Тема 3. Складывание централизованного государства и система государственного управления в конце V - V веков
Этапы объединения русских земель вокруг Москвы.
Образование Русского централизованного государства. Государственный механизм управления
Самодержавие V в.
Вопросы для самоконтроля:
Какие изменения произошли в полномочиях великого князя по мере образования централизованного государства?
Какую роль играли Боярская Дума в управлении государством в России, как трансформировалась она в V-V вв.?
Что такое система приказов, как она возникла, как развивалась в V-V вв.?
Какие формы государственного устройства пережила Россия на протяжении V-V вв.?
Раскройте тенденции перехода России от сословно-представительной монархии к абсолютизму.
Какую роль в управлении государством играли земские соборы? Можно ли провести аналогию с сословно-представительными органами в западно-европейских странах?
Какими были взаимоотношения государства и церкви в России, оставались ли они неизменными?
Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства?
Какие крупнейшие памятники права, созданные в России в V-V вв. вы можете назвать?
Тема 4. Государственное управление в россии в V веке
1.Государственный аппарат абсолютной монархии в России
В первой четверти V века
Перемены в государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием страны.
Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходима была модернизация России по Европейскому образцу – изменение стиля ее экономической, политической и государственной жизни.
Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционный и революционный, между которыми помещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований. Для эволюционной модели характерно постепенное, плавное развитие реформационного процесса, растягивающегося на десятилетия и даже столетия. В результате серии реформ при таком ходе событий традиционные институты и учреждения не отменяются сразу, а постепенно наполняются новым содержанием. Другая – революционная модель рационализации характеризуется определенным и весьма резким разрывом традиций и воспринимается как начало новой эры. В результате такого типа реформ происходит радикальная ломка всей системы старых государственных учреждений как высшего и центрального, так и местного аппарата, сопровождающаяся, как правило, подчинением церкви государству или резким ограничением ее влияния (секуляризация). Изменятся сама концепция организации административного управления и на этой основе возникает новая система учреждений, построенная по рациональному принципу. Данный способ модернизации предполагает наличие особого харизматического (обладающего божественным даром) лидера, особый престижа популярность которого в глазах народа позволяет ему открыто выступить с программой реформ, знаменующей решительный разрыв с прошлым. Признаком реформ с харизматическим типом лидерства является, как правило, резкое изменение сознания людей, образа жизни, настроений.
Важной вехой мирной истории нового времени является, с данной точки зрения, реформы Петра I, ибо они означали начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. При сохранении известной преемственности, новая система учреждений, созданная в России первой четверти XVIII в., означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали – унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Административные реформы Петра, воплощающие в себе догоняющее развитие, модернизацию и европеизацию, выступали первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаруживая ряд устойчивых признаков, которые затем прослеживаются в реформах России и других стран вплоть до настоящего времени.
Высшие государственные учреждения. Высшие государственные учреждения новой России формировались постепенно. Вначале ослабло влияние Боярской думы, и в 90-е годы основные вопросы царь решал уже самостоятельно, а для финансового контроля создал Ближнюю канцелярию, которая и стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов (1704 г.). Эти заседания называли Консилией министров. Но с созданием Сената прекратила свое существование и Консилия.
Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии, 1704-1727 гг.). Возглавлял ее кабинет-секретарь (с 1722 г. тайный кабинет-секретарь) А. В. Макаров, а штат ее составляли несколько подьячих (канцеляристов, подканцеляристов и копиистов). Кабинет был военно-походной канцелярией; через него же Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами; здесь хранились все бумаги, чертежи и т.п. Через кабинет Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, переписку по горным и мануфактурным делам. Сюда же поступали челобитные, жалобы и доносы ("подметные письма").
В 1711 г. было создано постоянно действующее высшее правительственное учреждение - Правительствующий сенат (вначале, правда, предполагалось, что Сенат будет замещать царя лишь во время его отлучек). Это был коллегиальный орган, члены которого - 9 человек - назначались царем: трое - из старинной титулованной знати (князь М. В. Долгорукий, князь Т. И. Волконский, князь П. А. Голицын), остальные - из малознатных родов (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), из дельцов (Г. А, Племянников) и дворян (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Три сенатора в прошлом были членами Боярской думы (Мусин-Пушкин, Стрешнев, Племянников). При Сенате действовала канцелярия во главе с обер-секретарем.
