных до местных. Государственная Дума объединяет силы как федеральных, так и региональных законодателей и направляет их на реализацию президентского послания. Депутаты создают рабочие группы для осуществления наказов Президента. При этом претворение в жизнь послания рассматривается как задача всех партий: требуется совместная слаженная работа, чтобы те законы, которые принимались в Москве, в кратчайшие сроки доходили до населения в регионах¹.

Однако существует проблема исполнения президентских посланий — далеко не все, о чем в них говорится, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом². Как отметил сам В.В. Путин, «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»³.

На протяжении всей истории существования практики президентских посланий всегда присутствовало недовольство тем, как и с какой скоростью ведомства реализуют постулаты «главной речи года». При этом КПД исполнения послания тем выше, чем больше конкретных поручений содержит документ, особенно, если эти поручения Президент дает своей Администрации⁴.

Таким образом, значение ежегодных президентских посланий Федеральному Собранию для государственной политики сложно переоценить. «Послание Президента Российской Федерации — это политический документ, охватывающий все сферы жизнедеятельности общества и государства, весь спектр проблемных вопросов»⁵.

В странах, где глава государства наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые чаще всего не нуждаются в чьей-либо контрассигнации. В США Президент вправе издавать так называемые исполнительные приказы, предписывающие общие правила поведения и создающие нормативное регулирование в различных сферах. Они принимаются на основе конституционных полномочий главы государства, а также в рамках делегированного законодательства. Конституция Франции закрепила исчерпывающий перечень вопросов, регулируемых законом; все остальные регулируются актами исполнительной власти. Президентские ордонансы и декреты рассматриваются уже не как обычные подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона. Они являются «самостоятельными нормативными актами, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и закон»¹.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы (от польск. — «письменное приказание, повеление государя»), обязательные для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В данной статье четко не прописано, вправе ли Президент издавать нормативные указы. Положительный ответ на данный вопрос дают другие статьи Конституции: ст. 115 закрепляет, что постановления Правительства РФ издаются, в частности, на основании и во исполнение нормативных указов Президента России; ст. 125 также содержит упоминание о нормативных указах главы государства.

Указы Президента России занимают важное место в развитии правовой системы страны — именно посредством их издания глава государства внес существенные изменения в различные сферы общественных отношений. Указы Президента о земле, о системе федеральных органов государственной власти, указ о действиях федеральных вооруженных сил в Чечне, о приостановлении действия Конституции 1978 г. (с ее последующими изменениями), о приостановлении деятельности Верховного Совета и о порядке избрания нового парламента и другие сыграли решающую роль в создании в стране новых условий в переживаемый Россией сложный, переходный этап развития.

Конституция РФ предусматривает два вида правовых актов, которые может издавать Президент — указы и распоряжения. Не так просто, как кажется на первый взгляд, провести четкую границу между этими двумя вариантами президентского правотворчества. Наиболее расхожей является позиция, согласно которой указами оформляются решения нормативного характера, содержащие общие правила поведения, обращенные к неопределенному кругу субъектов и рассчитанные на неоднократное применение¹. Основное отличие распоряжений от указов заключается в том, что они не должны носить нормативный характер, их назначение — решать оперативные и организационные проблемы.

Отмеченная нами выше сложность в разграничении указов и распоряжений заключается в смешении и путанице вопросов, которые должны регулировать данные два вида актов. С одной стороны, случалось, что указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, т.е. единичные действия, рассчитанные на конкретную ситуацию и адресованные субъектам, названным в самом же указе. С другой стороны, в форме распоряжений принимались акты, явно носящие нормативный характер. В частности, распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ»², которым, кстати, и пытались официально установить границы между актами президентского правотворчества, парадоксально нарушает свои же собственные постулаты, ибо содержит правила многократного и «многосубъектного» действия.

Главное требование, которому должны удовлетворять нормативные акты Президента РФ — они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Их место в иерархии нормативных актов обусловлено тем, что, с одной стороны, они относятся к разновидности подзаконных актов, с другой — в ряду этих самых подзаконных актов они стоят на высшей ступени. Акты Правительства, как расположенные на следующей ступеньке по направлению «вниз», издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Руководящий характер решений Президента по отношению к акту высшего органа исполнительной власти может быть выражен даже в самом заголовке — например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608»¹.

Порядок подготовки и внесения проектов указов главы государства утвержден распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г. № 85-рп². В соответствии с ним ответственность за качество проектов указов, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента РФ.

Проекты указов нормативного характера должны быть согласованы с Министерством юстиции РФ. Проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием федеральных законов должны представляться соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти в Администрацию Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»³ установлено, что проекты таких указов вносятся с приложением к ним соответствующих, связанных с ним проектов актов Правительства. Правительство должно принимать предусмотренные указами Президента постановления и распоряжения в не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Особенностью нормативных правовых актов Президента РФ является то, что не подлежат утверждению законодательными органами. Только два вида издаваемых главой государства указов — о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Изданные в пределах компетенции Российской Федерации (ст. 71 и 72 Конституции), акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ратификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Что касается соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с правовыми актами ее субъектов, то этот вопрос решается по аналогии с соотношением федеральных законов и законов субъектов Федерации. Если правовые акты главы субъекта Федерации, изданные по предметам совместного ведения Федерации ее субъектов, противоречат актам Президента РФ, то действуют акты главы государства. Если же акт Президента РФ противоречит акту главы субъекта Федерации, изданному по предмету ведения субъекта Федерации, то действует последний.

