1.2.3. Предмет адміністративного права в континентальній правовій системі

Адміністративне право в континентальній Європі найбільше і найшвидше розвивалось у двох країнах — Франції та Німеч­чині. Відповідно, усі інші держави тою чи іншою мірою запози­чували здобутки зазначених країн в аналізованій сфері. Зокре­ма, можна знайти багато спільного в адміністративному праві Італії, Іспанії, Бельгії з французьким, або Австрії, Польщі, Чехії, Латвії — з німецьким. Тому ми зосередимо свою основну увагу на досвіді двох країн, що найбільше спричинились до фор­мування сучасного адміністративного права.

Подібно до країн англо-американської правової системи, у Франції 19 століття адміністративно-правове регулювання також акцентувалось на процесуальних моментах відносин публічної адміністрації з приватними особами і, особливо, ви­рішенні спорів між ними. Проте, як відзначає французький ад- міністративіст Гі Бребан, у 20 столітті від такого методологіч­ного підходу відмовились, бо концептуально краще спочатку вивчити принципову схему управлінського механізму, а потім з'ясовувати причини, що призводять до збоїв в його роботі.

Цю думку образно виразив професор Вейль, заявивши, що настане пора, коли перш ніж досліджувати патологію, треба ґрунтовно вивчити анатомію¹⁷.

Інакше кажучі, питання системи органів публічної ад­міністрації, їх взаємин між собою як по вертикалі, так і по го­ризонталі, а також внутрішньої структури зараз тут вважається невід'ємною складовою предмета адміністративно-правового ре­гулювання. Крім того, на відміну від країн англо-американської правової системи, у французькому адміністративному праві тра­диційно особливе місце займає розгляд питань публічної служби.

Як уже згадувалось, контроль за публічною адміністрацією в цій країні було покладено на спеціально створені спеціалізо­вані суди, діяльність яких також забезпечується переважно ад­міністративно-правовими нормами.

Отже, до предмета адміністративного права у Франції нале­жать суспільні відносини щодо:

• організації адміністративних структур та їх статусу як суб'єктів публічного права;

• принципів діяльності адміністративних структур;

• правового статусу публічних службовців;

• організації та функціонування адміністративних судів, які розглядають спори з адміністративними структурами.

Загалом адміністративне право як сукупність діючих юри­дичних норм у Франції вважається надзвичайно позитивним для громадян і держави явищем, що стабілізує суспільні відно­сини. Вважають, що саме завдяки йому вдалось забезпечити від­повідну рівновагу:

• між правами адміністративних органів та їх обов'язками;

• між виключними прерогативами адміністрації і стри­муючими факторами, закладеними в загальних принципах ад­міністративного права (на яких ми зупинимось детальніше);

• між оперативною діяльністю адміністрації та адміністра­тивною юстицією, що наглядає за нею ¹⁸.

Особливо значний вклад в розвиток адміністративного пра­ва внесли німецькі науковці. У цій країні предмет правового регулювання цієї галузі тісно пов'язують з публічною адмініст­рацією (управлінням). Як зауважує професор Петер Леманн, управління та адміністративне право знаходяться у стані взає­мозалежності: з одного боку, відповідно до нинішніх уявлень, адміністративне право пов'язує адміністративну діяльність, та, з іншого боку саме існування та зміст адміністративного права залежать від того, яке місце посідають і які завдання вирішують адміністративні органи відповідно до Конституції держави¹⁹.

Аналізована галузь в Німеччині максимально чітко структу- рована і складається з двох частин: загального та спеціального ад­міністративного права. Загальне адміністративне право містить норми, що забезпечують діяльність усіх адміністративних ор­ганів, незалежно від сфери компетенції. Спеціальне адміністра­тивне право регулює окремі сфери функціонування адміністра­тивних структур. Зокрема, до спеціального адміністративного права у ФРН відносять:

• право публічної служби;

• комунальне право;

• поліцейське право;

• господарське адміністративне право;

• право соціальної допомоги;

• будівельне право;

• екологічне право;

• право доріг та комунікацій;

• освітнє право та ін.²⁰

Цікавою є також адміністративно-правова доктрина Польщі щодо внутрішнього поділу адміністративного права. У більшості польських підручників знайдемо тезу, що адміністративне пра­во умовно поділяється на три частини: право «устроєве» (струк- турно-організаційне), право матеріальне і право процесуальне. Такий поділ має відповідати на запитання: хто робить, що ро­бить, як робить²¹.

До структурно-організаційної частини належать норми, що регулюють внутрішньоорганізаційні відносини в публічній ад­міністрації: тут визначається система органів, внутрішня струк­тура окремих органів, завдання, форми і методи діяльності.

До матеріального адміністративного права відносять норми, що встановлюють взаємні права і обов'язки органів публічної адміністрації з приватними особами (як юридичними, так і фі­зичними).

Процесуальне (процедурне) адміністративне право у Польщі можна умовно поділити на дві групи норм: загальних (процеду­ри функціонування усіх органів публічної адміністрації, а та­кож процесу судового контролю за їх діяльністю) та спеціальних (особливості здійснення адміністративних процедур в окремих органах, наприклад, податкових).

Як уже зазначалось, цей поділ є доволі умовним, проте він формує цілісну картину адміністративно-правового регулюван­ня.

Резюмуючи цей огляд, зазначимо, що адміністративне право держав континентальної (або романо-германської) правової сис­теми є сукупністю норм, які регламентують дві групи суспільних відносин: внутрішні (система органів публічної адміністрації, їх взаємовідносини, внутрішня структура та правовий статус) та зовнішні (правові відносини між адміністративними органами з одного боку та громадянами і юридичними особами з іншого). Хоча, на думку багатьох провідних науковців, внутрішньоор- ганізаційні відносини відіграють усе-таки допоміжну роль щодо зовнішніх.