1.1.2. Теорія публічної адміністрації та її взаємодія з адміністративним правом

Окремий аналіз одного, хоча б і найважливішого для ад­міністративного права поняття зумовлений не лише його ши­роким застосуванням в зарубіжній адміністративно-правовій доктрині та адміністративному законодавстві. Вагомішою при­чиною є значний вплив окремої науки — теорії публічної ад­міністрації (яка, знову ж таки, у нас до цього часу зветься те­орією державного управління) на адміністративне право. Ця наука, як уже зазначалось, має міждисциплінарний характер і науковці з різних сфер розглядають публічну адміністрацію під своїм кутом зору.

Економісти вивчають публічну адміністрацію з погляду спів­відношення сукупних витрат на її утримання для суспільства та результатами, які досягаються внаслідок її діяльності. Вони на­магаються пропонувати способи підвищення продуктивності та ефективності, соціального ефекту адміністративної діяльності.

Соціологи розглядають публічну адміністрацію в контексті її впливу на впорядкування суспільних процесів. Саме соціологіч­ною є концепція «ідеальної» бюрократії Макса Вебера як окре­мого соціального стану.

Політологи досліджують публічну адміністрацію як об'єкт впливу політичної влади, а з іншого боку можуть окреслювати і форми зворотного впливу адміністративних структур на органи, що формують політику в державі.

Психологи аналізують публічну адміністрацію як складний механізм психологічної взаємодії людей. Зокрема, вони відзна­чають істотний вплив характеру взаємин між публічними служ­бовцями на ефективність адміністративної діяльності, обґрунто­вують способи погодження інтересів у конфліктних ситуаціях.

Цей перелік впливу окремих наук на розвиток теорії публіч­ної адміністрації можна продовжувати, проте навіть в такому обсязі він підтверджує дуже широкий предмет дослідження, що можна окреслити як пошук способів покращення організації та діяльності адміністративних структур. Але нас, юристів, у пер­шу чергу цікавить, яким чином знання цієї міждисциплінарної науки впливають на галузь права, яку буде розглянуто в цьому посібнику.

Узагальнено можна стверджувати, що теорія публічної ад­міністрації розкриває об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності та на підставі цього формулює від­повідні рекомендації, а адміністративне право перетворює ці ре­комендації в діючі юридичні нормативи. Отже, попри важкість визнання цього юристами, адміністративне право виконує сто­совно науки публічної адміністрації обслуговуючу функцію. За­вдання адміністративного права — виразити положення науки публічної адміністрації специфічною юридичною мовою у виг­ляді правових норм. Тобто, можна розглядати співвідношення цих дисциплін як питання змісту та форми.

Одним з прикладів може слугувати використання в законо­давстві ідеї одного з творців науки адміністрації, американсь­кого президента та професора Вудро Вільсона про те, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність нез­мінюваного адміністративного апарату. В Україні це положення закріплене, зокрема, нормою статті ЗО Закону «Про державну службу», згідно з якою зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників⁶.

Ціла низка тез згадуваної моделі «ідеальної бюрократії» Макса Вебера, що сьогодні здаються банальними або «само собою зрозумілими» також первинно зродились в науці публічної ад­міністрації і лише після того були закріплені юридичними нор­мами. Назвемо лише кілька з них:

• ієрархічність організації адміністративних установ;

• чітке закріплення компетенції за кожною установою та, відповідно, розмежування компетенції між установами;

• призначення цивільних службовців на основі професійної кваліфікації, отриманої освіти або за результатами іспитів;

• підконтрольність службовців та підпорядкування їх ви­могам внутрішньоорганізаційної дисципліни.

Очевидно, що немає потреби доводити, що ці ідеї втілені в чинному законодавстві більшості країн.

Але тут звернемось до зворотного — ролі адміністративного права та його впливі на публічну адміністрацію. Закріплюючи в юридичних нормах певний порядок організації та діяльності публічної адміністрації, право відіграє позитивну роль, встанов­люючи жорсткі рамки її функціонування. Але обмеження зако­ном є позитивом до певної межі.

Що стосується адміністративної діяльності, то її юридична зарегульованість може спричинити (і спричиняє у багатьох випадках) негнучкість публічної адміністрації в постійно змінюва­них суспільних відносинах, і, як наслідок, зниження її ефектив­ності. До цього може додаватись суто формальне застосування правових норм чиновниками, в результаті чого страждають ін­тереси приватних осіб, та, відповідно, не задовольняються пуб­лічні інтереси. Для уникнення цієї ситуації виходом останнім часом в зарубіжних країнах існує зворотна тенденція, яку екс­перти окреслюють як «вислизання публічної адміністрації з-під контролю традиційного адміністративного права... це не означає порушення чиновниками закону, але йдеться про пошук інших, більш результативних форм виконання публічних завдань»⁷.

Такий стан, на жаль, ще не є характерним для України. У на­ціональній системі права, наприклад, адміністративно-процесу­альне право до цього часу знаходиться на етапі становлення. Ад­міністративне ж право загалом, починаючи приблизно з 1998 року (коли було розроблено Концепцію реформи адміністративного права України) перебуває в стані перманентного реформування та переосмислення базових категорій. Чималим досягненням видаються кардинальні зміни в адміністративно-правовій до­ктрині останнього часу, проте вони повинні знайти своє чітке відображення в чинних нормативно-правових актах та практиці адміністративно-правових відносин.

Закінчуючи короткий огляд співвідношення теорії публічної адміністрації та адміністративного права, відзначимо що за всіх умов перша із названих наук справляє істотний вплив на біль­шість адміністративно-правових інститутів. Істотним винятком є, щоправда, різні види зовнішнього контролю за публічною ад­міністрацією, проте й тут існують взаємозалежності.

З іншого боку, без адміністративного права публічна ад­міністрація будь-якої країни просто не може нормально функ­ціонувати. Як відзначає російський професор українського походження Г. В. Атаманчук, «правові аспекти управління принципові для практики управління, оскільки їх незнання (або ігнорування) часто перетворює управлінські рішення та дії в нікчемні»⁸. З цією тезою перейдемо до безпосереднього розгля­ду основ зарубіжної доктрини адміністративного права.