2.4. Центральні адміністративні структури: види та повноваження

2.4.1. Класифікація центральних адміністративних

структур

Центральними адміністративними структурами із спеціаль­ною компетенцією є органи, сфера діяльності яких поширюєть­ся на територію усієї держави. їх можна поділити на дві основні групи: міністерства та інші центральні адміністративні струк­тури з різними назвами, з яких переважною у країнах англо- американської правової системи, а також частково Франції та зорієнтованих на її політико-адміністративний уклад держав є агенція.

Особлива роль міністерств зумовлюється тим, що вони є чет­вертою групою вищих державних органів (після парламенту, глави держави та уряду), на рівні яких формується державна політика. У Великій Британії та Сполучених Штатах Америки міністерства переважно називаються департаментами, хоча й не виключається основна у континентальній правовій системі дослівна назва міністерство, наприклад, оборони у Сполученому Королівстві. Агенції та інші центральні адміністративні струк­тури за загальним правилом підпорядковуються міністерствам, але існують численні винятки з цього правила.

Варто відзначити, що незважаючи на ієрархічність системи центральних органів публічної адміністрації, доволі важко про­вести їх всеохоплюючу та уніфіковану класифікацію.

Зокрема, у Великій Британії термін «департамент» засто­совують як до міністерств, так і до інших органів публічної ад­міністрації. В результаті центральні адміністративні структури у цій країні поділяють на:

1. міністерські департаменти (здійснюють свою діяльність під керівництвом політично відповідальних міністрів);

2. неміністерські департаменти (їх очолюють неполітичні представники виконавчої влади, тобто, державні службовці);

напівавтономні або виконавчі агенції (групи різноманіт­них органів, які зазвичай прирівнюють до департаментів, але діють переважно незалежно від міністрів в усіх випадках, коли де розглядають важливі політичні питання).

У Сполучених Штатах Америки класифікація центральних адміністративних структур є подібною і охоплює три групи ор­ганів:

• департаменти (міністерства);

• виконавчі агенції;

• незалежні регулюючі комісії.

Незалежність третьої групи адміністративних структур виз­начається, передусім, в уповноважуючому законі безпосередньо у назві «незалежна» або нормативним обмеженням у Президен­та звільняти членів згаданих комісій лише у випадках недба­лості та вчинення службового злочину, а не повністю на власний розсуд, як це відбувається щодо звільнення секретарів кабінету (керівників міністерств). По-друге, незалежні регулюючі комісії у своїй більшості є колегіальними органами, хоча й бувають ви­нятки, і окремі з них адмініструє одна особа. По-третє, зазначені комісії, на відміну від виконавчих агенцій, здебільшого не під­порядковуються міністерським департаментам та, відповідно, не підлягають внутрішньоадміністративному контролю з їх боку. Хоча, знову ж, тут наявні винятки, зокрема, Федеральна комісія з регулювання ядерної енергетики підпорядковується Департаменту енергетики⁵³.

У державах континентальної правової системи центральні адміністративні структури можна звести до двох груп: мініс­терств та інших центральних органів публічної адміністрації. У Федеративній Республіці Німеччини, наприклад, ці органи отримали різні найменування: адміністрації, директорати, офі­си, інституції, бюро. На цьому питанні зупинимось детальніше ^в окремому підрозділі.

У всіх випадках центральні адміністративні структури є ор­ганами спеціальної компетенції, тобто, їх повноваження сто­суються окремої вузької сфери. Поділ на спеціалізовані сфери публічної адміністрації в деяких країнах континентальної Євро­пи закріплено законом. Наприклад, у Республіці Польща, із за­позиченням німецького досвіду, в 1997 році прийнято окремий закон «Про сектори урядової адміністрації». В цьому правовому акті визначено 32 сектори діяльності уряду, кожен з яких підпо­рядковується окремому міністрові, а також віднесено централь­ні офіси (інші органи загальнонаціональної компетенції) до виз­начених секторів⁵⁴.

Наприкінці процитуємо відомого французького дослідника Жака Зіллера, який, відповідаючи на запитання, для чого існу­ють центральні органи адміністрації, зазначив:

• їх роль полягає не в тому, щоб виконувати, а в тому, щоб організовувати виконання;

• їм належить концептуальне розроблення політичних рі­шень та контроль за перебігом їхнього виконання;

• вони займаються концептуальною, а в при потребі фінан­совою підтримкою інших організацій, спеціалізованих чи пери­ферійних, і навіть приватного сектора, а також власним втілен­ням в життя державних рішень⁵⁵.

Другий напрям стосується передусім міністерств, проте й інші центральні адміністративні структури об'єктивно беруть участь у підготовці політичних рішень в своїй сфері, хоча й не приймають їх самостійно.