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обяза­тельному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляю­щие государственную тайну, или сведения конфиденциально­го характера. Акты Президента РФ публикуются в «Россий­ской газете» и «Собрании законодательства Российской Феде­рации» в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Указом Президента РФ от 13 авгус­та 1998 года, имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.

Несмотря на установленные требования об открытости для ознакомления с нормативными указами, не все они оказываются доступными для общего сведения. Это было подтверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»¹, в котором Руководителю Администрации Президента давалось поручение представить ему предложения по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента РФ. Однако проблема «не спешила» решаться, что подтверждается изданием Указа Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективной работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»², в котором говорилось, что нормативные указы, устанавливающие права граждан, публикуются еще не все. При этом нельзя забывать, что применение таких указов противоречит ст. 15 Конституции РФ.

Конституционность нормативных актов Президента может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации, который признавал конституционными многие акты Президента, имевшие важнейшее значение (например, по вопросу о применении вооруженных сил в Чечне), и в то же время оценивал как не соответствующие Конституции отдельные акты (например, о создании объединенного министерства государственной безопасности и внутренних дел) и отдельные положения некоторых указов. В этом случае глава государства отменял или изменял свои указы³.

Отдельный (и весьма спорный) политико-правовой феномен представляют собой указы главы государства законодательного характера. Появились и прочно вошли в юридический лексикон даже специфические понятия, такие как «концепция опережающего нормотворчества Президента» и «указное право».

В период становления института президентского нормативного правотворчества вплоть до принятия действующей Конституции РФ (1991– декабрь 1993 г.) сложилась неопределенная ситуация, которую глава государства «определил» в свою пользу. Компетенция Президента в области издания указов и распоряжений формировалась в соответствии с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»¹ от 24 апреля 1991 г., на основе которого были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР 1978 г. (от 24 мая 1991 г.). В рассматриваемый период глава государства довольно активно пользовался законодательными правотворческими полномочиями, которые прямо не были отражены в Конституции РСФСР, но ее смыслу не противоречили.

Революционным шагом с точки зрения формирования правовой системы государства стало издание главой государства Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»², поставивший юридическую точку в продолжавшейся уже довольно значительное время конфронтации Президента и Верховного Совета. Данный акт прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, прервал заседания Конституционного Суда РФ, частично приостановил действие Конституции РСФСР и законов. Указ позволил Президенту изменить Конституцию, осуществить реформу законодательных, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и ряд других важнейших политических реформ.

Своими указами законодательного характера Президент, согласно занятой им позиции, заполнял характеризующий тот исторический этап правовой вакуум. Основой для таких указов была, прежде всего, Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г.¹, действующие законы Съезда народных депутатов РСФСР, а также союзные законы, не противоречащие Конституции. В так называемый «переходный период» Президентом РФ было издано значительной число указов, подменяющих законы (например, Указ Президента РФ от 30 октября 1993 г. «О Государственном гербе РФ»², Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г «О Государственном гимне РФ»³).

Принятие Конституции РФ 1993 г. не решило вопрос о праве на существование практики издания главой государства указов законотворческого характера. В качестве примера акта законодательного характера нового (заметим — уже не «переходного») этапа можно назвать Указ Президента РФ от 18 июля 1998 г. № 854 «Об индексации ставок земельного налога»⁴. Хотя право Президента издавать такие указы прямо и не предусмотрено в Основном законе, Конституционный Суд РФ фактически санкционировал данную практику, признав ее своим Постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11-П⁵ не противоречащей Конституции РФ.

Президент РФ Б.Н. Ельцин, осознавая некоторую пограничность легальности своего нормотворчества законодательного характера, сделал попытку обосновать существующую практику в главном политико-правовом документе — Послании Федеральному Собранию 1995 г. Он оправдывал свои действия тем, что объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент, по его словам, обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы.

Б.Н. Ельцин настаивал на существовании конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов. «Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.

Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.

В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации»¹.

Глава государства сделал логичный с его точки зрения вывод, что пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений. Б.Н. Ельцин согласился с тем, что по данному вопросу общество и структуры власти также вправе ожидать соответствующих разъяснений со стороны высших судебных инстанций в целях изменения судебной практики. Одновременно, по его словам, будут ужесточаться процедуры в процессе представления проектов и принятия нормативных указов Президента Российской Федерации.

Довольно скоро последовало и прогнозируемое Б.Н. Ельциным разъяснение Конституционного Суда РФ по данному вопросу. В упомянутом выше Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П позиция главы государства была поддержана. Конституционный Суд РФ резюмировал, что Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен статьями Основного закона), при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Таким образом, конец прошлого века характеризуется усилением роли нормативных актов главы государства в системе правовых актов различных субъектов правотворческой деятельности. Опережающее, конкурирующее «указное законотворчество» прочно вошло в конституционную практику первого президентства России¹.