Сенат был наделен широкими полномочиями. Он должен был заботиться о соблюдении правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и т. д.
В первые годы существования функции Сената были разнообразны, а компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.
Сенат был органом контроля за правительственным аппаратом и должностными лицами. Сбор информации для осуществления этой функции Сената осуществлял институт фискалов созданные в марте 1711 г. в задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные – получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата – особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.)
В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями.
С созданием коллегии их президенты вошли в состав Сената, но ненадолго. Поняв, что их присутствие в Сенате затрудняет им надзор за коллегиями, т.е. отвлекает их от непосредственных дел, Петр I в 1722 г. счел ненужным их присутствие, оставив только президентов Иностранной, Военной, Адмиралтейской коллегий и временно Берг коллегии. С созданием коллегий Сенат был разгружен от многих второстепенных дел.
Став императором, Петр I запретил Сенату издавать "генеральные определения" (подобие законов). Во главе Сената он поставил генерал-прокурора - П И. Ягужинского, наделив его полномочиями очень широкими. Так, в отсутствие царя он должен был быть "царевым оком" Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената, председательствовал на его заседаниях и даже имел право законодательной инициативы. Ему подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената.
При Сенате была создана контора, которая осуществляла надзор за конторами коллегий в Москве, Кроме того, были введены должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Герольдмейстер следил за прохождением воинской службы дворян, за их образованием, вел дворянские списки, составлял гербы дворян. Генерал-рекетмейстер имел контору при Сенате, где принимали жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, а затем докладывал Сенату.
Таким образом, Сенат превратился в высший орган надзора за государственным управлением.
Изменилось и положение церкви. После смерти патриарха Андриана (1700 г.) избирать нового не стали. Временно им был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский ("местоблюститель патриаршего престола") Петр I упразднил Патриарший разряд, а его функции передал Монастырскому приказу (в 1701 г.) во главе с боярином И.Л. Мусиным-Пушкиным и дьяком Е. Зотовым. Псковский епископ Феофан Прокопович разработал "Духовный регламент" и написал трактат "Правда воли монаршей", в котором дал теоретическое обоснование абсолютизма. В 1721 г. была создана Духовная коллегия, преобразованная в Святейший правительствующий Синод, в ведение которого были переданы церковные дела. Синод состоял из 12 чел., назначаемых царем по представлению высшего духовенства, которые приносили присягу на верность императору. За деятельностью Синода наблюдал обер-прокурор Синода (первым был И. В Болдин) Церковным имуществом, землями, крестьянами управлял Монастырский приказ, подчиненный Синоду, с 1726 г. - Коллегия экономии.
Таким образом, церковь превратилась в одно из звеньев аппарата государства.
Центральные государственные учреждения. В 1699 — 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (особенно с началом Северной войны) возникло несколько новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная их часть действовала объединено, составляя 25 самостоятельных учреждений.
Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.
В 1718-1720 гг. на смену приказам пришли коллегии, созданные по образцу тех, которые уже существовали в Дании, Швеции, Германии, Франции.
Коллегии в основном создавались на базе старых учреждений и являлись их правопреемниками, хотя акты об учреждении коллегий и их устройстве не касались порядка ликвидации старых ведомств. Старые приказы или заменялись коллегиями, или несколько старых ведомств преобразовывались в новое - коллегию. Но в системе высшего управления России XVII - начала XVIII в. не было приказов, осуществлявших единое руководство промышленностью и торговлей. Потребности государства в развитии этих отраслей хозяйства обусловили появление Коммерц-коллегии и Мануфактур-коллегии. Это были единственные учреждения, которые входе реформы пришлось создавать заново.
С образованием коллегий было ликвидировано двойное руководство иностранными и внешними делами. Кроме того, впервые в истории государства было централизовано управление торговлей и промышленностью, ранее рассредоточенное по разным приказам, объединено и систематизировано судебное ведомство.
С развитием внутреннего рынка, укреплением внешнеторговых связей и усилением бюрократического аппарата росли и финансовые обороты государства, что потребовало создания новой финансовой администрации. Вновь организованные Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия как раз и занимались государственными доходами и расходами.
В 1722 г. была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией, образованной не по функциональному, а по территориальному принципу, и ведала делами на Украине.
Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие коллегии. К концу первой четверти XVIII в. существовало уже 13 коллегий.