2.4.2. Міністерства та їх моделі

Міністерства на загал мають вищий правовий статус від ін­ших центральних адміністративних структур, що зумовлено кількома причинами:

1. їх керівники (міністри, секретарі тощо) входять до складу урядів, що об'єктивно зумовлює їх вищу політичну вагу;

2. як вже згадувалось, на відміну від керівників інших цен­тральних адміністративних структур, міністри беруть участь у формуванні політики держави;

3. міністерствам тою чи іншою мірою підпорядкована біль­шість інших центральних адміністративних структур.

У доктрині багатьох країн континентальної правової систе­ми органом публічної адміністрації вважається не міністерство, а його керівник — міністр. Міністерство ж називають структу­рою, що обслуговує міністра у виконанні покладених на нього завдань та функцій.

У зарубіжних країнах можна відокремити дві основні моделі міністерської структури — класичну і шведську.

У класичній міністерській моделі (поширена у переважній більшості країн) міністерство має ієрархічну структуру, під­порядковані підрозділи нижчого рівня зобов'язані виконувати розпорядження вищих. Міністерства очолюють змінювані осо­би, які виконують політичні функції, тоді як його штат відбира­ють зі спеціалістів із стабільним правовим статусом публічного службовця. «Міністри приходять і відходять, а міністерство за­лишається» , — ця крилата фраза, якій майже сто років, показує подвійний характер міністерств: з огляду на міністра, міністерс­тво є політичним органом, проте завдяки великій кількості про­фесійних службовців, є суто адміністративною організацією.

Оригінальність шведської моделі (перейняли також інші країни Північної Європи) полягає в тому, що вона ліквідує двоїстий характер (політика і адміністрація) класичного мініс­терства. Воно зберігає тут за собою лише завдання формування політики. Функції ж безпосереднього виконання (адміністратив­ні) належать до завдань автономних агенцій. Автономія агенцій полягає у тому, що міністерство не дає їм вказівок у конкретних справах, але міністр визначає загальний напрям політики ад­міністративної агенції і впливає на формування його бюджету.

На відміну від автономних агенцій, які мають чисельний апарат професійних службовців, міністерство здійснює функцію формування політики за допомогою невеликого штату (не біль­ше 100 осіб разом із канцелярськими працівниками). До кола завдань шведських міністерств належать:

2. підготовка урядових законопроектів та проектів бюджету Для ухвали їх риксдагом (парламентом);

3. видання інструкцій і загальних правил для адміністратив­них органів;

4. міжнародні зв'язки;

5. призначення публічних службовців;

6. розгляд окремих листів громадян, надісланих на адресу Уряду.

Переважно розглядом цих листів і обмежуються функції Міністерств в адміністративній царині. Однак питання, пов'язані з практичним застосуванням законів чи загальних правил, мо­жуть бути в різні способи поставлені перед міністерствами, ска­жімо, через засоби масової інформації⁵⁶.

2.4.3. Інші центральні адміністративні структури.

Статус адміністративної установи у США

Як відзначає вже цитований Жак Зіллер, враження неяс­ності, яке може виникнути при розгляді власне міністерських структур, є ніщо порівняно з враженням надмірності, яке вини­кає при спробі складення переліку спеціалізованих адміністра­тивних органів, не інтегрованих у міністерські відомства⁵⁷.

Кількість інших центральних адміністративних структур в різних країнах об'єктивно різниться. Як уже згадувалось в пи­танні про уряди, держави намагаються обмежити (в середньому до двадцяти) лише кількість міністерств. А от інші центральні органи (агенції та інші) є доволі чисельними, а їх назви відріз­няються строкатістю. В Італійській республіці функціонують, наприклад:

• Національна комісія товариств і бірж;

• Інститут з нагляду за страхуванням приватних осіб;

• Комісія з доступу до адміністративних документів.

Незалежність цих структур полягає в тому, що вони фор­мально відокремлені від міністерств і вважаються політично нейтральними органами. Підбір кадрів до їх складу здійснюють із врахуванням професійної спеціалізації на визначений тер­мін. Усі вони здійснюють регулювання, управління та контроль в конкретній галузі, володіють організаційною та фінансовою самостійністю⁵⁸.

У Польській Республіці до цієї групи органів відносять різно­планові структури:

• Комітет Європейської інтеграції;

• Рада телебачення і радіомовлення;

• Служба охорони кордону;

• Агенція з вирішення питань алкоголізму.

При тому ці адміністративні структури мають різне підпо­рядкування. Одна група безпосередньо підпорядковується урядові (Раді Міністрів) чи Прем'єр-Міністрові, наприклад, Цен­тральний офіс статистики і Комісія з цінних паперів та бірж. Інша група підпорядковується окремому міністрові, наприклад, Комендант державної пожежної охорони — Міністрові внутріш­ніх справ та адміністрації⁵⁹.

