МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Институт государства и права кафедра государственного и муниципального управления

Н.П. Носова

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

(Курс лекций)

Тюмень 2007

Тема: ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ КУРСА «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ»

1. Государственность, государство, государственные учреждения, государственное управление

2. Предмет и задачи курса

1. Государственность, государство, государственные учреждения, государственное управление

Для человека, родившегося в России, во все времена вопрос о государственности был главным. Государство в России это не просто государство, это больше чем государство. За всю многовековую историю Россия знала разные процессы — и дробления и укрепления своей государственности.

Территория, раскинувшаяся на два континента, с огромным количеством разных народов, различающимися разным вероисповеданием, образом жизни, уровнем экономики и культуры — и все это Россия. Только единая государственность удерживает ее как единое целое несколько столетий.

Определение государственности дать трудно, хотя публицисты и ученые достаточно часто, особенно в последние годы, оперируют этим понятием. В качестве научной проблемы она порой надолго вообще исчезали из поля зрения исследователей. И вместе с тем в истории любой страны легко обнаружить времена, когда сохранение общества через идею государственности было важнее каких-либо классовых, партийных, династических или иных разногласий или убеждений.

Государственность,

• во-первых, это форма государства, форма государственного устройства;

• во-вторых, это государственная машина, государственный аппарат, механизм управления страной;

• в-третьих, это государственные служащие, чиновники, бюрократия, «кадры», заполняющие этот механизм;

• в-четвертых, это национальное самосознание, идеология, главенствующая в обществе в данный период.

Эти четыре компонента присутствовали всегда и в любом государстве — и при фараонах и при социализме, хотя имели разный облик. Только определение и описание всех четырех компонентов в совокупности даст нам представление о характере государственности страны в тот или иной период ее истории.

Государство – центральный институт политической системы.

• В широком смысле под государством понимается страна, общество организация большой социальной группы. В этом значении слова говорят например, о российском государстве, немецком, французском и т.п.

• В узком смысле под государством понимается организация, обладающая верховной властью на определенной территории; система органов и формально-правовых принципов, определяющих их функционирование.

Государство осуществляет свою публичную власть через особо подобранных лиц, подчиненных интересам и воле господствующего класса, с помощью государственного аппарата (механизма). Государство имеет свои внутренние и внешние функции (задачи), определяющие направление деятельности его в целом, а также его органов и учреждений в отдельности.

Всем элементам механизма государства соответствуют появившиеся на определенной стадии его развития государственные учреждения (полицейские, административные, военные, судебные и т.д.). Каждое государственное учреждение имеет свои задачи, осуществление которых обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства – государственное управление.

В состав государственных учреждений входит штат гражданских или военных должностных лиц (чиновников). Все государственные учреждения руководствуются законами. Каждое учреждение имеет свои денежные средства (бюджет) и определенное делопроизводство, осуществляемое канцелярией или специальными лицами.

Таким образом, государственное учреждение есть специально организованная государством группа гражданских или военных должностных лиц (чиновников), выполняющих путем принуждения, с помощью денежных средств и делопроизводства определенные задачи.

Государственные учреждения возникли позднее самого государства. На более ранних стадиях развития (в Древнерусском государстве и в период феодальной раздробленности) его функции осуществляли чаще всего отдельные должностные лица (органы), выполнявшие свои задачи без штата чиновников (или с очень ограниченным штатом) и без делопроизводства. Это соответствовало несложным задачам раннего государства. В России государственные учреждения с присущим им централизованных иерархическим соподчинением, штатом должностных лиц, бумажным дело производством появились в XV — середине XVI в. Все эти черты бюрократического государственного аппарата получили дальнейшее развитие в последующие века.

Термин “государственные учреждения” в литературе и общественной практике применяется в широком смысле как совокупность государственных органов и государственных учреждений, дабы подчеркнуть их отличие от государственных предприятий и общественных организаций.

Практика государственного строительства выработала несколько терминов для обозначения определённых частей государственного механизма: для высших и местных органов государственной власти – органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов – органы государственного управления. Существуют также судебные органы и органы прокуратуры. Органом государства может быть и одно должностное лицо.

Государственные органы выступают от имени государства, обладают государственно-властными полномочиями. Их назначение – не производственная, не научная или иная деятельность, а принятие управленческих решений и руководство их выполнением.