Однако коллегии не охватывали весь строй высшего управления. Единоначалие сохранялось в Преображенском приказе и Тайной канцелярии, занимавшихся организацией политического сыска на всей территории страны.
Вначале у каждой коллегии был свой регламент, а в 1720 г. был введен единый "Генеральный регламент", состоявший из 156 глав. Организационное устройство и делопроизводство стали единообразными. Коллегии отличались от приказов более четкой организацией дела, коллегиальным (совместным) обсуждением вопросов, что позволяло решать их гораздо быстрее. В регламенте специально подчеркивалось: "Что один не постигнет, постигнет другой"; "Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить". Коллегии должны были бороться с произволом чиновников, добиваться "правого суда". Каждая коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей - местный аппарат.
Президент коллегии назначался царем, а вице-президент, советчики и асессоры - Сенатом и утверждались царем.
Если член коллегии был "мало раздумен", президент ставил перед Сенатом вопрос о его замене. С 1722 г. надзор за правильностью действий коллегий осуществляли назначенные в них прокуроры. Они принимали участие и в заседаниях коллегий. Обнаружив злоупотребления, прокурор докладывал присутствию, а если коллегия не принимала мер, входил с предложением к генерал-прокурору. Для записи предложений прокуроров в коллегиях были заведены особые книги.
Появление в коллегиях органов надзора было признаком их явной бюрократизации.
Коллегия имела следующую структуру:
|
|
Присутствие |
|
|
|
||||||
Президент |
Вице-президент |
4-5 советчиков |
4 асессора |
|
|
|
|||||
|
|
Канцелярия Коллегии |
|
|
|
||||||
Секретарь |
Нотариус |
Регистратор |
Архивариус |
Переводчик |
Писцы |
||||||
Заседания коллегии проходили по расписанию: понедельник, вторник, среда, пятница. По четвергам президенты заседали в Сенате. В комнате, убранной коврами, за столом, покрытым сукном, сидели члены коллегии. Перед каждым стояла чернильница, на столе лежала книга нерешенных дел. Позднее на столе обязательно находилась треугольная призма с печатными текстами указов от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" и от 21 января 1724 г. "О государственных уставах ("Зерцало")". Эта призма служила символом законности.
Заседанием коллегии руководил президент. Секретарь докладывал о деле. Просители ждали в прихожих "камерах", их было две: для знатных и "подлых". Дела обсуждали коллегиально: сначала мнение высказывали младшие чины, но не повторяя друг друга, чем обеспечивалась самостоятельность этих мнений. Вопрос решался большинством голосов. Протокол решения подписывали президент и члены коллегии. Приглашенные просители в звании полковника и выше получали разрешение сесть, остальные отвечали перед коллегией стоя.
Стремление к тщательной регламентации всех сторон государственной и общественной жизни способствовало утверждению очень сложного делопроизводства в коллегиях. Иногда оно было и неудобно, и затруднительно.
В ряде ведомств в тот период сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (камеры и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); Штатс-контора (рентмейстеры).
В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с "доношениями".
Коллегии получали указы лишь от царя и Сената. Но они могли не исполнять сенатские указы, противоречащие указам царя. В этих случаях они делали доклад и Сенату, и царю.
Согласно Генеральному регламенту, то, что не могла решить коллегия, представлялось Сенату. Но нигде не было определено, что не могла решать коллегия. На практике коллегии обращались в Сенат в следующих случаях: 1) по спорам с другими учреждениями; 2) ввиду чрезвычайных событий; 3) по ходатайствам подчиненных коллегиям лиц; 4) по делам, превышавшим их компетенцию; 5) по делам, требовавшим дополнения или изменения существующего закона. Однако коллегии всегда должны были иметь свое мнение о деле - иначе документы в Сенат не принимались.
Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они усматривали государственную пользу. В этом исследователи обычно видят некоторую степень самостоятельности коллегий от Сената.
Одним из важнейших результатов административных реформ первой четверти XVIII в. стало превращение бюрократии в сословие, положение и привилегии которого в обществе были закреплены законодательно. Принятая в 1722 г. Табель о рангах фиксировала реальную структуру чиновной иерархии, выявляла принципиально новую историческую тенденцию, суть которой в переходе от традиционных в своей основе феодальных принципов организации государственной службы к рациональным.