Вполне оправданным представляется высказанное в литературе опасение, что наделение Президента дополнительными законодательными полномочиями делает возможным издание указов не только при отсутствии законов, но и во всяком другом «необходимом» случае, что в конечном итоге может привести к дисбалансу правовой системы и нарушить конституционный принцип разделения властей². Встречаются и более резкие высказывания: «Самопроизвольное президентское "указное законотворчество", нарушая прерогативы законодательной власти, таит в себе опасность бесконтрольного произвола в сфере правотворчества, открывает широкие возможности для обхода права, через принижение роли закона бьет по основам иерархии источников действующего права и ведет к разрушению системы разделения властей, к нарушению конституционного порядка в целом»¹.

Издание указов, имеющих силу закона, является в значительной степени вынужденной мерой: оно призвано восполнять пробелы в праве, когда это действительно необходимо. В связи с этим желательной является активизация деятельности Федерального Собрания с прекращением (или хотя бы значительным уменьшением числа случаев) практики регулирования указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента. Кроме того, представляется целесообразным регламентировать издание указов Президента РФ законодательного характера путем принятия по данному вопросу специального федерального закона.

В условиях демократического разделения властей «указное законотворчество» правомерно лишь в рамках специально делегированных законодательной властью полномочий при условии строгого контроля за рассматриваемым процессом. Именно закон представляется надлежащей формой регулирования наиболее важных сфер общественных отношений. Более предпочтительным выглядит принятие пусть даже фрагментарного закона (по предложению Президента или Правительства), нежели опережающее издание главой государства аналогичного по содержанию указа. Выигрыш во времени, пусть и с благими намерениями, объясняемыми необходимостью решения насущных проблем, не приводит, как показывает практика, к желаемому результату². Многие указы из-за поспешности оказываются некачественными с точки зрения технико-юридического оформления и неэффективными из-за экономической необоснованности.

Все вышеперечисленные доводы, очевидно и обосновали то, что второй Президент России В.В. Путин, действуя в духе Конституции, отказался от практики «указного законотворчества» и вместо этого совершенно правомерно и достаточно эффективно начал использовать право законодательной инициативы для принятия необходимых правовых норм в форме закона. В том же русле действует и новый Президент РФ Д.А. Медведев.

Согласно Конституции РФ (в частности, ст. 83 и ст. 89) многие полномочия Президента должны реализовываться путем издания актов ненормативного, индивидуального характера. На это указывают такие формулировки, как «назначает и освобождает», «награждает», «представляет», «принимает верительные отзывные грамоты» и т.п. Ненормативные правовые акты по идее должны составлять примерно половину от общего числа актов главы государства.

В соответствии с распоряжением от 5 февраля 1993 г. № 85-рп¹ решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. Они не должны быть нормативными. Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию. Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады.

Президент обладает широкими полномочиями в сфере формирования судебного корпуса страны, которые закреплены в Конституции РФ и ряде законов (ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации»). Он назначает судей федеральных арбитражных судов округов по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, судей других федеральных судов общей юрисдикции, военных судов, арбитражных судов — по представлению, соответственно, Председателя Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, а также с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

Ненормативные акты Президента носят индивидуальный (персонифицированный) характер. Они в отличие от указов Президента, содержащих нормативные правила поведения, не влияют непосредственно на изменение политико-правового курса страны, совершенствование законодательства, но формируют базу для этого — определяют субъектный состав, который, по мнению главы государства, может успешно реализовывать цели и приоритеты государственной политики.

Повышению уровня системности и эффективности правовых актов Президента Российской Федерации будет способствовать ряд мер. Во-первых, требуется четкое определение места указов главы государства в ряду других нормативных правовых актов. Основным шагом в этом направлении должно стать издание «долгожданного» закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В нем следует четко разграничить, какие общественные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, а какие — должны регламентироваться только законами. Также целесообразным является издание закона «О Президенте РФ».

Во-вторых, продуктивной мерой представляется организация мониторинга российского законодательства — систематической деятельности по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и практике реализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, иных органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования и выработки предложений по его совершенствованию. Порядок проведения правового мониторинга предлагается закрепить в специальном положении, которое должно утверждаться указом Президента.

В-третьих, средством, позволяющим оптимизировать составление и реализацию ежегодных посланий главы государства Федеральному Собранию, является издание специального президентского указа, в котором будет закреплена матрица послания, т.е. перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в каждом документе. Повышению эффективности реализации президентских посланий могло бы способствовать систематическое издание вслед за ними специальных указов, содержащих системный набор конкретных поручений различным государственным органам.

Наконец, своевременным шагом, интегрирующим в себе отдельные рекомендации по повышению эффективности всей системы правовых актов в России, представляется разработка и утверждение указом Президента Концепции правовой политики в Российской Федерации, призванной стать основой совершенствования системы правового регулирования, задающей долгосрочные ориентиры, направленной на поступательное, эволюционное правовое развитие страны.