Собственно государственные учреждения как органы только управления, но не власти действуют не от имени государства, а от своего собственного, отличаются специфической организационной структурой, обладают определённой компетенцией. Для них типична непроизводственная деятельность в экономической, научной, социально-культурной, административной, воспитательной и т.п. областях.

В настоящем курсе термин “государственные учреждения” употребляется для обозначения всех органов государственной власти, органов государственного управления, судебных органов и органов прокуратуры.

Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.

Высшие органы (учреждения) России были подчинены непосредственно носителю верховной власти (великому князю, царю, императору) и являлись, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет Министров и т д.).

Центральными являлись отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений).

С усложнением бюрократического государственного аппарата в начале XIX в. связано появление в России ведомств. Каждое ведомство представляло собой сложную и разветвленную систему центральных и местных органов и учреждений одного подчинения и близких по назначению. Например, ведомство Министерства культуры включает в себя помимо центрального аппарата министерства (его главных управлений, отделов, советов) местные органы управления и учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, цирки, аттракционы и т.п.).

Местные органы в свою очередь подразделяются на местные органы государственной власти (губернатор, Советы и др.) и органы управления (губернские канцелярии и их отделы, исполкомы Советов и их отделы и др.)

Большинство государственных учреждений России имело назначаемый состав чиновников. Иногда в местных звеньях управления и суда разрешался смешанный и даже полностью выборный состав.

Государственный аппарат осуществляет свои функции в формах законодательной и распорядительно-исполнительной (управление) деятельности. Охрану интересов государства осуществляет правосудие — судебная деятельность, в процессе которой доказывается нарушение закона и выносится решение о его восстановлении или о наказании. В процессе осуществления всех функций государства и осуществляется государственное управление в широком смысле этого слова.

Из всех форм выражения функций государства собственно управление, (управление в узком смысле т.е. исполнительно-распорядительная деятельность) является наиболее старой и наиболее развитой формой. Законодательство и правосудие, особенно на ранних ступенях развития государства, были ограничены узкими пределами и лишь в результате усложнения задач государства начинают постепенно расширяться, оставляя за исполнительно-распорядительной деятельностью главенствующую роль.

В государстве со сложным аппаратом собственно управление проявлялось в нескольких разновидностях, одной из которых являлась административная, распорядительная деятельность государственных учреждений. Иногда от администрации отделялся и делался самостоятельным надзор, основное назначение которого заключалось в обеспечении исполнения законов Надзор мог быть односторонне ведомственным, как, например, финансовый контроль.

К разновидности управления относилась деятельность полиции, направленная на осуществление общественной «безопасности», предупреждение и пресечение нарушений права.

Специфической формой управления являлась финансовая деятельность государственных учреждений, выражающаяся в сборе необходимых для осуществления государственных задач налогов, в хранении собранных средств и выдаче их государственным учреждениям, чиновникам и т. п. Более поздней разновидностью финансовой деятельности была кредитная деятельность — выдача денежных средств взаймы под проценты.

Одну из разновидностей управления составляла военная, охватывающая комплектование, размещение, снабжение, боевую подготовку армии в мирное время и осуществление военных действий во время войны.

Хозяйственная деятельность аппарата государства, т.е. распорядительно-исполнительная была направлена: на создание экономически наиболее благоприятных условий для господствующих классов (помещиков, буржуазии в дореволюционной России, пролетариата и «всех трудящихся» после октября 1917г.); на проведение некоторых общегосударственных мероприятий в интересах государства (создание путей сообщения, постройка казенных зданий, осуществление благоустройства городов и т.п.).

Просветительско-культурная функция сводилась к просвещению народа, подготовке кадров чиновников для государственного аппарата, квалифицированных специалистов для различных отраслей экономики и др.

Функции внешних сношений соответствует специфическая форма деятельности, связанная с отношениями с другими государствами в целях поддержания дипломатических, торговых, военных отношений. Близки к функции внешних сношений функции разведки и контрразведки.

При всем разнообразии названных выше функций управления все они содержат общий элемент распорядительно-исполнительной деятельности по отдельным отраслям и направлениям.

Специфической формой деятельности государства является судебная деятельность, осуществление «правосудия». Суд отличается от управления наличием разбора дела — судебного процесса, создающего видимость известной беспристрастности и справедливости.