Внешним выражением процесса (как и в других странах Европы) становится борьба родовитости с выслугой. Табель о рангах закрепила приоритет принципа выслуги над знатностью происхождения. В социальном плане это означало известную демократизацию правящего сословия, так как узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя. Была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, каждый из них подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.
Приобретение дворянства выслугой чина усилило социальную мобильность правящего сословия, так как открывало возможность пополнения его способными выходцами из других сословий. Табель о рангах закрепила отделение военной службы от гражданской и придворной, отдавая при этом преимущество воинским чинам перед всеми прочими. Однако Петр I использовал прежде всего старую знать, обладавшую престижем, образованием, навыками управления. Анализ состава, родственных уз, карьеры, например, генералитета Петровского и послепетровского времени показывает, что две трети его были выходцами из служилого класса прежнего времени или находились с ним в родстве. Основными способами социальной мобильности в то время были служба, установление родственных связей с реальными носителями власти, экономическое влияние (покупка должности или коррупция). В результате Петровских реформ число чиновников и расходы на их содержание увеличились. В 1715 г. численность чиновников в России в центральных и местных учреждениях составляла 5300 чел., расходы в результате перехода от приказов к коллегиям выросли в 2 раза. В 1715 г. они составили 96 622 руб., в 1721 г. - 196 841 руб., не считая натурального жалованья в виде хлеба, муки, овса. Чиновники полностью зависели от монарха.
Итак, развитие высшего государственного управления в первой четверти XVIII в., вызванное внутренними потребностями и международным положением страны, обеспечило монархии централизацию руководства страной, способствовало усилению власти царя, ликвидации пережитков сословно-представительной монархии, но и бюрократизации государственного аппарата, формированию сословия чиновничества. Кроме того, более четко были определены компетенция и положение каждого звена системы управления.
Местные государственные учреждения. В новых исторических условиях старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций перестала удовлетворять.
В 1708 г. были созданы новые административно-территориальные единицы - 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-петербургская). Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская. В 1713 г. вместо упраздненной Смоленской была образована Рижская, в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская губернии.
Губернии состояли из административного центра - губернского города - и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район - уезд. Создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. была проведена вторая областная реформа. Существовавшие к тому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (затем - на 50). Провинции стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, а провинции - в губернии.
Новое административное деление позволило создать на местах более мощный аппарат управления. Губерниями управляли назначаемые царем губернаторы, в губерниях, находившихся на военном положении, - генерал-губернаторы.
Круг прав губернатора был довольно обширным. Он выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции, был командующим войск, расположенных в губернии. В административный аппарат губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (заведовал судебными и другими делами), обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (ведал денежными и провиантскими сборами). Во главе уездов стояли коменданты.
Все лица местного управления теперь руководствовались общегосударственными законами и распоряжениями, назначались на неограниченный срок, между ними существовало четкое разделение дел, и они вписывались в строгую бюрократическую иерархию.
Планировалось создать при губернаторах коллегии советников - ландратов (по 8-12 чел.), избираемых дворянами, но это сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов.
Во главе некоторых провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы, а чаще всего - воеводы.
Провинции делились на округа, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Круг функций их был очень широк: в каждой провинции были конторы, которые занимались сбором налогов, рекрутскими наборами и др.
Одновременно шла судебная реформа (1720 г.). Была предпринята попытка отделить суд от администрации созданием двух инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд судил сельское население, а городовой - городское, не входившее в посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях - по одному суду, в трех (в Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды были коллегиальными и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией была Юстиц-коллегия, высшей - Сенат. Но администрация вмешивалась в деятельность местных органов и судов, а в 1722 г. провинциальные суды вообще были упразднены, их дела снова поступили в ведение воевод и асессоров из отставных офицеров. Надворные суды упразднили в 1727 году.
Таким образом, судебная реформа не достигла цели: идея разделения властей не могла быть реализована в феодальном государстве.
В Москве и Петербурге были созданы самостоятельные органы полиции, а при них канцелярии. В провинциях же полиция еще не отделилась от администрации.
В 1723—1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Регламент Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и нерегулярных ("подлых"). "Регулярные" подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.
Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, та и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяглового населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т.д.).
В 1723—1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2 — 4 бурмистров и 2—8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.
* * *
Итак, в первой четверти V в. самодержавная монархия с Боярской Думой и боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений – коллегий, а на местах губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.