• У Сполучених Штатах Америки на федеральному рівні іс­нує близько ста незалежних агенцій, які можна поділити на три основні групи: політичні, економічні та соціальні. Економічни­ми агенціями, зокрема, є:

• Федеральна резервна система;

• Комісія з цінних паперів і фондового ринку;

Політичними:

• Комісія з прав громадян;

• Федеральна комісія по виборах;

Соціальними:

• Національна рада з трудових відносин;

• Національна рада по безпеці на транспорті;

• Агенція з охорони довкілля.

Керівників незалежних агенцій призначає на свої посади Президент і затверджує Сенат. Як вже згадувалось, гарантією їх незалежності є норма про те, що вони можуть бути усунуті з по­сади Президентом достроково лише у випадку вчинення серйоз­них проступків, визначених законом. Проте завжди існують непрямі методи впливу (через затвердження їх фінансування чи у зв'язку із необхідністю подавати проекти нормативно-право-вих актів в Адміністративно-бюджетне управління при Прези­дентові США).

Більшість центральних органів публічної адміністрації мають право приймати підзаконні нормативно-правові акти, якими встановлюються загальнообов'язкові норми. У зв'язку з цим у деяких країнах, зокрема в Сполучених Штатах Амери­ки, існує поділ центральних (в цьому випадку — федеральних) °рганів виконавчої влади на ті, що мають зазначене право (їх називають адміністративними установами) та органи, що його не мають. В американському праві адміністративною устано­ви) вважається структура, що має повноваження виносити рі­шення щодо юридичного статусу приватних осіб, тобто, вирішу вати питання про їх права і обов'язки, але не здійснює військові або зовнішньополітичні функції. Визнання тієї чи іншої стру_ктури адміністративною установою має чималі правові наслідки- його діяльність повинна здійснюватись у процедурних межах встановлених адміністративно-процедурним законодавством які надають приватній особі право на участь в адміністративно­му процесі, на звернення та на судовий позов. Проте не усі цен­тральні адміністративні структури мають статус адміністратив­ної установи, наприклад, ними не є:

• Національна адміністрація з аеронавтики і космосу (NASA);

• Інформаційна агенція (USIA)⁶⁰.

У багатьох країнах немає такого поділу, тобто, теоретично кожен центральний орган публічної адміністрації може бути уповноважений парламентом на прийняття зобов'язуючих пра­вових норм загального характеру. З цього випливає, до речі, відносність загальноприйнятого поділу державної влади на за­конодавчу, виконавчу та судову. Центральні адміністративні структури, що мають статус, аналогічний до адміністративної установи в СІЛА, фактично наділені повноваженнями, які влас­тиві кожній з гілок влади. Як уже згадувалось, так само як зако­нодавча влада, вони мають повноваження приймати нормативні акти та інші положення, що регулюють поведінку осіб. По-дру­ге, реалізація повноважень виконавчої влади є, зрозуміло, їх ос­новним призначенням. І, по-третє, як і судова влада, центральні адміністративні структури можуть вирішувати спори, пов'язані із дотриманням нормативно-правових актів.

У зв'язку із відзначеною незалежністю центральних ад­міністративних структур у зарубіжних країнах, спостерігається розмаїття їх внутрішньої організації. Скажімо, у Французькій республіці у центральних службах існують: головні комісаріати, головні секретаріати, управління, комісії, підуправління, відді­ли тощо. Хоча в деяких країнах можна виявити багато спільно­го в їх організації. Скажімо, в італійських міністерствах існує єдина організаційна модель для усіх міністерств: структурними підрозділами є генеральні дирекції, які своєю чергою поділя­ються на відділи та секції. У Японії усі міністерства структуро вані однотипно і складаються із секретаріату та департаментів, які своєю чергою поділяються на відділи та секції. У деяких міністерствах створюються самостійні управління. Майже при кожному міністерстві існують консультативні комісії, комітети та ради⁶¹.

Варто відзначити також поділ внутрішніх підрозділів аген­цій у США, який подекуди наявний і в інших країнах. Цей поділ здійснюється відповідно до згаданих вище функцій трьох гілок влади, що виконують центральні адміністративні структури. В агенціях існує практика поділу працівників на тих, які при­ймають рішення в індивідуальних справах та притягують пра­вопорушників до відповідальності (виконавча функція), тих, хто вирішують спори, що вникають з адміністративних відно­син (квазісудова функція) і тих, які залучені до вироблення та прийняття нормативних актів адміністрації (квазізаконодавча функція).