Вместо заключения Изменение органов государственной власти и управления по конституции 1993 года

Одновременно с ликвидацией СССР произошло изменение названия российского государства, которое 74 года носило имя «Российская федеративная Социалистическая Республика». Ст. 1 новой Конституции, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. гласит: «Российская федерация — Россия есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления»

Что представляет собой государственность России по этой Конституции?

По форме государственного устройства она определяется как федеративное государство. Однако главное классическое положение — запрет на сецессию выход из состава государства какой-либо его части в ней отсутствует. Провозглашается принцип сохранения целостности государства (ст. 5 п. 3), однако, он сочетается с правом на самоопределение народов. В этом отношении новые реформаторы ни на шаг не продвинулись от старых, писавших Конституцию СССР 1924 года. Второе классическое положение Федерации — запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации тоже отсутствует в Конституции как таковое. Вместо этого в ней изначально заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с «центром». Так, фактически сложилось, что республики обладают большими правами, чем области. Как известно, волна суверенизации, охватившая союзные республики, докатилась и до автономных республик, административно-национальных образований, в результате чего в РФ входит 21 республика, провозгласившая свой государственный суверенитет. Другими словами, по Конституции РФ 1993 г. автономные республики живут в федеративном государстве, а все другие — края, области — как бы в унитарном государстве. Таким образом, конституцией признается «несимметричная федерация» .

По форме правления Российскую Федерацию нельзя отнести ни к одной из «чистых» форм — ни к президентской, ни к парламентарной республике. Ст. 1 Конституции определяет Россию как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», а все последующие статьи позволяют говорить о том, что это полупрезидентская полупарламентарная республика с доминирующим положением института президентства в структуре власти. Закреплена модель, которая «опять ни на что не похожа». В ней есть смешение английской, американской, французской политических систем, а на деле — «...особая система власти: создается некий институт в лице президента, который скорее по своим полномочиям напоминает выборного царя, или... прежнее политбюро». (См.: Новая Россия на пути к общему дому //Новый мир, 1994, №1, С.172.) Действительно, по Конституции Президент не вмешивается в какую-либо конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших функций. Он осуществляет все кадровые перемещения, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспуска парламента и может отправить в отставку правительство, которое сам же и назначает.

Известно, что «чистые» формы правления имеют многие недостатки, присущие форме как таковой. Президентская республика имеет тенденцию к перерождению в президентский авторитаризм, ускользая из-под парламентского контроля. Парламентарной республике присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы, отставки. Главное различие между ними заключается в способе ответственности правительства — кем оно назначается и кому подконтрольно: президенту или парламенту. Конституция РФ 1993 г. устанавливает институт двойной ответственности правительства — перед Государственной Думой и перед Президентом. Председатель Правительства РФ по новой Конституции (ст. Ill) назначается Президентом с согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур на пост председателя Правительства Президент назначает главу Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Свои полномочия правительство слагает перед вновь избранным Президентом, он же принимает (или отклоняет) отставку правительства.

Смешанные формы правления имеют как несомненные плюсы (стабильность управления страной, консолидация партий и т.п.), так и свои минусы, главным из которых являются несогласованность действий властей, разрушение единства структуры управления и принципов разделения властей, отсутствие достаточных гарантий против президентского всевластия, что не способствует соблюдению конституционной законности. Переход парламентарной республики к президентской или смешанной форме всегда означает усиление авторитаристских начал.

Парламентом РФ по новой Конституции является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (а всего субъектов Федерации 89, в том числе — 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область, 10 автономных округов). В Государственную Думу входят 450 депутатов, избираемых сроком на четыре года, работающих на профессиональной постоянной основе.

К предметам ведения Совета Федерации относятся: назначение выборов Президента и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного Суда, Верховного суда. Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора РФ; утверждение изменения границ между субъектами Федерации и указов Президента о введении военного и чрезвычайного положений и др. К предметам ведения Государственной Думы относятся: решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, объявление амнистии, назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка и др. Все федеральные законы принимаются Государственной Думой и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Думой федеральные законы по вопросам бюджета, федеральных налогов, сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, о ратификации и денонсации международных договоров, вопросов границы, войны, мира.

Система местных органов государственной власти, управления и местного самоуправления субъектов Федерации по Конституции РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ. При этом законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. Местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами через выборные и другие органы, структура которых определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, могут вводить местные налоги и сборы.

В период подготовки Конституции 1993 г. многие политологи считали, что она будет платформой единения, согласия народов, республик и земель Российской Федерации. И, хотя и не станет новой идеологией, но сыграет роль идеологических опор для строительства моста в будущее «нормальное» государство. Однако противоречивость самой Конституции, закрепившей смешанную, «гибридную» форму правления, породила не «установление» (конституция в переводе с латинского — установление), а мнимую стабильность, не действенное государственное устройство, а «несимметричную федерацию», а значит — новые проблемы.

После победы на выборах в марте 2000 г. новый Президент Р.Ф. В.В. Путин осуществил ряд мер по реформированию сложившейся системы государственного управления. Целью реформы было объявлено укрепление государства, вертикали власти.

Первым шагом реформы стало введение особого административного деления. Указом Президента РФ от 13 марта 2000 г. было образовано 7 федеральных округов во главе с полномочными представителями президента. Они стали посредниками между центром и субъектами РФ. Их основная задача заключается в осуществлении контроля за деятельностью по приведению законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством.

Следующим шагом реформы стало внесение президентом в Государственную Думу пакета законопроектов, изменивших порядок формирования Совета Федерации и затронувших всю вертикаль исполнительной власти. К январю 2002 г. глав законодательной и исполнительной власти в Совете Федерации должны заменить их представители. В конституции республик и в уставы других субъектов в обязательном порядке должны быть внесены поправки, исключающие возможность находиться одному и тому же лицу на высшей государственной должности субъекта РФ более двух раз подряд. Президент РФ получил право инициировать отстранение от власти президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Им же, в свою очередь, было предоставлено аналогичное право в отношении выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Для высших руководителей регионов, лишившихся возможности заседать в Совете Федерации, был учрежден новый орган – Государственный совет. Пока этот орган наделен конституционными полномочиями, выполняет отдельные поручения президента Российской Федерации, но его политическое значение и роль в государственном управлении неуклонно возрастают.

 Отраслевое управление – подробнее см. Коржихин Т.П. Советское государство и его учреждения. М., 1994.

36